A Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia

A PCSD, enquadrada na Secção 2 do Titulo V do TUE, é parte integrante da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) da UE. Esta política visa garantir à União uma capacidade operacional com meios civis e militares que são disponibilizados pelos Estados-Membros. Podendo estes meios ser empregues em missões conjuntas no exterior, de desarmamento, de apoio humanitário e de evacuação, de aconselhamento e assistência militar, de prevenção de conflitos e de manutenção da paz, de emprego de forças de combate para a gestão de crises (incluindo o restabelecimento da paz e as operações de estabilização), concomitantemente, podem ainda contribuir para a luta contra o terrorismo, inclusive através do apoio a países terceiros para combater o terrorismo no seu próprio território, conforme Artigos 42.º e 43.º.

Compete ao Conselho adotar as decisões, deliberando por unanimidade, relativas às missões anteriormente referidas (a deliberação por unanimidade era válida até 31 de março de 2017, tendo a partir de 1 de novembro de 2014, passado a ser por maioria qualificada94), definir os objetivos, bem como, as respetivas regras gerais de execução. Ao Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança compete a coordenação das questões civis e militares dessas missões, isto, sob a autoridade do Conselho e em estreito contacto com o Comité Político e de Segurança95 e

94 _{Significa que as deliberações do Conselho, sob proposta da Comissão ou do Alto Representante da UE}

para os Negócios Estrangeiros e a Política de segurança, são alcançadas caso sejam satisfeitas duas condições: 55% dos países da UE votam a favor; apoiada por países que representem, pelo menos 65% da população total da UE. Relativamente a outras propostas: 72% dos votos dos países da UE favoráveis à decisão; representem, pelo menos, 65% da população da UE.

95 _{Ao Comité Político e de Segurança compete acompanhar a situação internacional nos domínios da}

pode propor o recurso aos meios nacionais e aos instrumentos da União, normalmente em conjunto com a Comissão. Ficando os Estados-Membros comprometidos em melhorar progressivamente as suas capacidades militares.

Para promover o desenvolvimento das capacidades de defesa, a investigação e tecnologia de defesa, a cooperação de armamentos, a criação de um mercado europeu de equipamentos de defesa, assim como fortalecer a base industrial e tecnológica de defesa, foi criada em 2005 a Agência Europeia de Defesa (AED), cuja missão, de acordo com o seu estatuto, definido por Decisão do Conselho em 12 de julho de 2011, consiste em “apoiar o Conselho e os Estados- Membros nos seus esforços para melhorar as capacidades de defesa da UE no domínio da gestão de crises e apoiar a PCSD na sua atual configuração e na sua evolução futura" (Vincent-Rostowski, 2011, p. 17). Sendo que as decisões tomadas, no âmbito desta Agência, em vez de unanimidade, requerem a apenas o consenso de uma maioria qualificada dos Estados-membros associados.

Ainda no âmbito das capacidades militares dos Estados-Membros e das missões de resposta a crises, a PCSD, com a devida salvaguarda dos compromissos assumidos no quadro da OTAN, permite que os Estados-Membros, cujas “capacidades militares preencham critérios mais elevados”, estabeleçam uma Cooperação Estruturada Permanente (CEP) no âmbito da União, conforme o n.º 6 do Artigo 42.º.

As normas que regem este mecanismo de cooperação encontram-se especificadas no Artigo 46.º, sendo as seguintes: i) Os Estados-Membros que desejam participar na CEP, “que preencham os critérios e subscrevam os compromissos em matéria de capacidades militares previstos no Protocolo relativo à CEP notificam a sua intenção ao Conselho e ao Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança”; ii) No prazo de três meses, o Conselho adota, por maioria qualificada, uma decisão que estabelece a CEP e determina a lista dos Estados-Membros participantes; iii) Os Estados-Membros que, posteriormente, desejarem participar na CEP notificam o Conselho e o Alto Representante da sua intenção. A participação é confirmada por decisão do Conselho, adotada por maioria qualificada, cuja votação é limitada aos membros do Conselho que representem os Estados-Membros participantes; iv) Caso um “Estado-Membro participante deixar de preencher os critérios ou de satisfazer os

pedido do Conselho, do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança ou por sua própria iniciativa. Compete-lhe ainda também acompanhar a execução das políticas acordadas, sem prejuízo das atribuições do Alto Representante. No âmbito da gestão de crises exerce, sob a responsabilidade do Conselho e do Alto Representante, o controlo político e a direção estratégica das operações de gestão de crises, conforme Artigo 38.º do TUE.

compromissos mencionados nos Artigos 1.º e 2.º do Protocolo relativo à CEP, o Conselho pode adotar uma decisão que suspenda a participação desse Estado-Membro”, tomada por maioria qualificada pelos Estados-Membros participantes, com exceção do Estado- Membro apontado; v) Caso um Estado-Membro participante desejar abandonar a cooperação estruturada permanente, este notificará o Conselho, que tomará nota de ter terminado a participação.

Os dois objetivos da CEP encontram-se definidos no Artigo 1.º do Protocolo N.º 10.º, em Anexo ao TUE. O primeiro de carater geral refere: Proceder de “forma mais intensa” ao desenvolvimento das capacidades de defesa europeias. O segundo de carater mais específico refere: Ser capaz de fornecer unidades de combate multinacionais o mais tardar em 2010”, em condições para cumprir as missões referidas no Artigo 43.º do TUE. Os cinco compromissos que os Estados-Membros devem satisfazer para participar na CEP são os que se encontram no Artigo 2.º do Protocolo N.º 10, em Anexo no TUE, e que a seguir se transcrevem de forma sucinta:

(a) “Alcançar objetivos acordados relativamente ao nível das despesas de investimento em matéria de equipamentos de defesa” e “rever esses objetivos regularmente, em função do ambiente de segurança e das responsabilidades internacionais da União”; (b) Aproximar, dentro do possível, os seus instrumentos de defesa, harmonizando a identificação das necessidades militares e colocando-as em comum e, “se for caso disso”, especializando os seus meios e capacidades de defesa;

(c) “Tomar medidas concretas para reforçar a disponibilidade, a interoperabilidade, a flexibilidade e a capacidade de colocação das suas forças no terreno”, privilegiando “objetivos comuns em matéria de projeção de forças”;

(d) Tomar “as medidas necessárias para colmatar, designadamente, através de abordagens multinacionais”, “as lacunas constatadas no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento de Capacidades”;

(e) “Participar, se for caso disso”, em programas comuns ou europeus de grandes equipamentos, no âmbito da Agência Europeia de Defesa.

Verificou-se que o CEP é um mecanismo de defesa aberto aos Estados-Membros com “critérios de capacidades militares mais elevados”, mas esses critérios, quer no TUE, quer no Protocolo N.º 10, não se encontram definidos. Considera-se que a sua definição e aceitabilidade seja complexa em virtude dos diferentes interesses dos Estados-Membros e a necessária unanimidade. Verificou-se ainda que o CEP privilegia o desenvolvimento de capacidades de projeção de forças e que os Estados-Membros, candidatos a participar, têm que assumir diversos compromissos, como seja alcançar os objetivos comuns em

matéria de despesas de investimento em equipamentos de defesa e o desenvolvimento harmonioso de capacidades e em função do ambiente de segurança e as responsabilidades internacionais da UE.

Portanto, a concretização deste mecanismo, nas atuais circunstâncias, considera- se poder gerar controvérsia entre os Estados-Membros, pois embora se trate de um mecanismo inclusivo, por ser aberto a todos os que desejem participar, remete a possibilidade de participação para aqueles cujas capacidades militares preencham critérios mais elevados, ou seja, promove a criação de unidades de combate multinacionais entre os Estados-Membros mais capacitados. Acresce referir, como catalisador de controvérsia, o facto das decisões do conselho, no âmbito da inclusão ou exclusão de Estados-membros na CEP, serem adotadas por maioria qualificada, cuja votação é limitada aos Estados-Membros que participam na CEP.

Segundo Paula Monge o grande desafio que se colocava ao mecanismo CEP, seria a harmonização da inclusividade e o compromisso, com os critérios de participação necessários alcançar por todos os Estados-Membros (Monge, 2012, p. 151). A corroborar com a problemática em torno do mecanismo CEP, Ulrich Karock, na Ficha Técnica sobre a União Europeia de 1 de fevereiro de 2015, refere que a melhoria da cooperação entre os Estados-Membros passa por “definir a cooperação estruturada permanente, incluindo o apoio da UE aos Estados-Membros que invistam no domínio militar (conforme previsto no Artigo 46.º do TUE)” (Karock, 2015).

Não obstante as indefinições relativas ao mecanismo CEP efetivamente a UE, no âmbito da execução da PCSD, dispõe de forças multinacionais que resultam da aliança militar e civil-militar entre determinados Estados-Membros. As principais forças multinacionais europeias são: a European Union Force (EUFOR), ativa desde 2002, tem reunido forças terrestres de quase todos os Estados-Membros, e externos como o Chile e a Turquia; a European Corps (EUROCORPS), ativo desde 1993, reúne forças terrestres da Alemanha, Bélgica, Espanha, França e Luxemburgo; a European Maritime Force (EUROMARFOR), ativa desde 1995, reúne forças marítimas de Espanha, França, Itália e Portugal; European Gendarmerie Force (EUROGENDFOR), ativa desde 2006, reúne forças de policia militarizada da França, Itália, Holanda, Portugal, Espanha, Roménia e Polónia; e o European Union Battlegroup (EUBG), ativo desde 2005, reúne forças terrestres de todos os Estados-Membros da UE, assim como outros Estados-Membros da não OTAN e/ou não UE.

A França e o Reino Unido criaram em 2010, com recurso às suas forças armadas, uma força militar expedicionária conjunta96 _{e combinada}97 _{projetável, de nível}

estratégico, operacional e tático, constituída por componentes marítima, aérea e terrestre, comando e controlo e um grupo combinado de sustentação logística, designada por “Combined Joint Expeditionary Force” (CJEF). O nível de ambição desta força Franco- Britânica é ser rapidamente projetável e, quando pronta no cenário de crise98, ser capaz de conduzir, autonomamente e de forma sustentável, operações ofensivas e defensivas com duração superior a três meses, deve ter ainda capacidade para integrar outros países parceiros.

Assim, não obstante não estarem definidos nem estabelecidos os critérios de participação de possíveis Estados-Membros mais capacitados no mecanismo CEP, e todas as controvérsias que daí possam resultar, verifica-se que a UE dispõe de forças multinacionais para prossecução dos seus interesses e objetivos no âmbito da sua política comum de segurança e defesa. No entanto, algumas reúnem forças de todos os Estados- Membros e outras parecem ser alianças “elitistas”, como é o caso da CJEF, que reúne forças conjuntas e combinadas da França e Reino Unido. Todavia, este caso merece um estudo exclusivo e abrangente, atento a saída do Reino Unido da UE e o consequente impacto na edificação de forças conjuntas. Assim, verificamos duas ou mais velocidades na condução da PCSD, tal como defendem outros autores (Ramos, 2010, p. 94).

Reconhecendo o impasse e a divergências nessa condução, em dezembro de 2013, o Conselho Europeu estabeleceu um conjunto de metas para o avanço inicial desta política, focadas em aumentar a eficácia e o impacto da PCSD, intensificar o desenvolvimento das capacidades de defesa e reforçar a indústria de defesa europeia, e incumbiu a Alta Representante e a Comissão para efetuarem uma avaliação sobre o impacto das alterações ocorridas no cenário global da UE e apresentarem um relatório com os desafios e oportunidades em termos de desenvolvimentos no domínio da segurança. Neste sentido, em junho de 2015, na reunião do Conselho Europeu, a Alta Representante foi encarregada de elaborar uma Estratégia Global para a PCSD da UE

96 _{Conjunto – significa que pode integrar mais do que uma componente (marítima, aérea, terrestre e forças}

especiais)

97 _{Combinada – significa que integra mais do que um país (força multinacional).}

98 _{São exemplos de tarefas que a CJEF pode realizar em cenário de crise: a gestão de crises, inclui a rápida}

projeção de forças em território hostil, a aplicação de zonas de exclusão aérea, embargos e sanções; a Proteção dos interesses partilhados no exterior; operações de extração; operações de evacuação de não combatentes; reforço temporário de uma operação de manutenção da paz; e assistência humanitária de emergência.

(EUGS – do inglês European Union Global Strategy), a qual foi apresentada ao Conselho Europeu no ano seguinte, em junho de 2016, identificando cinco prioridades para a política externa da UE: a segurança da União; a resiliência estatal e da sociedade a leste e a sul da UE; o desenvolvimento de uma abordagem integrada em relação aos conflitos; ordens regionais de cooperação; e a governação mundial para o século XXI. Tendo os Estados-Membros concordado com a sua execução.

Em novembro de 2016, decorrente do acordado em Bratislava, em 16 de setembro desse ano, foi apresentado ao Conselho um plano de execução em matéria de segurança e defesa para operacionalizar a visão definida na EUGS, formulando 13 propostas, incluindo: uma revisão anual coordenada das despesas com a defesa; melhorar a rapidez de resposta da União às questões de segurança e defesa; uma nova CEP para os Estados- Membros que desejem assumir maiores compromissos em matéria de defesa e de segurança; e a criação de um Fundo Europeu de Defesa centrado na investigação no domínio da defesa e no desenvolvimento de capacidades. Em dezembro de 2016, o Conselho subscreveu este plano de ação e convidou a Alta Representante a apresentar propostas sobre o desenvolvimento de capacidades civis e militares, a efetuar a revisão anual coordenada das despesas com a defesa; a criação de uma capacidade operacional de planeamento e condução permanente a nível estratégico; a CEP e os instrumentos de resposta rápida da União (por exemplo, os agrupamentos táticos da UE).

Em 2017 foi estabelecida a nova estrutura de planeamento e condução de missões militares não executivas, designada por Capacidade Militar de Planeamento e Condução (CMPC). Registou-se a possibilidade de uma CEP que permite os Estado-Membros, numa base voluntária, intensificarem a colaboração no domínio da segurança e defesa, bem como a possibilidade de uma AACD focada na despesa com defesa, investimento nacional e investigação no domínio da defesa. Registaram-se ainda trabalhos noutros domínios como: o reforço do conjunto de instrumentos de resposta rápida da União (incluindo os agrupamentos táticos e as capacidades civis); o desenvolvimento de capacidades de segurança e defesa; e o lançamento do FED destinado a estimular e estruturar os investimentos de defesa da UE, no âmbito da investigação e do cofinanciamento para a aquisição de produtos de defesa pelos Estados-Membros.

Não obstante estes avanços, o Parlamento continua a apelar a uma cooperação reforçada entre Estados-Membros no setor da Defesa, bem como a plena aplicação do Tratado de Lisboa em matéria de segurança e defesa, tendo pedido medidas concretas em relação ao adotado no Conselho Europeu sobre Defesa em dezembro de 2016, e um

financiamento suficiente e investimentos coordenados nos domínios da segurança e defesa. Destacando ainda a CEP e a Gestão de Crises como elementos concretos desse passo em frente. Incentivando ainda “o Conselho Europeu a assumir um papel de liderança na definição gradual de uma política de defesa comum da União e a disponibilizar os recursos financeiros adicionais para garantir a sua execução”. Relativamente ao FED no âmbito do desenvolvimento de capacidades, a Comissão da Indústria, da Investigação e da Energia (ITRE), juntamente com a Comissão dos Assuntos Externos (AFET) e a Subcomissão da Segurança e Defesa (SEDE), ficaram de rever o regulamento que institui o Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial no Domínio da Defesa (Legrand, 2017).

A CEP em dezembro de 2017, com impulso da EUGS de dezembro de 2016, finalmente, passados quase 8 anos do Tratado de Lisboa, contava com o apoio de 23 Estados-Membros, prevendo-se a entrada de Portugal a 11 de dezembro de 2017, dia de Conselho Europeu, assumindo, consequentemente o compromisso de desenvolver capacidades de defesa, investir em projetos comuns, aumentar a disponibilidade operacional das Forças Armadas, facilitar o processo de transporte de material e pessoal militar através das fronteiras e a concordar sobre padrões técnicos e operacionais comuns (Expresso, 2017).

Entre o Tratado da União Europeia de 2009 e a EUGS de 2016 constata-se uma mudança política em relação ao mecanismo de CEP. O Tratado inicialmente apelava à participação dos Estado-Membros mais capacitados, com a EUGS passou a apelar à participação voluntária de todos os Estado-Membros. Paralelamente, criou-se o FED que através da possibilidade de financiamento europeu, os Estados-Membros (mais e menos capacitados) e, em particular, os respetivos instrumentos militares são motivados a aderirem à CEP, acelerando desta forma o processo gradual de harmonização da segurança e defesa da UE, cujos objetivos visam entre os Estados-Membros: criar interdependências militares; e reduzir o investimento em capacidades militares. Consequentemente, consolidar a paz na União através da cooperação.

No entanto, segundo Carlos Branco, “a CEP tem naturalmente um objetivo político e vai contribuir para consumar o projeto de uma Europa a duas velocidades. Claro que os federalistas vão tentar tirar partido da CEP para atingir os seus objetivos, procurando a integração recorrendo ao argumento da cooperação mais estreita (não é novo). Esse é o sonho de Juncker e Macron. Ambos declararam publicamente a sua ambição federalista. Bem gostariam que a CEP fosse uma imagem da zona Euro e da

União Económica e monetária. Mas descansem os que receiam o Exército europeu. Há muitos países que não alinharão na ideia. Em última análise, a CEP será aquilo que os Estados participantes queiram que seja. Existem ainda muitas dúvidas para esclarecer sobre o pleno alcance da CEP, mas para influenciar é preciso participar. E já agora com conhecimento” (Branco, 2017).

Mau grado a existência de países desalinhados com a criação do instrumento militar europeu, o trajeto das políticas liberais da UE e dos Estados-Membros aponta para a crescente relevância do instrumento económico e social, em detrimento do instrumento militar. Os Estados-Membros com os orçamentos de defesa cada vez mais reduzidos, serão atraídos pelo financiamento externo e, consequentemente acabarão por ceder à cooperação e a aderir a este tipo de iniciativas. Portanto, lentamente, alinhados ou desalinhados, caminhamos em nosso entender para a criação de um instrumento militar europeu, onde cada Estado-Membro irá contribuir com as capacidades que tiver disponíveis. Como reflexo claro desta tendência, destaco a crescente cooperação bilateral entre Estados-Membros na condução de operações particulares, isto é, aquelas que são internas dos Estados e não mandatadas pela Aliança, UE ou ONU.