O Conceito Estratégico de Defesa Nacional

O modelo português de planeamento estratégico e de forças é estabelecido pela Lei de Defesa Nacional (LDN) n.º 1-B, de 7 de julho de 2009, e pela Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOBA) n.º 1-A, de 7 de julho de 2009 e a sua primeira alteração com a Lei Orgânica n.º 6, de 1 de setembro de 2014. Este modelo planeamento permite definir as opções estratégicas de defesa nacional e militares, em consonância com as orientações fundamentais da política de defesa nacional definidas no programa do Governo, em obediência aos princípios fundamentais e aos objetivos permanentes definidos na Constituição e na Lei de Defesa Nacional, as grandes opções do Conceito Estratégico de Defesa Nacional que são debatidas na Assembleia da República (AR) e as políticas sectoriais do Estado (Diretiva Governamental de Defesa Nacional).

O Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN) é a forma de expressão do Governo para a defesa nacional, cuja aprovação compete ao Conselho de Ministros após as grandes opções do CEDN terem sido debatidas na Assembleia de República e, o projeto

de CEDN resultante, ser apreciado favoravelmente em Conselho de Chefes de Estado- Maior e, posteriormente pelo Conselho Superior de Defesa Nacional. Sendo o ciclo de planeamento estratégico de defesa realizado de 10 em 10 anos, em função do ambiente de segurança, e, tentativamente, em sincronia com o Conceito Estratégico da OTAN.

As opções estratégicas nacionais de segurança e defesa militar são definidas através do processo de planeamento estratégico que tem o CEDN como documento base, decorrentes deste são desenvolvidos o Conceito Estratégico Militar (CEM), as Missões Especificas das Forças Armadas (MIFA), o Sistema de Forças (SF) e, por último o Dispositivo de Forças (DF) – os meios das capacidades para a segurança e defesa do território nacional. Acresce referir que o Dispositivo de Forças depende dos meios e capacidades existentes e que a sua renovação depende da Lei de Programação Militar.

O CEDN 2013, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 19, de 5 de abril de 2013, “define os aspetos fundamentais da estratégia global a adotar pelo Estado para a consecução dos objetivos da política de segurança e defesa nacional” e menciona que as Forças Armadas Portuguesas participam na consolidação do estatuto de Portugal como membro coprodutor de segurança internacional e ao nível nacional contribuem para garantir a soberania do Estado, independência nacional, integridade do território e os valores fundamentais da ordem constitucional.

Não obstante a relevante finalidade deste documento, acresce relembrar as circunstâncias em que Portugal se encontrava em 2013. Decorrente da crise financeira que começou em 2010, o país esteve sujeito a severas limitações orçamentais, com impacto na segurança e defesa nacional, conforme iremos observar em algumas das linhas de ação estratégica.

O CEDN 2013 estabelece 4 Vetores de Ação Estratégica (VAE), a saber: VAE1 - “exercer soberania, neutralizar ameaças e riscos à segurança nacional”; VAE2 - “responder às vulnerabilidades nacionais”; VAE3 - “valorizar os recursos e as oportunidades nacionais”; e VAE4 - “operacionalização e controlo do conceito

estratégico de defesa nacional”. Na realidade são apenas três VAE, pois o VAE4 remete

a responsabilidade de implementar as diferentes linhas de ação para os respetivos setores (sem os identificar e definir os respetivos indicadores). Seguidamente, procuramos destacar as linhas de ação que têm correspondência com o objeto de estudo e com os objetivos específicos da presente investigação.

Assim, no VAE1 destacamos, no vetor “defender o território e a segurança dos cidadãos, neutralizar as ameaças e riscos transnacionais”, as seguintes linhas de ação

estratégica: “consolidar uma estrutura militar como meio essencial de demonstração da capacidade de defesa do Estado e da determinação coletiva no exercício da soberania nacional”; “assegurar a capacidade para cumprir as missões militares necessárias para garantir a soberania, a independência nacional e a integridade territorial do Estado”; “articular de forma eficiente meios civis e militares, de forma a garantir uma capacidade de resposta integrada a agressões ou ameaças à segurança nacional”; “garantir a capacidade de vigilância e controlo do território nacional e do espaço interterritorial, incluindo a fiscalização do espaço aéreo e marítimo”; “garantir capacidade autónoma para executar missões destinadas a salvaguardar a vida e os interesses dos cidadãos portugueses”. No vetor “valorizar as missões de interesse público das forças armadas” não são identificadas linhas de ação estratégica mas sim as atividades que apoiam o desenvolvimento sustentado e a melhoria da qualidade de vida dos portugueses, das quais destacam-se: “apoiar o Serviço Nacional de Proteção Civil, para fazer face a situações de catástrofe ou calamidade pública”; “apoiar a satisfação das necessidades básicas das populações”; “fiscalização da Zona Económica Exclusiva”; “ações de busca e salvamento”; “proteção do ambiente”; “defesa do património natural...”; “pesquisa dos recursos naturais e a investigação nos domínios da hidrografia, oceanografia e ambiente marinho”. No vetor “adaptar e racionalizar estruturas” destaca-se a seguinte linha de ação estratégica: “...maximizar as práticas de duplo uso e de partilha de recursos, bem como eliminar todas e quaisquer formas de duplicação de meios públicos”. No vetor “clarificar as competências das forças e serviços de segurança” destaca-se a seguinte linha de ação estratégica: “definir com precisão as atribuições e competências de cada componente do modelo de segurança interna, eliminando as redundâncias existentes, de modo a torná-lo mais eficiente”.

No VAE2 destacamos, no vetor “promover o equilíbrio financeiro e o crescimento económico”, a seguinte linha de ação estratégica: “reforçar a conetividade internacional, valorizando a fachada atlântica, através do desenvolvimento de portos de águas profundas...”. No vetor “incentivar a renovação demográfica e gerir o envelhecimento da população” a seguinte linha de ação estratégica: “Promover novas politicas de incentivo à natalidade e de fixação de populações, bem como, a consolidação das politicas de integração de imigrantes”.

No VAE3 destacamos, no vetor “investir nos recursos marítimos”, as seguintes linhas de ação estratégica: “manter uma capacidade adequada de vigilância e controlo do espaço marítimo sob responsabilidade nacional”; “clarificar competências e racionalizar

os meios e as instituições envolvidas na vigilância e assistência marítima, maximizando as capacidades existentes e melhorando a eficiência no emprego dos meios”; “otimizar a coordenação e a utilização dos meios de combate às atividades criminais no mar”; “promover intervenções no espaço marítimo, visando garantir usos, funções, atividades e formas de gestão compatíveis com a utilização sustentável e segura dos recursos aí existentes e com o aumento da resiliência dos vários sistemas naturais e biofísicos que o constituem”; “adotar políticas públicas de fomento da economia do mar, em particular de exploração dos recursos marítimos nacionais”; “promover e incentivar a preservação, aproveitamento e utilização, de modo multidisciplinar, dos recursos marinhos da ZEE e da Plataforma Continental”. (RCM, 2013, p. 1988 a 1995)

Podemos ver então que, por um lado, o CEDN reconhece a complexidade atual do ambiente de segurança contextual, bem como a importância de o país contribuir para segurança internacional, por outro lado, as linhas de ação estratégicas focam-se na adaptação e na racionalização de estruturas e na maximização dos meios existentes.

Sendo o CEDN o documento base para se desenvolver o ciclo de planeamento estratégico, que culmina com a definição de um dispositivo de forças para enfrentar/combater os cenários que ameaçam a segurança e a defesa nacional – ao ser estabelecida uma linha de ação que fomenta a maximização dos meios existentes, leva- nos à conclusão de que os meios do então dispositivo de forças não serão renovados nem substituídos.

No âmbito do domínio marítimo, considerando as circunstâncias em que se encontra o dispositivo de forças, que analisaremos no Capítulo 5, considerando a possibilidade de duplicação dos espaços marítimos sob soberania e jurisdição nacional, que pressupõe a existência de meios em quantidade e qualidade adequados para garantir a segurança desses espaços, concluímos que o CEDN de 2013 é um documento político inconsequente. Concluímos ainda que, durante a vigência do CEDN, período de 2013 a 2023, as políticas governamentais de investimento na defesa nacional serão de contenção, atendendo ao período pós-crise financeira.

4.2.3. A Defesa 2020

Em consonância com as orientações políticas do CEDN de 2013 e logo após a sua aprovação a 5 de abril de 2013, o XIX Governo Constitucional202 define e implementa dois conjuntos de medidas conducentes à materialização de uma reforma estrutural na defesa nacional e nas forças armadas, designada por Reforma “Defesa 2020”, aprovada pela RCM n.º 26, de 19 de abril de 2013, por forma a definir as orientações políticas para os trabalhos subsequentes ao CEDN, que conduzem à elaboração do CEM, MIFA, SF e DF, ou seja, diretrizes para o ciclo de planeamento estratégico.

As medidas do primeiro conjunto visam “reorganizar e racionalizar o Ministério da Defesa Nacional e a estrutura superior das Forças Armadas e desativar unidades e sistemas de armas não essenciais”, do segundo a “racionalização dos recursos humanos das Forças Armadas, o reagrupamento geográfico dos órgãos superiores da defesa nacional e o aproveitamento racional das instalações existentes e a alienação das desnecessárias”.

Assim, importa observar e analisar o impacto da Reforma “Defesa 2020” no ciclo de planeamento estratégico de defesa e na reorganização da macroestrutura da Defesa Nacional e das Forças Armadas, bem como as suas consequências no objeto de estudo.

Os dois objetivos deste documento foram definir o nível de ambição para as Forças Armadas e estabelecer fatores de planeamento e orientações para o ciclo de planeamento estratégico.

Relativamente ao nível de ambição foi estabelecido constituir três conjuntos de forças e meios com a seguinte prioridade: primeiro - uma Força de Reação Imediata (FRI); segundo - um conjunto de Forças Permanentes em Ação de Soberania (FPAS); e terceiro - um Conjunto Modular de Forças (CMF).

A FRI é vocacionada para missões de evacuação de cidadãos nacionais em áreas de crise ou conflito e de resposta autónoma a situações de emergência complexas (MDN, 2015, p. 9). A FPAS orientada para missões de defesa aérea, patrulhamento, vigilância e fiscalização marítima e aérea, busca e salvamento, vigilância terrestre, defesa Nuclear Biológica Química e Radiológica (NBQR), de interesse público e de resposta a

202 _{O XIX Governo Constitucional de Portugal (21 de junho de 2011 - 30 de outubro de 2015) foi formado}

com base nas eleições legislativas de 5 de junho de 2011. O Partido Social Democrata (PSD) ganhou por maioria relativa e por forma a conseguir o apoio parlamentar maioritário negociou e estabeleceu um acordo de governo, assinado a 16 de junho de 2011, com o Centro Democrático Social (CDS) – Partido Popular, tendo o Governo tomado posse a 21 de junho de 2011.

catástrofes, em continuidade no território nacional e nas áreas de jurisdição e responsabilidade nacional (MDN, 2015, p. 9). A CMF orientada para resposta a compromissos internacionais nos quadros de defesa coletiva e da segurança cooperativa (Forças Nacionais Destacadas – FND), constituídas ou a constituir por períodos de seis meses, para o empenhamento até três operações simultâneas de pequena dimensão ou numa operação de grande dimensão. Sendo que a FRI e FPAS podem partilhar capacidades e meios (MDN, 2015, p. 9).

No âmbito dos requisitos de capacidades e meios, destacamos as seguintes orientações para a Armada e Força Aérea Portuguesa, atendendo que estes dois ramos possuem capacidades e meios para atuar no mar.

A Armada deve dispor de capacidade para projetar e sustentar em simultâneo duas unidades navais de tipo fragata em operações atribuídas ao CMF, dispor de capacidade anfíbia e submarina, navios auxiliares de patrulha oceânica e de fiscalização costeira e capacidade oceanográfica, de forma a garantir, simultânea e continuamente, o controlo e vigilância do espaço marítimo sob responsabilidade e jurisdição nacional, as missões de interesse público e as atribuições no âmbito do Sistema de Autoridade Marítima (SAM). A Força Aérea Portuguesa deve garantir simultaneamente e continuamente a vigilância e controlo do espaço aéreo, incluindo aeronaves de combate e aeronaves para o reconhecimento, fiscalização e intervenção nos espaços de soberania sob responsabilidade e jurisdição nacional, bem como missões de interesse público e a execução das ações no âmbito do Sistema de Autoridade Aeronáutica (SAA).

No que concerne aos fatores de planeamento e orientações gerais, destacamos o compromisso orçamental para a defesa nacional entre 1,0% a 1,2% do Produto Interno Bruto (PIB), o efetivo máximo das forças militares entre 30.000 e 32.000 militares (incluindo os militares na situação de reserva na efetividade de serviço). Como orientações especificas destacamos: a racionalização e rentabilização de recursos; a criação de uma Unidade Militar de Ajuda de Emergência; a valorização do princípio do duplo uso; o levantamento da capacidade de Ciberdefesa nacional; e por último o dispositivo das forças armadas deve ser racionalizado, visando a economia de meios, rentabilizando o apoio logístico e limitando o número de infraestruturas (apontando para uma redução efetiva de 30% do dispositivo territorial – ao nível dos comandos, unidades, estabelecimentos e demais órgãos das forças armadas.

Relativamente ao segundo conjunto de medidas definidas na Reforma 2020, sendo vocacionadas para a reorganização da macroestrutura da defesa nacional e das forças armadas, consideramos não possuem razão de matéria para o nosso estudo.

Presente o que precede, da Reforma 2020, com importância para a nossa análise destacamos as FPAS e as respetivas orientações com impacto no ciclo de planeamento estratégico, da Armada, possuir navios de patrulha oceânica e de fiscalização costeira e capacidade oceanográfica, de modo a garantir, simultaneamente e continuamente, o controlo e vigilância do espaço marítimo sob responsabilidade e jurisdição nacional, as missões de interesse público e as atribuições no âmbito do SAM e da Força Aérea Portuguesa, possuir aeronaves para o reconhecimento, fiscalização e intervenção nos espaços de soberania sob responsabilidade e jurisdição nacional, bem como as missões de interesse público e a execução das ações no âmbito do SAA.

4.2.4. Programa do XXI Governo Constitucional

Nos últimos anos, os partidos políticos têm recorrido a soluções de coligação para encontrarem estabilidade governativa. O atual governo, de forma inaudita na história da democracia portuguesa, foi o segundo governo formado com base nos resultados das eleições legislativas de 4 de outubro de 2015, após o Governo da coligação Portugal à Frente, constituído pelos Partido Social Democrata (PSD) e Centro Democrático Social – Partido Popular (CDS-PP), com maioria relativa, não ter conseguido apoio parlamentar maioritário para entrar em funções.

Em termos de suporte, o XXI Governo Constitucional, liderado pelo Primeiro- Ministro António Costa, tem por base três acordos de incidência parlamentar que foram concertados entre o Partido Socialista (PS), o Bloco de Esquerda (BE), o Partido Comunista Português (PCP) e o Partido Ecologista “Os Verdes” (PEV), os quais contaram ainda com o apoio do deputado André Silva203_{, do partido Pessoas-Animais-}

Natureza (PAN), para aprovação na Assembleia da República de uma moção de rejeição do programa do XX Governo Constitucional, que acabou por não entrar em funções, tendo governado apenas em gestão corrente, até à indigitação e tomada de posse do XXI Governo Constitucional a 26 de novembro de 2015.

Importa identificar e analisar as políticas do programa de Governo para o quadriénio 2015-2019, que estejam relacionadas com o objeto de estudo da presente

investigação. Em termos gerais o Programa de Governo “assenta numa estratégia que, no respeito de todos os compromissos europeus e internacionais de Portugal e na defesa firme dos interesses nacionais e da economia portuguesa na UE, permita virar a página das políticas de autoridade, um novo modelo de desenvolvimento assente no conhecimento e na inovação, a defesa do estado social e um novo impulso para a convergência com a UE” (XXI Governo de Portugal, 2015).

O Programa de Governo (PG) encontra-se organizado em 8 capítulos que correspondem a 8 objetivos políticos (OP), designadamente: PG-OP 1 “virar a página da austeridade, relançar a economia e o emprego”; PG-OP 2 “um novo impulso para a convergência com a europa”; PG-OP 3 “um Estado forte, inteligente e moderno”; PG-OP 4 “prioridade às pessoas”; PG-OP 5 “valorizar o nosso território”; PG-OP 6 “prioridade à inovação”; PG-OP 7 “mais coesão, menos desigualdades”; PG-OP 8 “um Portugal global”.

Destes 8 objetivos políticos importa agora identificar os efeitos e as ações políticas que poderão ter impacto no objeto de estudo da presente investigação. Neste sentido, identificámos os PG-OP 3 e PG-OP 5 com relevância para a segurança marítima nacional, os quais passamos a analisar.

Para o PG-OP 3 “Um Estado Forte, Inteligente e Moderno” concorre 9 efeitos políticos (EP) a alcançar, 2 dos quais enquadram-se com objeto de estudo, designadamente o de “EP 3.1 - Garantir a defesa num território alargado” e a “EP 3.2 - Segurança interna e política criminal”.

Para provocar/alcançar o efeito EP 3.1, foram definidas as seguintes linhas de ação política (LAP): LAP 3.1.1 - Melhorar a eficiência das Forças Armadas; LAP 3.1.2 - Estimular a Industria de Defesa; LAP 3.1.3 - Valorizar o exercício de funções na área da Defesa; LAP 3.1.4 - Qualificar as Forças Armadas e consolidar a profissionalização; LAP 3.1.5 - Dinamizar a componente externa da Defesa; LAP 3.1.6 - Reforçar a ligação da Defesa Nacional aos portugueses.

Destas linhas de ação políticas (LAP 3.1.1.a 3.1.6) destaca-se que as Forças Armadas (FFAA) são pilares determinantes para a afirmação de Portugal como Estado soberano, onde as capacidades desempenham um papel crucial. As capacidades das FFAA são muito importantes e o Governo irá assegurar a sua modernização, sendo referido ainda que a sua eficiência e eficácia não depende apenas dos equipamentos ao seu dispor, mas sim da motivação dos militares e que as capacidades devem ser planeadas tendo em conta os constrangimentos existentes.

Para provocar/alcançar o efeito EP 3.2, foram definidas 9 linhas de ação políticas (LAP), das quais 4 têm relevância para o objeto de estudo, designadamente: LAP 3.2.1 - Estabelecer as orientações estratégicas de segurança interna em resposta aos principais riscos e ameaças internas e externas; LAP 3.2.2 - Modernizar e racionalizar o sistema de segurança interna; LAP 3.2.3 - Incrementar a prevenção e o controlo da criminalidade grave, violenta e altamente organizada; LAP 3.2.4 - Melhorar a eficiência da proteção civil e as condições de prevenção e socorro.

Destas linhas de ação políticas (LAP 3.2.1.a 3.2.4) destaca-se a criação de um sistema europeu de guardas costeiras e de instrumentos de coordenação e fiscalização eficazes, para efeitos de combate à criminalidade, em especial ao auxílio à imigração ilegal, ao tráfico de seres humanos, de drogas e de armas, ao contrabando e à contrafação. O reforço das competências do Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna e a criação de um Centro de Comando e Controlo, de modo a garantir a coerência, a operacionalidade, a erradicação das redundâncias, a boa articulação e a gestão integrada de funções comuns num quadro institucional composto por uma pluralidade de serviços e forças de segurança. Investir nas tecnologias de informação e comunicação para aumentar a eficácia e a eficiência da atividade operacional, reforçar o acesso à informação operacional e melhorar a relação entre os cidadãos e as Forças e Serviços de Segurança.

Para o PG-OP 5 - “Valorizar o nosso território” concorrem 4 efeitos políticos (EP) a alcançar, 1 dos quais enquadra-se com objeto de estudo, designadamente: EP 5.1 - “Mar: uma aposta no futuro”.

Para provocar/alcançar o efeito EP 5.1, foram definidas as seguintes linhas de ação política (LAP): LAP 5.1.1 - Estabelecer uma presença efetiva no nosso Mar; LAP 5.1.2 - Promover um melhor ordenamento do mar; LAP 5.1.3 - «Fundo Azul» para o desenvolvimento da economia do mar; LAP 5.1.4 - Programa dinamizador das Ciências e Tecnologias do Mar; LAP 5.1.5 - Aproveitar os recursos genéticos marinhos; LAP 5.1.6 - Cluster Tecnológico Deep Sea Oil and Mining Portugal; LAP 5.1.7 - Proteger o capital natural e valorizar os serviços dos ecossistemas marinhos; LAP 5.1.8 - Simplex do Mar; LAP 5.1.9 - Modernização das infraestruturas portuárias e das ligações aos hinterlands

Internacionais; LAP 5.1.10 - Promover o Transporte Marítimo; LAP 5.1.11 - Valorizar a pesca e as atividades económicas ligadas à pesca; LAP 5.1.12 - Adotar medidas no domínio do bem-estar animal; LAP 5.1.13 - Apostar na aquicultura; LAP 5.1.14 - Defender e potenciar o litoral; LAP 5.1.15 - Explorar a interação Mar-Ar.

 A implementação de um dispositivo de fiscalização e intervenção coerente, que integre navios, aeronaves e modernos sistemas de vigilância de modo a assegurar a observância da lei, da ordem e da segurança humana nos espaços sob soberania e jurisdição nacionais.

 Garantir uma capacidade adequada de defesa e segurança do nosso mar, suficientemente dissuasora da reivindicação externa de interesses antagónicos aos de Portugal.

 A criação de um “Fundo Azul” para o desenvolvimento da economia do mar, a investigação científica e a proteção e monitorização do meio marinho.

 Qualificar a I&D nacional em ciência e tecnologia do mar e instalar nos Açores um Centro de Observação Oceânica.

 Promover o emprego na indústria naval (construção de equipamento e navios de suporte para Oil, Gas e Mining Offshore – engenharia e técnicos qualificados).  Fomentar a produção de competências, o desenvolvimento de tecnologias e de novos

materiais indispensáveis à intervenção em offshore.

 Apostar na criação de um Cluster Tecnológico de petróleo e minério em águas profundas. Adotar o país de infraestruturas que aproveitem as novas oportunidades, incluindo as decorrentes da alteração do trafego marítimo global de contentores em virtude do alargamento do Canal do Panamá.

 Afirmar Portugal como uma potência, não só em termos portuários e logísticos, mas