A REFORMA DO ESTADO

Na vida real, ao contrário do dito popular, qualquer coincidência não é mera semelhança – sabemos que é o contrário, qualquer semelhança não é mera coincidência. Nesse caso, a permutação da frase é por causa de uma data ou ano – 1995.

No início desse ano a comissão encabeçada por Jacques Delors – analisada na parte anterior desse capítulo – apresentou seu relatório para reformar a educação e unificar as políticas educacionais no planeta.

No final desse ano, 1995, o recém empossado governo do presidente Fernando Henrique Cardoso – FHC – apresentou um plano para a reforma do Estado brasileiro. (BRASIL, 1995)

Em seu discurso de posse, em março de 1995, o então presidente disse a que veio; falou da necessidade de “romper com o legado da Era Vargas”.

Para os bons entendedores significava que o que restou da intervenção ou presença do Estado na economia, da proteção ao trabalho ou direitos trabalhistas, das conquistas sociais do funcionalismo público – aí incluídos os professores de Educação Básica das redes públicas de ensino Brasil afora – teria que ser recogido a la basura – jogado na lata do lixo da história – ou seja, o legado varguista deveria ser eliminado.

O fantasma de Getúlio Vargas seria exorcizado finalmente através da reforma do Estado brasileiro.

O plano da reforma do Estado era justificado em razão de:

A crise brasileira da última década foi também uma crise do Estado. Em razão do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram, o Estado desviou-se das suas funções básicas para ampliar sua presença no setor produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços públicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favorecida da população, o agravamento da crise fiscal e, por consequência, da inflação. Nesse sentido, a reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia. Somente assim será possível promover a correção das desigualdades sociais e regionais. (BRASIL, 1995, p. 6)

A última década a qual se refere o documento é a década de 1980 – conhecida como década perdida – com a mistura para lá de explosiva de recessão com períodos de estagnação econômica e inflação com picos de hiperinflação em 1989.

A reforma do Estado seria a garantia de um crescimento sustentado, portanto duradouro, da economia brasileira como garantia essencial para reduzir as desigualdades sociais – o Brasil do início da década de 1990 era uma das três sociedades mais desiguais do planeta segundo a UNESCO.

Justificada a necessidade de reformar o Estado brasileiro, o passo seguinte seria identificar a natureza da crise do Estado em nosso país.

A crise do Estado define-se então (1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado de bem-estar Social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática. (Idem, p. 10-11)

O dito acima torna mais claros os contornos da reforma do Estado engendrada pelo governo FHC. Se o Estado de bem-estar social dos países de primeiro mundo com seu pleno emprego e acesso universalizados aos serviços públicos como educação e saúde fracassou, se a propriedade estatal dos antigos países comunistas não existe mais e o nacionalismo econômico do modelo de substituição de importações também sucumbiu; só resta a alternativa histórica a tudo isso – o livre mercado.

E, antes que algum leitor mais crítico do autor ache que tal afirmação é apenas uma ilação produto dos pendores esquerdistas de quem escreve essa dissertação, o próprio documento da reforma do Estado não deixa dúvidas;

Neste sentido, são inadiáveis: (1) o ajuste fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem das condições para o enfrentamento da competição

internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços so iais;à à aà efo aà doà apa elhoà deà Estado,à o àvistasà aà au e ta à suaà gove a ça , ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas. (BRASIL, 1995, p. 11)

Agora as coisas começam a ficar mais claras; reformas econômicas orientadas para o mercado significa privatização.

As distorções e ineficiências que daí resultaram deixam claro, entretanto, que reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. Daí a generalização de processos de privatização de empresas estatais. (Ibidem, p. 12)

Mais do que privatizar empresas controladas pelo Estado, a reforma implicou também em privatizar serviços públicos como educação e saúde, senão de forma direta, ao menos de forma indireta.

[...] a descentralização para o setor público não estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos esse p o essoàdeà pu li izaç o . (Ibidem, p. 13-13)

Um dos críticos da chamada Era FHC, o humorista José Simão do Jornal Folha de São Paulo, conhecido como Macaco Simão, ao criticar o linguajar empolado e cheio de neologismos do presidente e seus assessores e homens de confiança, criou o termo tucanês – depois na Era Lula ele criou o lulês.

Tucanês, além de criticar a arrogância intelectual do presidente e dos principais homens de seu governo, serviu também como denúncia de uma forma deliberada de falar e se expressar sem dizer os reais objetivos e conteúdos das medidas pró-mercado e pró-capital da Era FHC – ao ponto de designar como publicização um processo de privatização dos serviços públicos e entrega ao capital privado de serviços essenciais para o conjunto da população, especialmente para os mais carentes em termos socioeconômicos.

“Publicização” é um típico exemplar do tucanês, até o editor de texto mais presente nos computadores pessoais – Word – não reconhece esse termo, marcando-o em vermelho, como algo escrito de forma errada.

Afinal, trata-se de uma contradição em termos, privatizar agora, na era do tucanês, é o mesmo que “publicizar” – tornar público.

O “publicizar” do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado implica em dois movimentos; transferir para a iniciativa ou capital privado a execução de determinados serviços públicos que não implicam no exercício do poder de Estado – como é o caso da segurança pública e da defesa nacional feita pelas forças armadas, ou ainda a arrecadação que é tarefa da receita federal vinculada ao ministério da fazenda – e também fundos públicos como forma de subsídio estatal a esses serviços – aí entram educação e saúde.

Já para o setor não exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição subsidiado. (BRASIL, 1995, p. 43)

As reformas pró-mercado iniciadas no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) basearam-se num princípio bastante heterodoxo do ponto de vista dos defensores da livre iniciativa, uma espécie de capitalismo sem risco, um mercado completamente subsidiado ou financiado pelo Estado – justamente o “inimigo número um” na visão dos neoliberais da economia de mercado.

Vejamos a lógica do argumento da citação acima.

Não deve haver a propriedade estatal no caso dos serviços públicos que não impliquem no exercício do poder de Estado, mas também não deve imperar a propriedade privada no sentido lato do termo. Portanto, nada desse negócio de investimento, risco e consequentemente lucro ou prejuízo.

Foi criada uma terceira via ou alternativa entre o público e o privado em seus sentidos clássicos; o exercício da propriedade privada num serviço subsidiado pelo Estado; os capitalistas que assumirem, e assumiram, tais serviços não precisaram portar-se como investidores no sentido clássico, o retorno de seus investimentos, muitas vezes os próprios investimentos, foram garantidos pelo Estado via orçamento público.

No Brasil, as terceirizações, as parcerias público privadas (PPP’s) – inclusive na educação e na saúde públicas – foram implementadas com uma permanente transferência de recursos públicos ao capital privado.

Isso fez proliferar a ação de ONG’s – Organizações Não Governamentais – em vários setores de serviços públicos – especialmente na educação e na saúde.

Na década de 1990 no Brasil, com os dois mandatos presidenciais de FHC, retomou-se a velha política social e econômica dos coronéis da chamada Primeira República ou República Velha – período compreendido na história do Brasil entre 1889 e 1930 – “lucros privados, prejuízos públicos”, ou socialização das perdas. (FAUSTO, 1995)

As parcerias, terceirizações, transferências de recursos públicos à iniciativa privada, mais o campo aberto às Organizações Não Governamentais – ONG’s – abriram um enorme nicho de mercado nos novos serviços públicos subsidiados pelo Estado ao capital privado; uma fonte de lucros sem os riscos que o capitalismo impõe aos capitalistas especialmente em períodos de crise.

E para não deixar dúvidas sobre o que poderia ou não ser privatizado ou publicizado, “a propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis – o que não é mais o caso do Brasil – ou então quando existe um monopólio natural.” (BRASIL, 1995, p.44)

Moral da história; tudo poderia ser privatizado e contando com o generoso subsídio estatal.

A síntese das políticas privatizantes iniciada com FHC, e que são mantidas até hoje, está em duas citações elucidativas do documento base para reforma do Estado,

O projeto das Organizações Sociais tem como objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos. Nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não estatal. (Ibidem, p. 60)

Organizações Sociais quer dizer ONG’s e “financiamento do Estado” quer dizer a transferência de recursos públicos ao capital privado, o novo “provedor” de serviços públicos essenciais como saúde e educação. Provedor entre aspas porque, para não deixar margem a dúvidas, os recursos para a prestação de tais serviços continuariam sendo estatais.

Também a sociedade civil deveria contribuir com o financiamento dos serviços públicos, com “[...] uma maior parceria com a sociedade, que deverá financiar uma parte menor mas significativa dos custos dos serviços prestados”. (Ibidem)

A referida crise fiscal do Estado brasileiro, na lógica desse documento e das diretrizes por ele recomendadas, leva à busca de fontes privadas de financiamento dos serviços públicos; bem como a uma nova forma de estabelecer as relações laborais entre o Estado –

patrão – e os funcionários públicos como veremos adiante – lembrando mais uma vez, sob o peso da redundância, o que inclui o professorado de Educação Básica.

Antes de entrarmos propriamente na nova condição do funcionalismo público, são necessárias duas observações. A primeira é que como parte da reforma do aparelho de Estado estava prevista a reforma da previdência social,

A emenda da previdência é fundamental para o setor público. Através dela termina-se com a aposentadoria integral e com as aposentadorias precoces, que tornam o sistema previdenciário público brasileiro um sistema de privilégios. A aposentadoria dos funcionários ocorrerá basicamente por idade, com uma pequena correção para o tempo de serviço, e será proporcional à contribuição do servidor. (BRASIL, 1995, p. 52)

A emenda da previdência a qual o texto se refere é a Emenda Constitucional 14/1998, que iniciou a reforma previdenciária no país, conhecida como primeira reforma da previdência, introduzindo um modelo de aposentadoria no serviço público combinando idade e tempo de contribuição.

Uma segunda reforma da previdência foi realizada pelo governo do Presidente Lula, no início de seu primeiro mandato, no ano de 2003 através da Emenda Constitucional 43/2003, que aumentou a idade mínima para aposentadoria no serviço público, além de instituir a previdência complementar àqueles que quisessem se aposentar com um salário maior do que o “teto previdenciário” – valor máximo estipulado para aposentadoria e pensões. O importante é ressaltar que a reforma previdenciária, assim como todas as outras reformas propostas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, ob. cit., 1995), foi realizada; o que não deixa de ser uma vitória importante da Era FHC.

A segunda observação que não poderia ser olvidada é a continuidade administrativa, tal qual pregou o relatório da comissão encabeçada por Jacques Delors.

Outra vitória importante da burguesia brasileira e dos governos a partir de 1995 foi o fato de construir-se um grande consenso em relação às políticas públicas, incluindo educação, aliado ao fato de que, da década de 1990 para cá, com o mecanismo da reeleição estabeleceu- se um verdadeiro situacionismo na política institucional brasileira.

O prazo de validade dos governos deixou de ser de quatro anos e passou para oito anos, os governantes – prefeitos, governadores e presidente – ganharam o direito de disputar um segundo mandato no cargo, a maioria consegue se reeleger de lá para cá, começando pelo

presidente da república – FHC teve dois mandatos consecutivos entre 1995 e 2002, Lula, seu opositor ferrenho, também teve dois mandatos consecutivos entre 2003 e 2011.

Mais do que na reeleição dos governantes de plantão, a continuidade administrativa se manifesta na continuidade das políticas públicas.

Apesar de Lula, apontado por muitos como o maior líder popular da história desse país, ter sido adversário ferrenho de Fernando Henrique Cardoso, nos seus dois mandatos nenhuma medida do governo anterior de FHC foi revogada.

Nenhuma privatização da Era FHC foi revista ou anulada, a reforma da previdência de 1998 não apenas foi mantida como foi aprofundada com a reforma de 2003, a LDB de 1996 foi mantida intacta em sua essência, o mesmo acontecendo com as políticas de parcerias com o setor privado na Educação Básica, também as medidas de FHC contra os direitos ou “privilégios” do funcionalismo público foram mantidas pelo governo encabeçado pelo ex- sindicalista Luis Inácio Lula da Silva.

É o que veremos a seguir.

Como vimos, a comissão da UNESCO encabeçada por Jacques Delors apontava a crescente crise fiscal dos Estados como um fator para inovar na busca de soluções para o financiamento da educação pública; o Plano Diretor Para a Reforma do Estado também tocava no problema da crise fiscal do Estado como um fator não apenas para inovar na busca de recursos para a Educação Básica, mas também como um fator que expressava a necessidade de reformar o Estado, vendendo ativos ou empresas do Estado e reduzindo os custos e a ineficiência dos serviços públicos.

Como resultado do retrocesso burocrático de 1988 houve um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos. (BRASIL, 1995, p.22)

O retrocesso burocrático citado acima se refere à Constituição de 1988, bastante criticada pelos proponentes da reforma do Estado – dessa crítica em particular trataremos mais adiante.

Esse retrocesso burocrático, sempre segundo os proponentes da reforma do Estado na Era FHC, foi a fonte de uma série de privilégios que ajudaram no encarecimento e ineficiência dos serviços públicos no Brasil.

[...] a instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Como exemplo temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor. (BRASIL, 1995, p. 21-22)

O que foi considerado conquista da sociedade brasileira na Constituição de 1988, diga- se de passagem, por boa parte dos membros que formularam as diretrizes da reforma do Estado em 1995, agora segundo esses mesmos senhores era um grande retrocesso.

Portanto, era necessário impor medidas para por fim a tais excrescências ou privilégios na administração pública, investindo primeiramente contra o RJU – Regime Jurídico Único – e impondo a avaliação de desempenho.

O RJU, estabelecido na Constituição de 1988, estabelece que somente poderão ingressar no serviço público – estadual, federal e municipal – pessoas nomeadas através da aprovação em concurso público de provas e títulos, acabando assim com o apadrinhamento, com as nomeações de apaniguados por parte dos detentores do poder, é uma forma impessoal de selecionar os melhores quadros disponíveis para o setor público.

Segundo o Plano Diretor da Reforma do Estado (Ibidem, p. 29-30),

Embora seja possível interpretar que a Constituição de 1988 e o Regime Jurídico Único tenham originalmente tentado preservar a administração, evitando a utilização política dos cargos e promovendo a valorização através da proteção do servidor, o que se observa de fato é que contribuíram para restringir a capacidade operacional do governo, ao dificultar a adoção de mecanismos de gestão de recursos humanos que sejam baseados em princípios de valorização pelo efetivo desempenho profissional [...].

O Regime Jurídico Único foi flexibilizado, ou seja, deixou de existir por meio da Emenda Constitucional 19/1998 que alterou o artigo 37 da Constituição Federal, permitindo a contratação a título precário, por prazo determinado e com direitos reduzidos no serviço público, sem qualquer tipo de estabilidade no emprego.

A próxima investida contra os “privilégios” do funcionalismo público seria contra a estabilidade e a evolução na carreira.

A segunda motivação é a da profissionalização do serviço público, não apenas através de concursos e processos seletivos públicos, mas principalmente através de um sistema de promoções na carreira em função do mérito acompanhadas por remuneração correspondente maior [...]. (Ibidem, p. 40)

E, mais adiante, para não deixar dúvidas da finalidade da avaliação de desempenho: “Finalmente é essencial contar-se com uma motivação negativa, possibilitada pela demissão por insuficiência de desempenho [...]”. (BRASIL, 1995, p. 40)

Agora tudo está ficando mais claro. As contratações no serviço público poderiam ser feitas de maneira precária, sem necessariamente implicarem em concursos públicos, processos seletivos simplificados e melhor controlados pelas chefias, poderiam contratar profissionais com direitos reduzidos e sem a garantia de estabilidade no emprego.

As avaliações de desempenho poderiam ser utilizadas também para demitir, sendo que o mesmo trabalho, ou trabalho igual na nova administração pública não teria mais a garantia de salário igual – o mérito e a forma de contratação seriam os elementos diferenciadores.

O exposto acima implica numa investida sobre as carreiras no serviço público. A meritocracia mensurada pela avaliação de desempenho implica no fim de qualquer mecanismo ou forma de evolução automática ou inercial na carreira e o consequente aumento de salário.

Afinal, se o Estado vive uma crise fiscal crônica e os serviços públicos vivem uma ineficiência endêmica, não é possível reajustar salários sem uma contrapartida de aumento da produção ou da eficiência.

A meritocracia implica na imposição de metas a serem atingidas pelos servidores, devidamente avaliadas pelo processo periódico de avaliação de desempenho.

[...] exigindo uma política que oriente desde a captação de novos servidores, o desenvolvimento de pessoal, um sistema remuneratório adequado que estimule o desempenho através de incentivos [...]. (Ibidem, p. 63)

Quanto a evolução ou promoção na carreira, nada poderia ser mais claro: “[...] a promoção na carreira será baseada em avaliação de desempenho e aprovação em cursos específicos.” (Ibidem).

Ou seja, fica estabelecida uma competição entre os servidores públicos para atingir as metas, para obter a melhor avaliação de desempenho e para a aprovação nos cursos, ou provas no caso do estado de São Paulo.

Tudo isso implica no fortalecimento dos mecanismos de controle do trabalho e do trabalhador no serviço público; e nunca é redundante esclarecer, tudo isso se aplica aos

professores de Educação Básica das redes públicas do país e, especificamente, no estado de São Paulo.

Finalmente, chegamos ao destino de nossa viagem; a condição dos professores de Educação Básica do estado de São Paulo no período 1996-2011.