A Seguridade contextualizada e os princípios norteadores

Não obstante todo o avanço produzido no século XX com as leis previdenciárias esparsas, foi certamente com o advento da Carta Maior que temos a mais completa forma de esclarecimento acerca do Seguro Social em sentido amplo. Primeiramente, a Previdência Social é colocada ao lado de direitos como educação e saúde, com status de Direito Social, previsto no artigo 6º.

No título VIII, “Da ordem Social”, temos que à Seguridade Social é dedicado o capítulo II. Esta é entendida em sentido mais amplo que simplesmente a forma de prevenção da Previdência Social. Ela é integrada e compreende ações públicas de fins parelhos. No tocante à conceituação de Seguridade Social, nos reportamos aos bravos mandamentos de Carlos Alberto de Castro e João Lazzari29,

in verbis:

A Seguridade Social, segundo o conceito ditado pela ordem jurídica vigente, compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade nas áreas de saúde, previdência e assistência social, conforme previsto no Capítulo II do Título VIII da Constituição Federal, sendo organizada em Sistema Nacional, que é composto por conselhos setoriais, com representantes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e da sociedade civil.

Dessa atuação integrada temos a regulamentação na Lei 8.212/91, que dispõe singularmente da Seguridade Social, delimitando seus princípios norteadores, organização, financiamento, formas de arrecadação das contribuições e provas de regularidade fiscal.

Entretanto, entende Wladimir Novaes30 que tal lei não impõe as formas práticas de atuação por meio da movimentação política para integrar os 3 sistemas. Carece, portanto, de efetividade de ação e não consegue estipular os meios concretos para que essa integração tenha a eficiência almejada. Escreve em seu texto:

O legislador fica devendo as normas sobre a efetivação da seguridade social, por falta de definição política e reconhecida incapacidade de efetivamente atender as diretrizes constitucionais de ambiciosa matéria. Seguridade social é uma técnica de proteção social avançada em relação à Previdência Social, capaz de integrá-la com a assistência social e incorporar as ações de saúde. Mas, mais ainda, é um esforço nacional extraordinário no sentido de um amplo atendimento à população, obreira ou não, empenho cujos objetivos estão a distância.

29

PEREIRA DE CASTRO, Carlos Alberto; e LAZZARI, João Batista. Op. Cit. p. 115.

30

MARTINEZ, Wladimir Novaes. CD – Comentários à Lei Básica da Previdência Social, Brasília, LTr/Rede Brasil, 1999.

Nessa esteira, visando alimentar a justeza do modelo é que temos um dos princípios mais importantes da Seguridade Social, que refletiu bem uma saída útil para conter um dos problemas dessa tentativa de integração dos três serviços que compõem a Seguridade Social. O princípio do orçamento diferenciado tornou possível a sustentabilidade da mesma e impediu uma epidemia negativa de recursos generalizada. Segundo o princípio, o orçamento da Seguridade Social passa a constar de receita própria, encerrando a confusão entre seus recursos e os provenientes da União. Relata com aferro o ex-Ministro Reinhold Stephanes31:

Quando o sistema era jovem – ou seja, o número de trabalhadores contribuintes era muito superior ao número de inativos – verificaram-se saldos de caixa que deveriam ser utilizados para garantir a viabilidade do sistema em conjunturas desfavoráveis. Entretanto, esses saldos, muitas vezes, foram utilizados para outras finalidades, distintas dos interesses previdenciários.

Os saldos da Previdência foram usados na construção de Brasília, na constituição e no aumento de capital de várias empresas estatais (sic), na manutenção de saldos na rede bancária como compensação pela execução de serviços de arrecadação de contribuições e de pagamento de benefícios. De 1986 a 1988, as transferências da Previdência Social para a área de saúde cresceram por conta da implantação do Sistema Único Descentralizado de Saúde (SUDS), chegando a 35% da arrecadação sobre a folha de salários. De 1988 até meados de 1993, as transferências para o Sistema Único de Saúde (SUS), que substituiu o SUDS, chegaram a 15% de toda a arrecadação sobre a folha de salários.

Os demais princípios gerais conhecidos pela matéria previdenciária, como o da solidariedade, vedação do retrocesso social e proteção ao hipossuficiente, são princípios que na sua essência visam assegurar a proteção dos membros da coletividade contra as individualidades de membros específicos ou de ações públicas em questões previdenciárias, no sentido de garantir a cada um o seu mínimo existencial.

Quanto aos princípios peculiares ao Custeio temos os da precedência da fonte de custeio, compulsoriedade da contribuição e anterioridade tributária em matéria de contribuições sociais, bem como o já mencionado princípio do orçamento diferenciado, em que o primeiro e o terceiro buscam, em síntese, garantir segurança

31

STEPHANES, Reinhold. Reforma da previdência sem segredos. Rio de Janeiro: Record, 1998, p.95.

no pagamento das prestações previdenciárias, com vista à sustentabilidade dos Fundos, pois, ao modificarem ou majorarem algum benefício, necessitam da correspondente previsão legal e do respeito à vacatio legis, esta prevista para os tributos em geral.

Já os princípios constitucionais da Seguridade Social são, em resenha, os seguintes32: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; irredutibilidade do valor dos benefícios; equidade na forma de participação no custeio; diversidade da base de financiamento.

O primeiro constitui-se o mais eficiente princípio de efetiva proteção social, uma vez que majora a importância do ser comunitário em detrimento de sua participação no sistema. Por ele se prevê que todos os infortúnios deverão ser premente reparados não devendo escapar à proteção nenhum membro, além de, mesmo o trabalhador não tendo vertido contribuição ao sistema, poder tirar proveito de seus benefícios, uma vez que o fato gerador para sua vinculação à Previdência consiste no trabalho e não no pagamento da contribuição.

No segundo princípio temos que a Previdência Social não arbitrará condições ou justificações para o pagamento dos benefícios aos trabalhadores urbanos e rurais de forma diferente, devendo ambos tipos terem tratamentos iguais, não havendo qualquer juízo de valor.

32

Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari defendem a existência ainda de um sétimo princípio dessa seara, a nosso ver primordial para o nosso modelo de Estado Democrático de Direito. Trata-se do “Caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados” no qual a gestão dos recursos, programas, planos, serviços e ações nas três vertentes da Seguridade Social, em todas as esferas de poder, deve ser realizada mediante discussão com a sociedade. Para isso, foram criados órgãos colegiados de deliberação: o Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS, criado pelo art. 3º da Lei n. 8.213/91, que discute a gestão da Previdência Social; o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, criado pelo art. 17 da Lei n. 8.742/93, que delibera sobre a política e ações nessa área; e o Conselho Nacional de Saúde – CNS, criado pela Lei n. 8.080/90, que discute a política de saúde. Todos esses conselhos têm composição paritária e são integrados por representantes do Governo, dos trabalhadores, dos empregadores e dos aposentados. PEREIRA DE CASTRO, Carlos Alberto; e LAZZARI, João Batista.

Quanto ao terceiro princípio, temos a proporcional distribuição dos benefícios, atingindo de forma razoável, e dentro da cobertura que a Previdência Social dispõe, as adversidades de seus componentes.

Para o quarto princípio, é colocado que o núcleo essencial e a capacidade contributiva do segurado não serão atingidos e, por essa razão, um benefício que tenha sido legalmente concedido não poderá ser reduzido por entrar em colisão com a intangibilidade dos salários e vencimentos dos trabalhadores. Tem sua aplicação mitigada com a situação das auditorias dos benefícios cedidos, que, constatando irregularidade de tais atos, os revisam, podendo reduzir os valores pagos em caso de equívoco na concessão.

Com relação ao quinto princípio, nos valemos mais uma vez dos ensinamentos de Castro e Lazzari33,que explicam de forma perfeita no que consiste a equidade na forma de participação e custeio, demonstrando, como se deseja levar a crer, que a diferenciação nessa forma implica em situação que em nada guarda semelhança à que temos hoje entre os sexos, pelo que se deseja pelo princípio, senão vejamos:

Trata-se de norma principiológica em sua essência, visto que a participação equitativa de trabalhadores, empregadores e Poder Público no custeio da seguridade social é meta, objetivo, e não regra concreta. Com a adoção deste princípio, busca-se garantir que aos hipossuficientes seja garantida a proteção social, exigindo-se dos mesmos, quando possível, contribuição equivalente a seu poder aquisitivo, enquanto a contribuição empresarial tende a ter maior importância em termos de valores e percentuais na receita da seguridade social, por ter a classe empregadora maior capacidade contributiva, adotando-se, em termos, o princípio da progressividade, existente no Direito Tributário, no tocante ao Imposto sobre Renda e Proventos de Qualquer Natureza (art. 153, § 2º, da CF).

Para o último princípio, temos que a Seguridade Social terá diversas fontes de custeio, para que seu sistema seja híbrido e não se enrijeça nos valores despendidos pelos trabalhadores e empregadores. De fato, esses dois grupos vertem as maiores parcelas de arrecadação, porém, outras fontes ajudam a financiar a Seguridade.

33

Por fim, nos princípios específicos da Previdência Social, são previstos: o da filiação obrigatória, do caráter contributivo, do equilíbrio financeiro e atuarial, da garantia do benefício mínimo, da correção monetária dos salários de contribuição, da preservação do valor real dos benefícios, da facultatividade da previdência complementar e da indisponibilidade dos direitos dos beneficiários. Desses, destacamos o terceiro princípio.

No princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, temos que os benefícios previdenciários devem ser concedidos de acordo com o verdadeiro gasto que se teve com eles, de maneira que, assim como nenhum benefício poderá ser criado ou majorado sem a sua correspondente fonte de custeio, o gasto futuro daquele benefício deve ser fiscalizado periodicamente para que se calcule suas projeções e se preveja qual será a necessidade de capital. Nas palavras de Pereira de Castro e Batista Lazzari34, temos que:

Princípio expresso somente a partir da Emenda Constitucional n. 20/98 (art. 40, caput e art. 201, caput), significa que o Poder Público deverá, na execução da política previdenciária, atentar sempre para a relação entre custeio e pagamento de benefícios, a fim de manter o sistema em condições superavitárias, e observar as oscilações da média etária da população, bem como sua expectativa de vida, para a adequação dos benefícios a estas variáveis.

Ainda sobre a sua importância, destacamos a elucidação de Stephanes35, que pronuncia:

No que diz respeito à Previdência Social, os impactos da dinâmica demográfica refletem-se tanto nas despesas quanto do lado das receitas. Em um sistema de repartição simples como o brasileiro, o elemento fundamental para manter seu equilíbrio, considerando-se somente as variáveis demográficas, é a estrutura etária da população em cada momento, pois é ela que define a relação entre beneficiários (população idosa) e contribuintes (população em idade ativa).

34

PEREIRA DE CASTRO, Carlos Alberto; e LAZZARI, João Batista. Op. Cit. p. 99.

35

Nesse ponto, será possível, no capítulo dedicado às aposentadorias no Brasil, trilhar um paralelo com a diferença de períodos pagos a cada sexo para que se estabeleça a desproporcionalidade vivida hoje.