A Teoria da Agência e a Governança Corporativa

A Governança Corporativa vem sendo estudada através de duas principais abordagens teóricas: a teoria da agência e a teoria institucional (ROSSONI; MACHADO-DA- SILVA, 2010).

Para melhor entendimento da abordagem da teoria da agência e as suas consequências para a gestão, se faz necessário primeiro, buscar a compreensão de outro elemento: o “relacionamento de agência”. Jensen e Meckling (1976) definem o relacionamento da agência como um contrato no qual uma ou mais pessoas (o principal) contrata um terceiro (o agente), para realizar serviços de seu interesse, o que envolve a delegação de poder de decisão e autoridade para este terceiro, o agente. Os autores entendem que, se tanto agente como principal agem de forma a maximizar seus interesses pessoais, existe uma boa chance de que o agente não atue sempre de forma a atender os interesses do principal.

O principal pode tomar diversas medidas administrativas para minimizar este problema, através do monitoramento e fiscalização do agente, ou ainda por meio da oferta de incentivos a estes. No entanto, existe um custo financeiro para alinhar os interesses do agente aos interesses do principal, que por sua vez é denominado “custo de agência” (JENSEN; MECKLING, 1976).

Ao observar as organizações públicas, é comum se deparar com a existência de algumas peculiaridades que não são observadas nas organizações privadas. É possível notar estas peculiaridades principalmente quando se analisa estas organizações sob a perspectiva da teoria da agência. As organizações públicas desempenham um papel diferente junto à comunidade. O cumprimento de políticas públicas de governo, a execução de metas gerenciais

e até o efetivo exercício do poder, dependem do bom desempenho dessas organizações (MATIAS-PEREIRA, 2010).

Por outro lado, em períodos prolongados de recessão econômica, sempre surgem questionamentos acerca da efetiva capacidade do Estado em controlar estas organizações. Essa crise de confiança que se estabelece entre Estado e sociedade é definida por Almeida et al (2008, p. 4) da seguinte forma:

Este fenômeno se dá sempre quando o Estado (principal), representado pelo poder executivo, não consegue exercer o controle sobre a técnico-burocracia (agente), na medida em que a sociedade (stakeholders) exerce pressão sobre a forma de atuação do Estado.

É possível notar que, o conflito de agência nas organizações públicas ocorre de forma diferente do mesmo fenômeno quando observado nas organizações privadas. De acordo com Almeida et al (2008, p. 5), em razão da ação política estar estritamente vinculada ao processo democrático, os governantes eleitos não conseguem exercer seu poder de maneira eficiente junto às organizações públicas. Isso ocorre principalmente em função de “padrões sociais construídos, compartilhados que são incorporados e legitimados pelos membros da organização com base em mecanismos institucionais coercitivos, normativos e miméticos”. Ou seja, os elementos da teoria institucional exercem maior influência na forma como as organizações públicas operam, do que as forças de mercado, como ocorre nas organizações privadas.

Alguns órgãos de controle já trabalham em estabelecer sistemas de Governança Corporativa que atendam tanto as condições de mercado, como as normas do ambiente institucional onde essas organizações estão inseridas (ALMEIDA et al, 2008, p. 5). Entretanto, a OECD (2004) destaca em seu documento Guidelines on Corporate Governance of State-

Owned Enterprises (“Guia de Governança Corporativa para Empresas Estatais” – tradução

livre), que uma grande dificuldade das organizações estatais está no fato de que a prestação de contas da gestão (accountability), abrange uma extensa gama de agentes, dificultando dessa forma a identificação do principal. (ALMEIDA et al, 2008).

Somado a isto está o fato de que a Governança Corporativa no setor público, em razão de seu sistema representativo democrático, promove a inserção de forma direta e indireta de inúmeras demandas dos diversos segmentos da sociedade (stakeholders). Estas demandas sociais são reivindicadas através dos representantes políticos. Assim, os agentes dessas

organizações (gerentes, diretores executivos), o Estado representado por seus políticos (principal) e os stakeholders, buscam influenciar as organizações públicas em busca de seus interesses por meio da ação política, evidenciando, assim, na empresa pública, um conflito de agência de grandes proporções (ALMEIDA et al, 2008).

Além do conflito de agência, outro problema evidenciado por Jensen (2000, p. 33) é o elemento denominado “Managerial Discretion”, ou “arbítrio administrativo” (em tradução livre). De acordo com o autor, os contratos firmados entre principal e agente são incompletos. Soma-se a este o fato de que os agentes possuem maior conhecimento do negócio da organização que o principal. Com isso, os gestores (agentes) detém o arbítrio administrativo para a tomada de decisões que envolvem a organização (controle residual). Segundo o estudo, este livre arbítrio possibilita o exercício de práticas gerenciais inadequadas, oriundas do oportunismo gerencial (expropriação de riquezas e outras formas de ações voltadas para a renda), ou simplesmente má alocação dos recursos organizacionais por parte do agente.

Os autores Frey e Benz (2005), afirmam que o modelo baseado na teoria da agência apresenta fraquezas e falhas na prática da Governança Corporativa. De acordo com os autores, a Governança Corporativa pode ser fortemente influenciada (e renovada) por influência de sua aplicação no setor público, em razão de suas características que envolvem gestão democrática e o controle e regulamentação das ações dos agentes no exercício de suas funções. Isso não significa que a Governança Corporativa aplicada ao setor público tenha produzido resultados considerados “ideais”, longe disso. É que de acordo com as teorias Public

Choice Theory e Modern Political Economy, diversos aspectos relacionados à ineficiência da

democracia política e também da administração pública têm sido documentadas e analisadas, permitindo assim, que seja percorrido um caminho inverso a exemplo do que ocorreu com o movimento New Public Management. Neste sentido, várias ideias originárias destes estudos sobre a Governança Corporativa no serviço público podem ser aplicadas no setor privado (FREY; BENZ, 2005).

Em seu trabalho, os autores destacam alguns aspectos da Governança Corporativa aplicada à administração pública, que apontam para uma evolução dos modelos de Governança oriundos do setor privado. Dentre essas características, destacam-se o direito à participação popular, que perfaz um dos aspetos fundamentais da democracia. A estabilidade funcional, segundo os autores, é outro aspecto importante da Governança Corporativa aplicada ao setor público. Segundo os autores, esta característica permite que os servidores públicos possam sugerir melhorias e tecer críticas aos sistemas adotados, sem que venham a ser

censurados por seus superiores. Outros pontos abordados são a autonomia administrativa (dentro de um conjunto de regras), a avaliação da performance no trabalho com relação aos objetivos propostos, a restrição do acumulo de poder por parte dos agentes, além, é claro, da seleção de representantes através de processos eleitorais onde as partes representadas possuem direito ao voto (FREY; BENZ, 2005).

O papel desenvolvido pela Governança Corporativa frente a estes desafios encontrados nas instituições públicas é amenizar os efeitos dos conflitos e o impacto destes na gestão, e, observando o papel das organizações públicas como instrumento do interesse para a geração de riqueza social, promover a prestação de contas, a transparência e o tratamento equitativo, respeitando sempre os princípios da legalidade, legitimidade e probidade administrativa (ALMEIDA et al, 2008).

É importante observar que o conflito de agência é a razão da existência da Governança Corporativa. Mas também se faz necessário destacar que os elementos da teoria institucional influenciam de forma mais contundente a maneira como as organizações públicas operam. Por este motivo o trabalho ora apresentado é desenvolvido tendo como base a teoria institucional. No próximo tópico esta abordagem teórica da governança corporativa será abordada.