A Teoria Institucional e Legitimação

A Teoria Institucional, por sua vez, principiou-se com os trabalhos de Meyer e Rowan (1977). Os estudos destes autores revelavam que as organizações são induzidas a adotar métodos e práticas que predominam no ambiente organizacional e que já tenham sido institucionalizados pela sociedade. Ou seja, as estruturas formais das organizações são uma representação dos conceitos institucionalizados pelo ambiente onde a organização está inserida, e não estão associados necessariamente à busca de uma performance organizacional mais eficiente. “Os ritos cerimoniais são mais importantes para estas organizações que os resultados concretos” (MEYER; ROWAN, 1977, p. 355). Neste ambiente institucionalizado, é normal a instituição se tornar isomórfica uma vez que se estrutura em conformidade com os conceitos ambientais predominantes. (DI MAGGIO; POWELL, 1983).

Di Maggio e Powell (1983) afirmam que os fatores que conduzem uma organização à burocratização e à racionalização de seus métodos mudaram. Segundo estes estudiosos, as mudanças estruturais nas organizações estão menos voltadas à competitividade

e à busca por eficiência. Neste novo contexto, os esforços dos indivíduos para lidar racionalmente com as incertezas e as restrições conduzem geralmente à homogeneidade em estrutura, cultura e resultado. Quando as organizações compartilham da mesma estrutura de negócios, no mesmo ambiente institucional, ocorre um desencadeamento de fenômenos sociais, descritos pelos autores como “forças poderosas”, tornando estas organizações homogêneas. Algumas instituições podem até mudar os seus objetivos ou desenvolver novos métodos, ou mesmo novas organizações podem entrar no mercado. Entretanto, atores organizacionais ou as coalizões destes agentes, dotados de poder de decisão agem racionalmente no sentido de construir um ambiente institucional que restringe as mudanças (DI MAGGIO; POWELL, 1983).

Cada país apresenta uma representação institucional que reflete características próprias de seu peculiar contexto sociocultural (FLIGSTEIN; CHOO, 2005; FLIGSTEIN; FREELAND, 1995; LA PORTA et al., 1998; apud ROSSONI e MACHADO-DA-SILVA, 2010, p. 187). Esta representação institucional se reflete na economia, que também se desenvolve de forma peculiar. Todavia, segundo Abrahamson e Fairchild (1999), citado por Rossoni e Machado-da-Silva (2010, p. 187), mesmo que estes países apresentem cenários socioculturais e econômicos diferentes entre si, inúmeras soluções e práticas corporativas são disseminadas e implementadas em organizações situadas em países que possuem características bem diferentes daqueles nos quais estas soluções foram criadas. Metaforicamente falando, seria como aplicar o mesmo remédio para doenças diferentes, em alguns casos, sem saber a real causa do problema.

Embora pareça descabida a adoção de tais práticas, existe uma justificativa racional para que as organizações se comportem dessa maneira. Com a incidência de fatores como a globalização, por exemplo, organizações de diversas partes do mundo acabam conectadas umas às outras de forma direta ou indireta, e se submetem às mesmas normas e regras dos diferentes mercados que compartilham. Alguns mecanismos institucionais, como isomorfismo e estruturação, levam estas organizações a adotar práticas organizacionais comuns nestes ambientes institucionais em que atuam conjuntamente ou competem (MEYER; ROWAN, 1977).

Meyer e Rowan (1977), afirmam que o sucesso e a sobrevivência de uma organização dependem de outros fatores além da eficiência na coordenação e controle das atividades produtivas. Para estes autores, organizações que fazem parte de um ambiente institucional altamente elaborado se tornam isomórficas com relação a este ambiente,

maximizando assim a sua legitimidade e ampliando, dessa forma, a sua capacidade de sobrevivência. Presume-se assim, que estas organizações implementam estas práticas tendo em vista tanto a eficiência destes modelos, como a legitimidade conferida à organização pela sua adoção, garantindo assim a sobrevivência da organização em seu ambiente institucional.

Contudo, a implementação de processos inovadores amplamente disseminados não implica que ocorrerá necessariamente uma melhoria imediata nos processos da instituição, mas sim uma alteração em sua estrutura formal. Meyer e Rowan (1977) explicam que dois problemas surgem em organizações cujo sucesso depende essencialmente do isomorfismo. O primeiro é que a busca pela eficiência e a ação voltada para a técnica geram conflitos e incoerências com relação ao esforço institucional de estar em conformidade com as normas cerimoniais. Outro problema apresentado pelos autores é que essas normas são transmitidas por meio de mitos que possuem diferentes origens. Assim, novas normas podem entrar em conflito com outras já existentes, criando assim dificuldades para a eficiência, a coordenação e o controle.

A difusão e a disseminação das práticas de Governança Corporativa ao redor do mundo, parte de uma necessidade percebida pelas organizações de adequarem seus sistemas de controle e gestão às normas e práticas internacionais. Dessa forma, estas organizações são pressionadas a conformarem os seus processos às exigências das instituições dominantes do seu ambiente institucional (ROSSONI; MACHADO-E-SILVA, 2010).

Organizações de diferentes países possuem certo grau de interação, uma vez que compartilham entre si recursos, mercado e produtos. Essa interação evidencia a existência (ou o princípio) de um sistema de organizações de diferentes nações ao redor do mundo. Neste sistema, em razão da profundidade de suas relações, mecanismos institucionais, como isomorfismo e estruturação, promovem a difusão de práticas e modelos organizacionais por razões que não objetivam necessariamente conferir maior eficiência operacional às organizações (ROSSONI; MACHADO-E-SILVA, 2010). Ao observarmos estes elementos institucionais do ponto de vista organizacional, podemos pressupor que a disseminação destas práticas organizacionais ocorre por considerar tanto a sua eficiência como a legitimidade destas (MEYER; ROWAN, 1977).

Com relação à difusão das práticas de Governança Corporativa não é diferente. Assim, a adoção de códigos e práticas de Governança Corporativa por um mercado nacional, ressalta o compromisso deste mercado para com a consolidação do sistema de Governança Corporativa (ROSSONI; MACHADO-E-SILVA, 2010).

Conforme já fora destacado anteriormente, a Governança Corporativa é um sistema através do qual as organizações são dirigidas e monitoradas. Este sistema envolve também as formas de relacionamento entre os proprietários, o Conselho Administrativo, a Direção e os órgãos de controle (IBGC, 2015). Não se pode negar que a teoria da agência foi a principal causa para o surgimento da Governança Corporativa. Se não existissem os problemas de separação entre a propriedade e a gestão, não seriam necessárias a criação de boas práticas de Governança Corporativa (MATIAS-PEREIRA, 2010).

Entretanto, quando aplicada ao setor público, a teoria da agência encontra inúmeras críticas, principalmente no que se refere às limitações dos modelos que se originam das organizações privadas e sua aplicação no setor público. Em alguns casos, por diferentes fatores como a não existência da concorrência, ou em casos onde a concorrência existe (como nos casos das estatais), os subsídios acabam por dificultar a comparação com outras organizações. Nestes casos, tais modelos simplesmente não são aplicáveis. Além da dificuldade de comparação, temos a inexistência de critérios claros de avaliação da gestão das organizações públicas (ALMEIDA et al, 2008).

Aliado à dificuldade para se definir resultados, está também a dificuldade de se definir os meios para que sejam atingidos tais resultados. Estes problemas inibem a avaliação do desempenho das pessoas envolvidas, bem como a implementação de mecanismos baseados em resultados, que são fundamentais para dirimir, ou pelo menos estabelecer controle sobre os problemas de agência (FONTES-FILHO, 2003). Enfim, a teoria da agência é considerada uma teoria do comportamento humano, mas também é considerada uma teoria que observa os resultados do agente no desempenho de suas funções (NILAKANT; RAO, 1994).

A legitimidade das organizações não faz parte do foco da teoria da agência. Entretanto, as organizações públicas, bem como os seus gestores, necessitam conquistar legitimidade perante os detentores da propriedade, seus pares e as demais organizações do ambiente onde atua. Por este motivo, a teoria institucional é capaz de propiciar a construção de modelos de governança mais efetivos para essas organizações (ALMEIDA et al, 2008).

O ponto central da perspectiva institucional é a busca da legitimidade pelas organizações. Conforme afirma Enriquez (2007, p. 31), o poder conferido pela legitimidade tem por base o consentimento:

A partir do momento em que os valores parecem estar largamente internalizados pelos grupos, eles se tornam legítimos e seus guardiões passam a ter em suas mãos um poder racionalmente fundado. O poder que busca ser legitimado quase sempre tem por base o consentimento: por internacionalização, por medo ou por amor; quando o poder é

fundado na internalização, na aceitação das regras estabelecidas, ele então se torna legítimo e como tal é reconhecido. Ele define os direitos e obrigações. Ele cria um mundo ordenado que tende a durar [...]

Tal afirmação de Enriquez vem a corroborar com a afirmação de Meyer e Rowan (1977, p. 352):

Independentemente de as organizações produzirem eficientemente, aquelas que estão inseridas em ambientes institucionais altamente elaborados, e que se sujeitam a tornarem-se isomórficas com esse ambiente, obtêm a legitimidade e os recursos necessários para sobreviver (tradução nossa).

De acordo com a corrente epistemológica da racionalidade limitada (SIMON, 1997), na abordagem institucional as decisões tomadas pelos indivíduos dentro de uma organização são satisfatórias, mas não ótimas. O que o indivíduo faz, na realidade, é formar uma série de expectativas das consequências futuras, baseadas em relações empíricas já conhecidas e sobre informações acerca da situação corrente (SIMON, 1997, p. 81, tradução nossa).

O isomorfismo é o principal meio pelo qual as organizações buscam a legitimidade. Neste processo, as organizações são pressionadas a se tornarem semelhantes em estrutura, processos e crenças, às outras organizações que compartilham do mesmo ambiente institucional (MEYER; ROWAN, 1977). Os autores Meyer e Rowan (1977) entendem que dois contextos propiciam o surgimento de estruturas racionais formais:

• No primeiro contexto, as organizações obtêm maior efetividade de suas ações por meio de suas estruturas de controle e coordenação de processos; • O segundo contexto, por sua vez, é resultado de uma rede de relacionamentos

e interações sociais altamente complexa e institucionalizada.

Assim, Rossoni e Machado-da-Silva (2010) afirmam que para as organizações deste segundo contexto apresentado, o sucesso depende mais de elementos como confiança e estabilidade propiciadas pelo isomorfismo e pela institucionalização das práticas, do que pela eficácia propiciada pela aplicação de instrumentos de coordenação e controle.

Meyers e Rowan (1977), explicam que o alinhamento entre estrutura e atividades são determinados pelas características de cada empresa. Assim, as organizações cujos resultados são facilmente identificados e mensurados promoverão a difusão de instrumentos de

coordenação e controle. As organizações institucionalizadas, por sua vez, utilizam-se destes instrumentos mais com um significado simbólico. Nestas organizações, estes instrumentos não devem ser utilizados para a efetivação em alterações nos processos, ou como forma de avaliação de desempenho.

Enrione, Mazza e Zerboni (2005) tratam do tema Governança Corporativa sob a perspectiva da Teoria do Neo-Institucionalismo. De acordo com Taylor e Hall (2003), o neo- institucionalismo é composto por três diferentes grandes escolas: o institucionalismo histórico, segundo o qual “a organização institucional da comunidade política ou da economia política é o principal fator a estruturar o comportamento coletivo e a estruturar resultados distintos” (HALL; TAYLOR, 2003, p. 195); o institucionalismo da escolha racional, que afirma que indivíduos se utilizam das instituições (sistemas de regras e/ou procedimentos) para, de forma racional e estratégica, buscar a maximização de seus interesses; e, por fim, o institucionalismo sociológico, cujas formas e procedimentos institucionais não são adotadas pelas organizações modernas em razão de sua eficácia. De acordo com os teóricos dessa escola, tais formas e procedimentos podem ser consideradas como práticas culturais, comparáveis a mitos e cerimônias. Cada uma destas escolas analisa, sob seus respectivos pontos de vista, o papel desempenhado pelas instituições e suas influências nas mudanças sociais e políticas.

Segundo Enrione, Mazza e Zerboni (2005), a escola do institucionalismo sociológico, através de sua corrente denominada New Institutional Theory of Organizations (Teoria Neo-Institucional das Organizações, em tradução livre), pode comprovar toda a efetividade advinda das recentes evoluções na área da Governança Corporativa. Os autores afirmam que diversos estudos mostraram os reais motivos da convergência dos modelos de governança corporativa e a sua disseminação através do mundo. No entanto, segundo os autores, a New Institutional Theory of Organizations, pode ir além, investigando como o funcionamento gerencial das organizações são afetados funcionalmente pelas pressões do ambiente institucional.

De acordo com esta corrente, os processos de institucionalização são induzidos por convergência (mudança isomórfica). Entretanto, para Enrione, Mazza e Zerboni (2005) estudos têm demonstrado com frequência como os processos institucionalizados vêm legitimando o surgimento de novos atores e a redefinição dos limites do processo (mudança não-isomórfica). Afirmam que alguns autores têm trabalhado na elaboração de modelos que apontam para diferentes estágios de institucionalização, de forma a provar como a New

Institutional Theory of Organizations pode ser consistente tanto com as mudanças isomórficas

como as não-isomórficas.

No modelo elaborado por Greenwood, Suddaby e Hinings (2002), os autores identificam seis estágios que conduzem à institucionalização de práticas e, consequentemente à mudança institucional (tanto isomórfica como não-isomórfica). Estes estágios são: os saltos precipitantes, a desinstitucionalização, a pré-institucionalização, a teorização, a difusão e a reinstitucionalização (em tradução livre).

Os saltos precipitantes podem ser entendidos como um evento externo que precipita a transformação institucional. O processo de desinstitucionalização é decorrente da descontinuidade das práticas existentes. Neste cenário, pode ocorrer a entrada de novos atores no ambiente, assim como atores antigos ganhar em legitimidade ao propor novas ideias. Como neste cenário as pressões pelo isomorfismo caem, as organizações podem buscar alternativas que vislumbrem viabilidade técnica ao invés de soluções que atendam às normas sociais ou aos mitos (pré-institucionalização). Estas inovações conduzem ao processo de teorização. Durante esta etapa, os novos e inovadores processos são formatados para atender às expectativas sociais. Dessa forma, estas inovações são avaliadas em termos de proficiência técnica (legitimidade pragmática) ou consistência com as normas sociais predominantes (legitimidade moral). (GREENWOOD; SUDDABY; HININGS, 2002).

Com a conclusão do processo de teorização, inicia-se o estágio da difusão. De acordo com os autores, a difusão ocorre apenas quando as novas práticas já estão estabelecidas e existe um amplo consenso social referente à sua legitimidade. E finalmente, a reinstitucionalização, que efetivamente acontece quando as novas práticas se tornam socialmente aceitas dentro de um ambiente institucional, representando “a forma como as coisas devem ser”. A adoção de práticas amplamente institucionalizadas pelas organizações são um requisito para que estas gozem de conformidade social e legitimidade em seu ambiente (GREENWOOD; SUDDABY; HININGS, 2002).

Podemos observar este modelo proposto por Geenwood, Suddaby e Hinings (2002) na figura 5.

Figura 5 – Estágios da Mudança Institucional

Fonte: Adaptado de Greenwood; Suddaby; Hinings (2002, p. 60).

Como foi possível observar, tanto a teoria da agência como a teoria institucional, exercem influência, cada uma ao seu modo, sobre a decisão das organizações por adotar boas práticas de Governança Corporativa. O campus Hortolândia do IFSP, em razão de sua natureza pública, e também por outros motivos que serão expostos adiante, sofre maior influência dos elementos da teoria institucional (MATIAS-PEREIRA, 2010).

No próximo tópico será abordada a questão da Governança Corporativa no âmbito do campus Hortolândia do IFSP, bem como a opção pela utilização dos conceitos presentes no Nível 1 de Governança Corporativa da BOVESPA para aprimorar os mecanismos de transparência, prestação de contas e participação e controle social da instituição. Os elementos que diferenciam as instituições que adotam o sistema atualmente do IFSP, bem como os elementos que possibilitam a adoção deste sistema em uma instituição do setor público.

I. Saltos