Abordagem conceptual: teoria das elites

Ao proceder-se à genealogia do conceito de “elite” surgem os nomes de Vilfredo Pareto (1848-1923) e Gaetano Mosca (1858-1941) na transição do século XIX para o século XX numa altura em que a abordagem marxista, baseada em princípios materialistas, era um dos paradigmas teóricos mais populares na análise da realidade social. Não se deixando convencer pelo pressuposto de que todas as sociedades se organizavam segundo fundamentos economicistas estribados nas relações de produção, os dois autores italianos desafiaram o quadro mental vigente, propondo um ângulo de abordagem assente no poder político. Determinaram, então, que os indivíduos se relacionavam entre si com base na existência de uma liderança minoritária composta por alguns elementos que alcançaram tal posição graças às suas características particulares e excepcionais.

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Pareto (2001 [1916], p. 451) interessou-se, num primeiro momento, pelo perfil da “classe eleita” composta por aqueles “(…) que têm os índices mais elevados na ramo da sua actividade”, isto é, indivíduos com aptidões de excelência e que se destacam dos demais pelo seu desempenho. A atribuição de um índice é apenas um exercício abstracto e hipotético que o autor faz, como se cada pessoa fosse classificada do mesmo modo que se atribui pontuação num exame escolar. Além de uma divisão mais abrangente, entre a massa e a dita classe eleita, Pareto segmenta esta última colocando de um lado um grupo que denomina de elite governante e do outro a elite não governante. O que os distingue é a sua integração ou não no governo. De seguida, sugeriu que a dinâmica social produza condições para a existência de uma alternância no poder de elites com características distintas. Recorre, então, á sua famosa metáfora do “leões” e das “raposas” para explicar que, a sociedade necessita de estilos diferentes de liderança consoante o momento em que se encontra. Por vezes, a força e a temperança de quem domina é crucial, enquanto noutras alturas, o que importa é a capacidade persuasiva e negocial. Pareto preconiza que, essa «circulação das elites» não só é necessária, como desejada, pois é o garante do equilíbrio social (idem, pp. 453-454).

Olhando strictu sensu para a lógica natural, pode-se estranhar a capacidade de apenas alguns definirem o caminho que é seguido por todos sem objecções, mas tanto Gaetano Mosca (1966) como Robert Michels (1966) tornaram claro que as massas são desorganizadas, logo, absolutamente ineptas para o exercício do poder. Recuando aos clássicos gregos, Câmara (1997) demonstra que autores como Platão, Aristóteles ou Políbio, já explicavam como facilmente a democracia, isto é, o governo de todos, degenerava na demagogia, precisamente pela sua falta de consenso sobre como funcionar em conjunto. Mais do que talentos excepcionais, parecia a Mosca e Michels que as competências organizativas seriam determinantes para a formação das elites. O primeiro afirma que “O domínio de uma minoria organizada, obedecendo ao mesmo impulso, sobre a maioria desorganizada, é inevitável na realidade” (1966, p. 54). Mas também sugere que é necessário algo mais, como uma fórmula política assente numa ideologia credível, eficaz para a maioria que legitima o poder da minoria e assegura a

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sua permanência na liderança. De sua parte, Michels preferiu olhar para o fenómeno no seio das organizações políticas, como sejam os partidos, tendo detectado uma regularidade que designou de “lei de ferro da oligarquia” e que se traduz no “(…) princípio segundo qual uma classe dominante inevitavelmente sucede a anterior” (1966, p. 102). Essa percepção muito se deve à sua passagem pelos partidos políticos e sindicatos onde presenciou a existência de uma rigidez no processo de substituição das lideranças pela via da cooptação. À semelhança de Mosca concluiu que a elite procura e define estratégias de auto-reprodução não existindo, como Pareto advogava, uma tendência para a sua circulação.

Depois deste trio de italianos, surgiram outros autores como Wright Mills que, além das elaborações meramente teóricas, avançou com um estudo empírico sobre a distribuição do poder nos Estados Unidos. Em 1956, publicaria o resultado da sua pesquisa que intitulou “A Elite do Poder” fornecendo um conceito novo e a perspectiva de que os núcleos de poder – político, militar, económico - partilhavam características socio-demográficas, frequentavam os mesmos locais, celebravam casamentos endogâmicos, comungavam dos mesmos interesses; em suma, constituíam-se numa unidade que dominava o país. O seu compatriota Robert Dahl (1961) desconfiou dessa constatação e lançou também uma empreitada empírica para aferir se, de facto, existia uma elite do poder na sociedade americana. As suas pesquisas na cidade de New Haven, com 20 mil habitantes, revelaram diferentes focos de dominação e, por conseguinte, concluiu existir uma poliarquia composta por diferentes agregados que se impediam mutuamente de monopolizar o poder.

Num outro quadrante, Aloys Schumpeter (1951), austríaco emigrado para os Estados Unidos, abanou os alicerces da teoria marxista quando defendeu uma separação entre a esfera política e a esfera económica, pois, preconizava que os campos de acção eram distintos. A elite política estava a tornar-se cada vez mais profissional, passando a conhecer detalhadamente os segredos do seu ofício e, acima de tudo, os mecanismos para mantê-lo, enquanto a elite económica tinha de enfrentar os desafios do capitalismo.

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A componente economicista da sociedade e a sua burocratização ficaram bem no centro das teorias de outros autores. James Burnham (1972 [1946]), por exemplo, fazia alusão a uma revolução dos gestores que levá-los-ia a uma posição hegemónica sobre os demais grupos poderosos, incluindo os políticos. Raymond Aron (1963), por seu lado, era da opinião que havia que aceitar o pluralismo e tornar a elite autónoma, relativamente à elite económica, enquanto Galbraith expressava o seu temor perante o triunfo da «tecnoestrutura», conceito que o próprio criou para designar a organização e respectivos técnicos que estariam na iminência de se sobrepor ao poder político.

As elites serviram de mote a uma profunda reflexão elaborada por Bessa (1993) ao percorrer os vários contributos dos autores que se detiveram a analisar o poder nas sociedades modernas, confrontando-se com a imanente separação entre uma minoria governante e uma maioria governada. Mais do que entender este fenómeno, o autor colocou uma interrogação que, como o próprio diz, “(…) não cessou de mobilizar inteligências e esforços que se põem no centro dos estudos sobre a estrutura do poder”. Quis, então, saber, “Quem Governa?”. Para além da sua pertinência, a pergunta representa um desafio implícito a Robert Dahl. Ao autor americano parecia ser muito clara a resposta: eram vários os que governavam, daí a sua ideia de poliarquia supra mencionada. Contudo, os críticos de Dahl, como Busino (n.d.) apontam-lhe um pecado capital que faz vacilar a sua teoria; é que o seu modelo, baseado apenas em New Haven, não podia ser generalizado aos Estados Unidos, uma vez que não se encaixava nas distintas realidades políticas e sociais de tão gigantesco país.

Voltando a Bessa e à sua inquietante pergunta, um dos contributos do seu trabalho foi o que denominou de “tese da inevitabilidade” segundo a qual “(…) em todas as sociedades, um conjunto mais ou menos coerente de indivíduos, relacionados entre si por laços formais e informais, assegura a chefia nas instâncias máximas, desenvolvendo um esforço visível para permanecer em tais posições de alto estatuto” (1993, p. 557). A ideia comprova o que os elitistas clássicos já haviam asseverado, mas

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o autor constatou ainda que “(…) os projectos cuidadosamente preparados para criar sociedades sem núcleos estruturados de poder redundaram na maturação de elites unidas, fortemente ciosas das suas posições e dotadas de uma coerência raramente testemunhada em outros quadrantes” (idem, ibidem).

Distintos acontecimentos no segundo quartel do século XX, como a ruína de regimes ditatoriais na Europa do Sul e na América Latina ou a abertura ao multipartidarismo nos países socialistas na Europa de Leste, trouxeram à tona novas questões acerca do papel das elites nos sistemas políticos. Higley e Burton (2003) aplicaram a sua tipologia de elites políticas às democracias emergentes onde teriam prevalecido “elites ideologicamente unificadas”, de acordo com a sua terminologia. Com uma unidade infligida e artificialmente construída, essas minorias estruturaram-se em torno de ideias que tentavam legitimar o seu poder. O término do totalitarismo envolvia uma redefinição do modo como o poder seria articulado. Nestas circunstâncias, os autores (2003) defendiam que,

Qualquer ordem democrática viável depende da criação prévia, ou pelo menos, concomitante, de uma elite política «consensualmente unificada»: uma elite cujos membros partilham um consenso tácito e subjacente acerca das regras do jogo democrático, e em que as inter-relações se estruturam para que todas as facções e membros tenham acesso mútuo e garantido ao poder. (p. 279).

Para Highley e Burton, desse consenso dependeriam, então, a estabilidade política, assente em valores partilhados e, por isso, respeitados.

Os debates teóricos sobre o fenómeno elitista andam sempre muito atrelados às primeiras ideias apresentadas pelos clássicos que, dando-se conta da hegemonia da minoria sobre as massas, perceberam o quão importante era saber como é que tais grupos se constituem, porquê, de que modo actuam, sobretudo nas sociedades democráticas, e que tipos de pressão exercem sobre o sistema político. As complexas relações de poder, que articulam um vasto conjunto de interesses, despoletaram várias pesquisas de índole empírica tendo na mira a obtenção de informações acerca

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das elites, sobretudo as políticas, a sua rede de conexões e participação na governação. O exercício da democracia directa e indirecta, a velha questão sobre os representantes do povo nos lugares de poder e o papel dos partidos políticos nesse cenário alimentam actualmente a discussão e as análises relativas a essas minorias dominantes (Domhoff, 2002; Highley e Burton; Lobo, 2000; Norris, 1995; Teixeira, 2009).

Entre as pesquisas empíricas mais recentes acerca da temática das elites destacam-se os trabalhos de António Costa Pinto e Pedro Tavares de Almeida (2003) que, seguindo os trilhos traçados pelos autores clássicos se centram no perfil daqueles que ocupam posições de poder. A obra por eles coordenada, em parceria com Nancy Barmeo e intitulada “Quem Governa a Europa do Sul”, é um documento muito útil sobre as elites ministeriais de Portugal, Espanha, Grécia e Itália, cujo intuito, numa lógica comparada, é “(…) compreender como, e em que medida, é que diferentes tipos de regimes e modos de transição determinaram a transformação das elites” (2006, p. 14).

Outras dimensões do fenómeno também têm sido exploradas, como é o caso da pesquisa de Von Rintelen (1985, pp. 221-222) que, associando a dimensão intelectual à condição elitista, enfatiza a relevância da promoção do nível de instrução e de educação - por parte de quem detém o poder - para a defesa de valores democráticos, como igualdade de oportunidades e mobilidade social, sublinhando que a existência de cidadãos bem dotados do ponto de vista intelectual e moral favorece a cultura política e o desenvolvimento social.

Como afirma Bessa (2003, p. 177) “(…) os clássicos, são excelente companhia para reflectir, procurar pistas, comparar, interpretar, explicar, e constituir uma boa base de partida para um pensamento próprio” e, de facto, é o que revela a literatura sobre as elites. Não se perdeu a pertinência nem a actualidade das análises embrionárias – pelo contrário – permanecem como um guia para quem se aventurar na tarefa de compreender o suposto mistério do domínio das massas por parte das minoriais.

37 2.2. Estudos empíricos

A teoria das elites ocupou grande parte dos trabalhos desenvolvidos na primeira metade do século XX, mas, uma vez ultrapassadas algumas divergências conceptuais, os estudiosos têm-se fixado ultimamente na dimensão empírica do fenómeno concentrando-se, fundamentalmente, nos perfis, atitudes e estratégias de poder das minorias dominantes. No entanto, não deixa de ser central a análise da sua influência e actuação sobre os processos de mudança social. Daqui resulta uma profusão de estudos sobre as elites políticas, em particular os parlamentares e os membros dos governos, dado o seu protagonismo nas sociedades. Pode ser apontada uma outra razão radicada na antiga questão sobre a compatibilidade entre o fenómeno elitista e a existência de um sistema democrático. Quanto aos altos funcionários públicos, é a sua posição perante a política que surge como denominador comum na maioria dos estudos acerca do seu perfil e da sua actuação. Assim sendo, serão revisitados os trabalhos de pesquisa sobre o perfil social e político daquela elite em diferentes contextos, com particular ênfase na formação académica.

As administrações públicas modernas de França, Reino Unido e Alemanha fincaram os seus alicerces no século XIX, em pleno período de consolidação da revolução francesa e de desenvolvimento acelerado da revolução industrial, por isso, são naturalmente aquelas que mais cedo despertaram a curiosidade dos estudiosos. Max Weber lançou o mote através do estudo sobre o exército prussiano que serviu de base à sua teoria da burocracia. Olhando para a sociedade da sua época e para a crescente racionalização das instituições, verificou que o bom funcionamento daquela estrutura alemã dependia dos efectivos que a constituíam. Concluiu que o rol de funcionários das instituições burocráticas desempenhavam um papel primordial nas sociedades modernas, porventura mais eficaz do que a actuação dos políticos. A partir daqui, banalizaram-se as análises do perfil e das formas de recrutamento dos dirigentes dos serviços estatais. Tradicionalmente, as competências técnicas e uma certa capacidade gestionária que assegurasse o controlo e a execução das políticas públicas assumiam- se como características distintivas dos altos funcionários públicos. Todavia, dada a sua

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importância para a eficácia governativa, tornou-se igualmente relevante compreender a sua ligação com os meandros político-partidários e até o seu posicionamento ideológico.

A proposta analítica de Weber surge como um exercício para aferir, em abstracto, como seria o “tipo-ideal” de funcionário público, ou seja, aquele que alcança a máxima eficácia tendo por base a racionalidade dos seus actos em conformidade com as normas previamente estabelecidas. É pela via da indução que o autor tenta apreender a realidade social, objectivando-a através de parâmetros constitutivos de tipologias tidas como puras, sem quaisquer dimensões valorativas (Weber, 1947). Esse “tipo- ideal”, que o sociólogo alemão utilizava para classificar as acções sociais, não existe, de facto, mas apenas enquanto padrão a partir do qual se estabelecem comparações para se descortinar a relação entre o “ideal” e o “real”. Baudouin (2000, p. 40) explica que são “(…) argumentos abstractos reconstruídos pelo observador e que lhe permitem medir o desvio existente entre o quadro imaginário e a realidade que ele visa pintar”. É preciso tornar claro que as pretensões weberianas distavam dos postulados próprios da Filosofia Social que procuravam definir a forma como a realidade deveria ser. Em relação ao funcionário público, estabelecer-se-iam as linhas de actuação que conduziriam ao mais alto grau de eficiência e, depois, verificar-se-ia até que ponto seriam coincidentes ou não com o que acontece nas instituições.

O foco principal do interesse de Max Weber era demonstrar a validade da sua premissa segundo a qual a burocracia estava a disseminar-se pela sociedade moderna como o modelo organizativo mais eficaz por ser “(…) o mais racional e conhecido meio de exercer dominação sobre os seres humanos” (1982, p.24). O controlo da máquina burocrática através do conhecimento técnico colocava os especialistas numa posição de domínio que dificilmente era alcançada por aqueles que os escolheram, nomeadamente os políticos (Weber, 1964, p. 338). A precisão dos seus saberes, aliada à experiência acumulada no exercício das funções, bem como a racionalidade dos procedimentos, foram trunfos essenciais que inspiraram reflexões mais acutilantes

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acerca desse grupo emergente de altos funcionários que, em certas circunstâncias, ofuscavam os detentores do poder político.

As escassas pesquisas produzidas ao longo do tempo atestam as dificuldades em estudar os dirigentes da administração pública, tanto do ponto de vista metodológico e conceptual como também pelas barreiras no acesso aos dados e aos próprios indivíduos. A diversidade de contextos e de sistemas políticos e administrativos tornam complexas a elaboração de instrumentos analíticos. Page e Wright (1999, p. 3) sublinham o quão difícil é medir o poder político de um grupo como o dos altos funcionários que têm de gerir a sua relação com os governantes de modo a não extravasar o seu campo de acção. Essa preocupação é sintomática do tipo de pesquisa desenvolvido ao longo do tempo que tenta captar a natureza específica daquele grupo, confrontando-a com a elite política o que, em certo sentido, justifica a pouca atenção dada à sua formação escolar em comparação com os seus interesses, inclinações e percursos ideológicos e políticos.

Entre os estudos clássicos sobre a temática, merece ser referido o de Porter (1958) que se interessou por conhecer o perfil dos altos funcionários públicos do Canadá. Uma das constatações relevantes foi o elevado nível académico e intelectual desse grupo que contrariava impressionismos do senso-comum segundo os quais os serviços estatais não conseguiam captar indivíduos muito qualificados. Porter observou que entre eles existiam antigos professores, sobretudo na universidade, enquanto outros eram profissionais altamente reconhecidos, oriundos de diversas áreas. Esta pesquisa revelou que 52,9% dos inquiridos tinha passado mais metade da sua vida profissional a trabalhar na administração pública, o que, segundo o autor, explicar-se-ia pelo facto de alguns dos dirigentes terem sido recrutados ainda no início da sua carreira, pelo que, eram relativamente jovens. Quanto a outros aspectos do seu perfil, há a destacar a baixa filiação partidária (apenas 10,4%) e a diversidade étnica, regional e religiosa do grupo resultante das normas estabelecidas para o recrutamento de funcionários públicos.

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O recrutamento da elite de funcionários públicos franceses tem dado lugar a vasta investigação sendo um dos exemplos paradigmáticos o trabalho levado a cabo por Ezra Suleiman (1976) que deu particular destaque ao papel da École Nationale d’Administration (E.N.A.) no processo. Inicialmente criada em 1848, aquele estabelecimento de ensino teve uma existência descontínua até 1945, altura em que foi formalmente institucionalizada através de despacho do então primeiro–ministro Charles De Gaulle, com o propósito de formar indivíduos para o desempenho de funções nas estruturas do Estado, segundo princípios meritocráticos (Kesler, 1964; Stevens, 1978). O ingresso era feito por dois tipos de concurso, um para indivíduos com menos de 25 anos e outro para quem já tivesse mais de 30 anos e, no mínimo, cinco anos de experiência nos serviços públicos, em conformidade com as capacidades e desempenho de cada um. Apesar das escolas da E.N.A. erigidas em zonas periféricas e na província, Suleiman (1976) verificou que a base de recrutamento da elite de funcionários públicos era, na altura, eminentemente urbana. Os resultados foram semelhantes aos obtidos por Gournay (1978) que deu conta da existência de alguma mobilidade social ascendente através do ingresso nos cargos de topo da administração pública francesa. Sublinhou que, “A democratização da alta administração é, pois real, mas de amplitude limitada”, porque a maioria continuava a pertencer à burguesia e era oriunda da cidade, sendo em número reduzido os que eram provenientes dos meios rurais.

A tendência elitista da E.N.A foi igualmente observada por Rouban (1999) que, da sua parte, ainda mostrou como os serviços administrativos franceses com mais prestígio tentavam recrutar os melhores alunos daquela instituição, mas em número bastante reduzido por forma a manterem também um certo elitismo (1999). O mesmo foi demonstrado por Vernardakis (2013) na sua pesquisa acerca da relevância da E.N.A. na elaboração das políticas públicas por parte dos seus graduados que ingressam no funcionalismo público do país. De facto, o destino daqueles que tem elevado sucesso nos seus resultados académicos são os “grands corps”. Segundo o autor, o tipo de discurso, de pensamento e até a forma de vestir dos estudantes da E.N.A. são moldados ao longo do período de formação e aprimorados em estágios profissionais.

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Alude também a uma ligação estreita entre o domínio administrativo e político, fomentada, desde os tempos de governação do general De Gaulle, pela mobilidade entre cargos políticos e cargos nos serviços públicos. Como consequência, sublinha