Variáveis que determinam a posição dos altos funcionários públicos no sub-sistema político

O destaque dos dirigentes da administração pública na sociedade foi sempre associado à sua proximidade com os mais altos meandros de governação dos Estados, daí serem considerados parte integrante das elites. Afinal, são dotados de poder e autoridade, além da sua capacidade de influenciar processos de mudança através do desempenho das suas funções. É certo que a sua esfera de actuação está formalmente delineada através de um rol de normas próprias do sector, e habitualmente enquadradas na Lei Fundamental dos Estados, mas a realidade vai muito além do que o legislador pode conceber quando o que está em causa é o comportamento do ser humano. Veja-se que Weber, na sua tentativa de explicar as estruturas burocráticas, não contemplou a volatilidade e as fraquezas que os funcionários de tais instituições introduzem nos seus outputs. Ora, é sem dúvida, o elemento humano que origina as tais disfuncionalidades das burocracias das quais, Merton (1959) ou Bogdan (1991), por exemplo, dão conta ao analisarem as concepções weberianas.

A administração pública central directa e indirecta é o campo onde os altos funcionários públicos actuam, dividindo-se entre ministérios (respectivas secretarias de Estado, direcções-gerais e inspecções-gerais), empresas públicas e institutos públicos, numa configuração mais convencional. Em alguns países também terão de ser consideradas as “agências”, um tipo de estrutura que surgiu da década de 1980 na sequência das reformas dos serviços públicos levadas a cabo pelo governo britânico liderado, na altura, por Margaret Thatcher e adoptadas por outros Estados, sobretudo os anglo-saxónicos. Com estatuto e autonomia próprios, as “agências” visam agilizar o

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cumprimento de determinadas tarefas de modo mais flexível e descentralizado, tendo em vista a melhoria da eficácia da administração pública com maior controlo orçamental, responsabilização e avaliação do desempenho organizacional (Bilhim, 2004; Butler, 1993; Dunleavy e Hood, 1994; Osborne e Gaebler, 1992; Rocha, 2004).

Do ponto de vista formal, os dirigentes dos serviços públicos exercem as suas funções no quadro normativo das estruturas atrás referidas, todavia existe um conjunto de variáveis que interferem e influenciam o seu perfil e a sua posição no sub-sistema político, nomeadamente, o tipo de recrutamento, a forma de selecção, a tomada de decisão, a autonomia política e o status político (gráfico nº 3).

Gráfico nº 3 - Variáveis determinantes da posição dos altos funcionários públicos

Enquanto instrumento de gestão de recursos humanos, o recrutamento e a selecção dos indivíduos é essencial para o cumprimento da missão a que se propõe qualquer instituição. Prover os cargos com as pessoas adequadas vai muito além da mera competência técnica, isto é das chamadas hard skills; as organizações pretendem encontrar colaboradores com capacidade para avaliar situações e tomar as decisões mais adequadas a cada uma das circunstâncias, socorrendo-se das suas soft skills, ou seja, as suas competências pessoais. No caso da administração pública, o recrutamento e a selecção dos seus dirigentes conta, ainda, com constrangimentos de ordem política que influenciam a escolha dos titulares, sobretudo quando se está perante um sistema clientelista (Bilhim, 2004; Madureira e Ferraz, 2010; Rocha, 2007).

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Existe, contudo uma lacuna recorrente que se prende com a ausência de estudos sobre o levantamento de necessidades de recursos humanos na administração pública. São frequentes as forte críticas à dimensão dos Estados que, grosso modo, cresceram a partir da Segunda Guerra Mundial no século XX, assumindo-se que um dos grandes problemas é o número excessivo de funcionários públicos. Tais observações são generalistas, não estabelecem ligações entre os sub-sectores, as demandas, o número de funcionários por sectores ou a “participação de «pessoas colectivas de utilidade pública» que asseguram o serviço público nos termos acordados com a administração e com o apoio desta” (Sá, p. 59). Outro aspecto relevante é apontado por Gournay (1978) e tem a ver com a necessidade de se definir com clareza o tipo de recursos humanos a recrutar e a seleccionar:

Que pessoal é preciso para assegurar as tarefas requeridas pelo cumprimento das missões do Estado? De que efectivos deve dispor cada organização administrativa e, no seio de cada organização, os subconjuntos que a compõem? Qual é o género de pessoal necessário, ou, mais exactamente, qual é a natureza e o nível das qualidades profissionais que se pode e deve exigir da parte dos homens que poderão ser destinados aos postos de trabalho que a organização comporta? (p. 37).

O recrutamento pode contemplar apenas aqueles que já laboram nas estruturas estatais ou integrar também indivíduos oriundos do exterior. Uma das maiores vantagens do recrutamento interno é, sem dúvida, o conhecimento acumulado, porque é uma actividade que assenta muito numa aprendizagem dinâmica ligada à experiência, embora, por vezes, também haja lugar a uma certa miopia organizacional. Quem vem de fora pode colmatar essa limitação com uma visão mais distanciada, menos emocional, e, eventualmente, inovadora, embora a sua perspectiva possa ser enviesada pela ausência de informação detalhada e experiência directa com os dossiês ou problemáticas associadas ao cargo.

São vários os aspectos e circunstâncias que condicionam o recrutamento dos altos funcionários públicos. Do ponto de vista do perfil e back-ground sociais, tanto podem ser provenientes de famílias de classe média alta ou alta terem frequentado

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instituições escolares de prestígio, como os casos paradigmáticos de Espanha (Cienfuengos, 1999) e Reino Unido (Dargie e Locke, 1999) ou tendencialmente da classe média ou média baixa, como em Itália (Cassese, 1999) ou Bélgica (Brans e Hondeghem, 1999). A chegada aos cargos de topo dos serviços públicos foi habitualmente encarada como o culminar de uma carreira na administração do Estado, no entanto, as mudanças ocorridas nas sociedades, com maiores exigências por parte dos cidadãos, oscilações da economia, alterações tecnológicas e o incremento da capacitação técnica dos indivíduos, abriram espaço ao recrutamento de dirigentes que passaram pelo sector privado. Aliás, essa foi uma prática seguida pela Nova Gestão Pública que procurava transferir para a administração estatal uma abordagem gestionária mais pragmática e muito orientada para objectivos concretos, com recurso aos instrumentos utilizados nas empresas privadas.

A centralização político-administrativa de alguns países, como é o caso de boa parte dos Estados africanos, é a configuração que mais promove o recrutamento interno dos altos funcionários públicos, até porque é o próprio Estado a liderar a promoção da educação desses indivíduos, tendo, naturalmente, que colher os resultados do investimento. A cristalização dos serviços, as pressões político-partidárias e o clientelismo constituem um obstáculo à escolha de indivíduos do sector privado para os cargos de dirigente na administração pública. Noutros contextos, como o francês, o recrutamento assume um carácter peculiar (Gournay, 1978; Suleiman, 1979; Vernardakis, 2013). A possibilidade de uma a carreira no funcionalismo público pode ser definida, a priori, quando o indivíduo licenciado decide frequentar a École Nationale d’Administration onde recebe uma formação orientada para o trabalho na administração do Estado, podendo ser recrutado como técnico durante o curso. No final, aqueles que obtiverem melhores resultados nos exames acabam por chegar aos cargos de topo, contribuindo para a elitização do chamado grands corps (“grandes funcionários”). Os frequentadores de outras instituições universitárias vocacionadas para aquela área, como a École Polytechnique, mas em domínios ligados às finanças, magistratura, segurança, saúde pública, entre outras, geralmente estão destinados aos

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cargos de direcção administrativa (“altos funcionários”) sem ligação directa aos titulares dos cargos políticos (Rouban, 1999, pp. 68-69).

Sendo uma actividade cuja profissionalização é alcançada no decurso do desempenho das suas funções e não através de uma formação académica específica, o recrutamento interno dos altos funcionários do Estado pode ser considerado o mais adequado. À partida, estarão mais familiarizados com os procedimentos, com as especificidades de cada área e com as necessidades que o Estado deverá satisfazer. Também não pode ser menosprezado o facto de, tradicionalmente, se conceber o trabalho no funcionalismo público como estável e “para toda a vida”, com uma carreira feita através de progressões e promoções regulares. No entanto, essa ideia já não se apresenta hoje com a mesma consistência, embora a tendência continue a ser de elevada permanência naquele sector, ainda que com mobilidade entre serviços distintos. Por isso, não se estranha que o recrutamento externo de dirigentes para a administração pública aconteça com menos frequência.

O estudo de Nunes (2003, p. 39) revelou que em Portugal, em 2003, entre os Directores-gerais apenas 9,8% era proveniente do sector privado. A opção de contratar pessoas que estejam fora do funcionalismo público pode acarretar algumas vantagens, mas também certas reservas. A possibilidade de contribuírem com uma nova visão é elevada, tal como a sua motivação para demonstrar eficácia e eficiência. No entanto, existem alguns constrangimentos com probabilidade de ocorrerem, nomeadamente: a) dificuldades de adaptação à rigidez dos procedimentos administrativos regulamentados; b) fricção com os funcionários públicos com vínculo; c) obstáculos na implementação de novas ideias. O risco destes aspectos serem desmobilizadores é algo a ter em conta, tal como os níveis remuneratórios menos atractivos do que os do sector privado.

A selecção dos dirigentes da administração pública, intrinsecamente ligada ao recrutamento, oscila entre a nomeação política (sistema clientelar ou de patronage) e o concurso público (sistema meritocrático), embora não se exclua a conciliação entre

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estas duas opções. Não é raro o indivíduo que se enquadra no perfil e nos requisitos formalmente delimitados ser também selecionado devido à sua posição ideológica consonante com a do Governo. Nessas circunstâncias crê-se que a eficácia da implementação das políticas públicas será maior se os protagonistas professarem os seus princípios e se identificarem com as mesmas. No entanto, nem sempre é assim, pois o sistema clientelar atenta mais à fidelização partidária do que aos méritos académicos e profissionais dos indivíduos selecionados. A realização de concursos públicos tem a pretensão de tornar o processo transparente, impessoal e igualitário, mas não é possível afastar em absoluto o subjectivismo intrínseco às acções humanas, apenas minimizar os efeitos por via de mecanismos reguladores e de controlo.

A nomeação política dos altos funcionários do Estado é feita pelo governo e, habitualmente, integrada num sistema de controlo e distribuição dos recursos públicos, tendo subjacentes princípios de fidelidade e lealdade ideológica, não se esperando participações concretas nos processos de tomada de decisões, mas antes, o apoio incondicional às mesmas. Essa é uma perspectiva mais radical que, em teoria, coloca os altos funcionários numa posição de marionetas incapazes de agir segundo ideias e vontade próprias. Se tal pode ser verdade em certos contextos, noutros o cenário é bem diferente e a questão assume distintas nuances, destacando-se uma outra ideia mais ampla: confiança. A nomeação é o processo concreto e objectivo, enquanto a confiança apresenta um carácter subjectivo e abstracto, o qual será determinante da forma de actuação dos dirigentes da administração pública. Na lógica do recrutamento clientelar ou de patronage, quando alguém é escolhido para um cargo devido à confiança política espera-se solidariedade política, isto é, confia-se nas convicções ideológicas do indivíduo. No sistema meritocrático, a confiança está mais ligada à capacidade técnica, aos conhecimentos e à experiência. Mas, num e noutro caso, até que ponto se estende essa confiança? Dependerá do estatuto dos altos funcionários públicos nos diversos países e das características dos processos de recrutamento, pois, nem sempre é possível identificar uma única tendência, conjugando-se práticas diferenciadas de escolha dessa elite.

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Numa abordagem comparada Nunes (2012, p. 30) define três principais modelos de recrutamento e selecção dos dirigentes da administração pública: o francês, ou de osmose, o britânico e o dos Estados Unidos da América. No modelo aplicado em França, tido como híbrido, a elite dos serviços do Estado alcançou os seus cargos graças à formação académica e ao prestígio das escolas frequentadas - como abordado anteriormente - e, por consequência, também devido à sua origem familiar privilegiada, com alguma tendência para a hereditariedade profissional. Nunes (2012) explica que:

(…) apesar de haver, formalmente, uma grande liberdade de nomeação por parte dos membros do governo para o provimento dos cargos equivalentes a membro de gabinete ministerial e a director-geral, o leque de escolhas seja bastante reduzido. Essas escolhas acabam por recair em pessoas com um perfil social muito homogéneo e que, (…) acabam por partilhar o mesmo tipo de percurso na administração pública. (p. 37).

Seja como for, os critérios político-partidários entram no processo de selecção dos dirigentes dos serviços públicos franceses que parecem estar mais abertos e receptivos à presença de indivíduos próximos e fiéis aos governos. A hibridez deste modelo francês explica-se, ainda, pelo facto de alguns deles também serem membros da elite parlamentar e ministerial (idem, p. 36), sem terem de se desvincular do funcionalismo público. Situação que não poderia ocorrer no Reino Unido, pois os titulares de cargos de chefia na administração pública estão impedidos de pertencerem aos dois sistemas em simultâneo. A politização é reduzida e, não obstante a sua origem social elevada e a frequência de escolas de elite, os altos funcionários públicos britânicos são escolhidos pelo mérito profissional, permanecendo nos cargos e nas funções, independentemente dos partidos governantes. Contudo, a Nova Gestão Pública, introduzida na década de 1980, diversificou a base de recrutamento e selecção dos dirigentes, com a inclusão de pessoas oriundas do sector privado e a nomeação de outras com base na confiança política. Nos Estados Unidos da América prevalece o sistema de spoil system como mecanismo para escolher os indivíduos que dirigem a fragmentada, complexa e descentralizada administração pública. Segundo aquele

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sistema, os dirigentes são nomeados pelo partido vencedor das eleições. Geralmente, são originários do sector privado, visto que não se promovem carreiras profissionais nas estruturas burocráticas. Nunes (2012, p. 56) cita Heclo (1977) para classificar esses altos funcionários como um “governo de estranhos”, ou seja, um grupo de dirigentes pouco conectados com o serviço público e que estão nos cargos apenas o tempo suficiente para cumprirem o compromisso estabelecido com quem os nomeou.

Igualmente relevante para o perfil dos altos funcionários públicos é a sua participação ou não no processo de tomada de decisão, sendo, determinante a configuração do próprio sistema social e a forma como este exerce influência sobre cada um dos seus elementos interdependentes. Da intersecção entre o poder conferido à esfera administrativa e aquele que é realmente possuído pelos agentes políticos é delineado o envolvimento maior ou menor dos dirigentes da administração pública nos projectos saídos dos gabinetes ministeriais. Essa participação ocorre de modo directo, através da sua presença nas reuniões com a tutela e a possibilidade de contribuírem com as suas próprias ideias, ajudando a estabelecer as políticas públicas (Dreyfus e Emeri, 2006; Liegl e Müller, 1999). Indirectamente, a colaboração poderá cingir-se à apresentação de pareceres que, eventualmente, servirão de suporte às decisões (Brans e Hondeghem, 1999). Não são de excluir, as situações em que os Ministros não dão muito crédito aos seus altos funcionários públicos, preferindo aconselhar-se junto dos seus assessores (Sotiropoulos, 1999). Uma maior intervenção, de facto, na preparação e definição de medidas resultará da sua competência, do modo como estão comprometidos com o seu serviço e também do prestígio que gozam junto da esfera política. No Botswana, desde a sua independência, tem sido a elite de funcionários públicos a liderar os processos de tomada de decisão das políticas públicas, embora, formalmente, as estruturas sejam desenhadas segundo princípios weberianos (Thovoethin, 2014). Tal dever-se-á à elevada competência técnica desses dirigentes e à implementação de um sistema meritocrático baseado nas qualificações e experiência dos indivíduos. Situação idêntica foi observada por Heady (1970) a propósito da elite militar no Paquistão e da elite civil na Tailândia que, na década de 1970 gozavam de bastante prestígio e poder.

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A imparcialidade e racionalidade, que Weber associou ao desempenho do funcionário público, seriam obtidas pelos regulamentos que determinam o enquadramento na estrutura e também os domínios de actuação. Ao nível da direcção são estipulados limites do ponto de vista administrativo e formal, dos quais resultam no seu grau de autonomia. No quotidiano, tais normas deparam-se com o contexto político que influencia o seu espaço de manobra, sobretudo nos sistemas onde o poder está centralizado. Os procedimentos burocráticos obrigatórios podem ser um óbice à autonomia dos dirigentes dos serviços públicos, ao fazerem depender o exercício das suas funções da autorização ou anuência por parte da tutela. Essa falta de autonomia administrativa denota um apertado controlo da elite governante, e também uma instrumentalização, da máquina político-administrativa do Estado. O mesmo sucede quando os mecanismos formais são substituídos pela pressão política sobre os altos funcionários públicos, variando consoante o tipo de ligação que mantêm com o poder político, com particular relevo nas burocracias clientelistas (Stein et al, 2007). Para Nunes (2012):

Uma elite administrativa autónoma em relação ao poder político democrático (governos partidários, parlamentos) deverá caracterizar-se por uma forte coesão interna e independência face às pressões e lógicas de controlo político desses governos liderados por políticos. De acordo com esta lógica, a ocupação de lugares de topo na administração pública deverá ser assim o culminar de uma carreira profissional desenvolvida no interior da administração pública. Precisamente o contrário daquilo que define uma elite administrativa profissionalmente pouco autónoma e permeável à politização (…). (17).

Convém destacar que a fraca preparação técnica, o desconhecimento das matérias ou a inexperiência são determinantes para a autonomia política e também administrativa dos altos funcionários públicos. Nesses casos são mais facilmente manipulados pelos governantes, e até pelos partidos, que não lhes reconhece competências, mas necessitam deles para fazerem valer os seus interesses.

Quanto ao seu status político, há a considerar a declarada “militância partidária” e a “participação política” mais genérica, isto é, a afiliação aos partidos ou o mero

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envolvimento e interesse pelas dinâmicas políticas da sociedade. Como aludido, no Reino Unido, os dirigentes dos serviços do Estado não podem candidatar-se a cargos políticos, enquanto na Holanda e na Suécia muitos são militantes de partidos políticos e, no entanto, o clientelismo não é a prática corrente nos processos de recrutamento (Dreyfus e Eymeri, 2006; Pierre e Ehn, 1999). A integração em estruturas partidárias não tem relação necessária com o exercício do cargo por parte dos altos funcionários públicos, excepto quando a prática de patronage é a regra; nessas circunstâncias, a posse de um cartão de militante é condição sine qua non para uma carreira bem- sucedida no funcionalismo público. A participação política, em sentido lato, abrange uma profusão de facetas ligadas ao perfil dos dirigentes, aos seus percursos e interesses (actividades associativas, leitura e escrita sobre questões políticas, subscrição de petições, etc), que não excluem a intervenção mais directa junto dos partidos.

As variáveis anteriormente apresentadas, para além de posicionarem os altos funcionários públicos no sub-sistema político, ajudam o compor o seu perfil e a moldar as suas actuações. Para tal, não podem ser ponderadas em separado, pois é a sua conjugação que permite conhecer melhor as atitudes, as formas de pensar e de agir dos dirigentes dos serviços do Estado.