Alguns dos documentos do Banco Mundial e da UNESCO para o ensino superior

O primeiro documento a ser abordado se constitui numa publicação do Banco Mundial, de 1994, intitulada “La ensenanza superior: las lecciones derivadas de la experiência”. Nesse texto, colocou-se o especial destaque que o ensino superior, nomeado de pós-secundário ou terciário - e isso para facilitar a identificação dos processos de diferenciação das IES, seus cursos e programas (CARVALHO, 2011a) -, têm para o desenvolvimento econômico e social de um país.

Ao propor uma reforma para esse nível de ensino, sugeriu 4 orientações: 1) a diferenciação das IES no setor público e no setor privado; 2) a diversificação das fontes de financiamento nas IES do setor

público, por exemplo, com a cobrança de mensalidades para os que pudessem pagá-la, ou fundos privados; a elevação dos índices professor/aluno; o fim de certas políticas assistencialistas (como a moradia e a alimentação), mas o apoio a estudantes qualificados de baixa renda; a redução no gasto por aluno e a maior eficiência no montante per capita despendido; e a vinculação entre os recursos e os resultados; 3) a reorientação do papel do Estado, sobretudo quanto à autonomia institucional88; e 4) a adoção de políticas que privilegiassem a qualidade, a equidade e as demandas do mercado de trabalho.

Naquele período, o Chile , sob a ditadura do general Augusto José Ramón Pinochet Ugarte (1974- 1990), apareceu para o Banco Mundial como um bom exemplo de país com o ensino superior a ser ressaltado, pois vinha crescendo sob os auspícios da diversificação, inclusive também com a queda do gasto público por estudantes. Contudo, criticou o aumento desenfreado para esse nível de ensino em muitos países, o que poderia estar contribuindo para a sua baixa qualidade.

Dessa forma é que haveria a necessidade de atribuir papéis ao Estado, como no caso da acreditação, da fiscalização e da avaliação das IES no setor privado, além de incentivos financeiros, mas não políticas que viessem a despertar o desestímulo para o seu crescimento, a exemplo do controle no preço das mensalidades, prática que é permitida atualmente no país pela CF/1988 (art. 173), a fim de tentar evitar a formação de oligopólios e de promover a concorrência.

Para o ensino superior no setor privado, o Banco Mundial defendeu a sua expansão, em virtude do que considerou como eficientes e como flexíveis as suas reações diante das transformações nas demandas de mercado, além de expandir “democraticamente” o acesso a esse nível de ensino com baixos ou nenhum custo para o Estado, contudo, como colocado, reconheceu a quase sempre baixa qualidade nas IES desse setor.

Algumas das possíveis soluções para amenizar o ensino superior de má qualidade, em ambos os setores, que certamente só poderia fazer parte de algumas universidades, em virtude de seus altos custos - e não de todos os tipos de organizações acadêmicas -, corresponderia à “valorização” de docentes competentes; uma infraestrutura adequada para o exercício do ensino e da pesquisa; além de estudantes que ingressassem nesse nível de ensino mais bem preparados, o que inevitavelmente envolveria diversos interesses públicos e privados muito além daqueles associados apenas ao ensino superior.

No documento publicado em 2000, “La educación superior em los países en desarollo: peligros y

promesas”, o Banco Mundial, que dessa vez teve a parceria da UNESCO, ressaltou novamente a baixa

qualidade do ensino superior nos países periféricos, inclusive em suas melhores instituições.

Dessa forma, chamou a atenção para a pouca criatividade e as técnicas mecanicistas de reprodução do ensino, num mundo que exige constantemente, em menor escala de tempo, a inovação e a

88 _{Para Minto (2005), essa proposta de autonomia esteve associada principalmente com a redução dos compromissos}

flexibilidade como subsídios para o desenvolvimento da sociedade capitalista, bem como a constituição de países com a capacidade de liderança. Com relação aos países centrais:

[...] tem quase dez vezes mais técnicos e pesquisadores per capita, especializados em pesquisa e desenvolvimento, que os países em desenvolvimento (3,8 versus 0,4 por cada 1.000 habitantes). Uma proporção muito maior de sua população estuda ciências em nível terciário, principalmente porque as taxas de matrículas nessa área são consideravelmente maiores. E mais, esses países investem cerca de 2% do produto interno bruto em pesquisa e desenvolvimento, em comparação com os 0,5%, ou menos, que destinam a esse propósito a maioria dos países em desenvolvimento. Os 84% dos artigos científicos publicados provém da Europa Ocidental, América do Norte, Japão e dos países recentemente industrializados da Ásia Oriental. Dessas regiões também procedem mais de 97% de todas as novas patentes registradas na Europa e nos Estados Unidos (BANCO MUNDIAL; UNESCO, 2000, p. 79, tradução minha).

Como foi possível observar no trecho acima, os países latino-americanos não participam das principais questões associadas à produção da pesquisa, em âmbito mundial, que fica a cargo majoritariamente dos países centrais.

Quando se defende o ideal do desenvolvimento, particularmente o econômico, ou se incorpora em larga escala essa perspectiva dentro de um país (como ocorre com o Brasil), conforme os paradigmas das nações mais industrializadas, quais os fatores estariam (e estão) travando o processo? Seria uma questão da falta de habilidade e competência (política, econômica, social, cultural, etc.) dos países periféricos, ou realmente não é possível chegar aos patamares dos países centrais, pela própria lógica do sistema capitalista, que precisa da manutenção das relações fortemente desiguais de poder imposta, sobretudo por esses últimos?

Não há uma crítica efetiva às barreiras construídas pelos países centrais, para se beneficiarem das relações desiguais de poder em relação aos países periféricos. O máximo a que se chega consiste na defesa de que os últimos sejam semelhantes aos primeiros. Assim, poderiam as diversas sociedades desfrutar dos benefícios do consumo desenfreado, tal qual ocorre nos Estados Unidos ou em certos países da Europa Ocidental? Teríamos os recursos naturais (e a consciência humana) suficientes no planeta para sustentar tais privilégios, e se sim, até quando?

Embora anteriormente o Banco Mundial tenha posto que, de forma geral, em muitas IES haveria uma baixa relação de professor por aluno, agora, destacou o oposto, onde vários cursos apresentariam grandes quantidades de estudantes. Mais uma vez, as afirmações genéricas permitem a expressão desse tipo de contradição, pois não levam em consideração as especificidades de cada país, e pode inclusive induzir a erros.

Um deles se refere à colocação de que os países periféricos estariam aumentando o dispêndio de recursos públicos com a educação, em taxas maiores do que os gastos totais dos governos, e que o setor

privado no ensino superior - mesmo com o crescimento do segmento particular -, assim como os recursos internacionais, não vinham conseguindo reverter o quadro para os inúmeros problemas educacionais.

Ora, esse não seria o caso brasileiro, que não elevou os recursos financeiros para a educação em proporções maiores do que os gastos sociais públicos na década de 1990. Nos anos de 1995 e 2000, o investimento em educação como percentual do PIB foi de aproximadamente 4,0%, nos 2 anos; quanto ao gasto social público, segundo Castro (2005), de 1995 a 2002, passou de 20,7%, para 22,9% do PIB.

Ainda, para estender a lista dos problemas enfrentados pelo ensino superior nos países periféricos, o Banco Mundial defendeu a insuficiente infraestrutura em muitas IES, a exemplo de bibliotecas, de laboratórios, das condições inadequadas de convivência para o estudo, do pouco ou nenhum serviço estudantil; os quase sempre escassos recursos financeiros, principalmente nas universidades; a massa de estudantes despreparados que chegavam a esse nível de ensino, devido ao seu deficiente processo de formação no ensino básico; bem como a redução da fuga de cérebros para os países centrais.

No entanto, mostrou a importância do crescimento do ensino superior nos países periféricos, cujos índices chegaram a aproximadamente 67,9%, num período de 15 anos, ou seja, o número de estudantes passou de 38 milhões, em 1980, para 47 milhões, em 1995. Quanto às mulheres, os números, em relação ao total, saíram de 32,0%, no ano de 1965, para 45,0%, em 1995. Dessa forma, justificou que:

As transformações demográficas, o crescimento econômico, a urbanização e o aumento da importância do conhecimento e das destrezas, têm contribuído em conjunto para que a educação superior tenha deixado de ser – na maioria dos países em desenvolvimento, uma pequena empresa cultural acessível apenas à elite, convertendo-se assim em fator vital para os planos de desenvolvimento de praticamente todas as nações. (BANCO MUNDIAL; UNESCO, 2000, p. 30, tradução minha).

Novamente, outra questão assinalada pelo documento correspondeu ao fato de que as regras de mercado não seriam suficientes para estabelecer a qualidade educacional. Por isso, especialmente no ensino superior do setor privado, muitas vezes as IES vinham recebendo benefícios públicos, por meio de deduções fiscais, de doações de obras físicas e de financiamento das mensalidades dos estudantes.

Isso seria justificado graças ao aumento dos ganhos sociais e econômicos trazidos com o crescimento nos anos de escolarização dos indivíduos, quer dizer, de vantagens privadas que se expandiriam à coletividade, já que promoveriam a ampliação da arrecadação tributária, melhorias nos serviços de saúde e na eficiência do capital institucional.

Quando comparada a um analfabeto, a pessoa com 6 anos de estudos teria um ganho econômico médio acima de 50,0%, alguém com 12 anos, de 120,0%, e com 17 anos (para quem concluiu a graduação no ensino superior), de 200,0%.

Dessa forma é que o ensino superior a distância apareceu (inclusive no documento anterior, de 1994), como elemento potencial para os países periféricos, com a inclusão de grupos populacionais, sobretudo de trabalhadores, até então excluídos, em virtude da flexibilidade nas relações pedagógicas e o mais baixo custo das mensalidades (quando associado ao setor privado) e de sua manutenção para as IES. No documento de 2002, sob o título “Construir sociedades de conocimiento: nuevos desafios para

la educación terciária”, e no de 2003, “Aprendizaje permanente en la economia global: desafios para los países en desarrollo”, a tese sobre a importância do ensino superior caminha na direção de sua

associação com a competição econômica dos países em nível planetário, além do seu papel no combate à pobreza.

Quanto mais indivíduos com o diploma de ensino “terciário”, maiores seriam as chances de uma nação em ampliar a sua escala de poder com relação às demais, em virtude de uma possível melhor condição de empregabilidade, principalmente para os estudantes carentes, fora o fato da necessidade cada vez maior de trabalhadores qualificados que saibam competentemente lidar com as constantes novas Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC), cuja força tem relevo destacado em países onde o processo de industrialização é mais avançado.

No segundo documento mencionado acima, referente ao ano de 2003, o Banco Mundial voltou a criticar um método de ensino baseado apenas em técnicas de memorização e de reprodução do conhecimento, que seria mais comum nos países periféricos, mas defendeu um modelo de aprendizagem calcado na “criação, aplicação, análise e síntese do conhecimento, e a participação da aprendizagem colaborativa” (BANCO MUNDIAL, 2003, p. 29, tradução minha), ao longo da vida de cada indivíduo.

Ainda de acordo com esse texto, mas agora com a referência para os países de renda média, do qual faz parte o Brasil, o Banco Mundial atribuiu como um dos fatores para o crescimento do ensino superior no setor privado, a deficiente qualidade e a baixa cobertura desse nível de ensino no setor público, bem como a necessidade na redução dos gastos, a promoção da inovação e a diversificação das fontes de financiamento.

Não há aí um grande disparate quando essa instituição financeira internacional atribuiu ao ensino superior no setor público, e tomemos o caso do Brasil, uma deficiente qualidade, mas a questão é que as IES do setor privado são, quase sempre, ainda piores. Por isso, não parece coerente associar o fato de que a existência, de maneira geral, de IES ruins no setor público fosse motivo para se criar outras, com qualidade mais insuficiente no setor privado.

O mesmo não serve para os Estados Unidos, e aí deve estar centrada provavelmente a base de comparação, pois no documento de 1994, ressaltou-se a quase sempre baixa qualidade das IES do setor privado nos países periféricos. De acordo com Samil (2009), em trabalho publicado pelo Banco Mundial,

o salário dos docentes nas universidades públicas norte-americanas, nesse período, chegava a aproximadamente 78,0% daquele para esse tipo de trabalhador nas universidades privadas.

Para o autor acima, esse seria um dos importantes quesitos para que nenhuma das universidades públicas dos Estados Unidos aparecesse na lista das 20 mais bem conceituadas universidades desse país, bem como as melhores IES norte-americanas, e inclusive do mundo (segundo os critérios dos países centrais, principalmente anglo-saxões), constituir-se-iam em universidades privadas.

Sem ter esgotado a lista de documentos publicados pelo Banco Mundial, ou mesmo as possibilidades de análises daqueles anteriormente mencionados, passa-se agora à abordagem de alguns documentos publicados pela UNESCO referentes à educação, particularmente com o foco no ensino superior.

O primeiro tem por título “Declaração mundial sobre educação superior no século XXI: visão e ação”, fruto da Conferência Mundial sobre o Ensino Superior, realizada em Paris, na França, de 5 a 9 de outubro de 1998. Um dos destaques iniciais foi para o crescimento do ensino superior em todo o mundo, na segunda metade do século XX, que no período de 35 anos, cresceu aproximadamente 530,8%, quando passou de 13 milhões, em 1960, para 82 milhões, em 1995.

No entanto, tal ampliação acompanhou o aumento das diferenças entre os países centrais, emergentes e, sobretudo os periféricos, quanto ao acesso e aos recursos para o ensino e a pesquisa. As discrepâncias para esse nível de ensino - bem como as socioeconômicas -, também cresceram dentro de várias nações, até mesmo para muitos dos primeiros países.

Com a inspiração na Declaração Universal de Direitos Humanos, defendeu-se nesse documento a igualdade de acesso no ensino superior, sem qualquer tipo de discriminação, mas “baseada no mérito, capacidade, esforços, perseverança e determinação mostradas por aqueles que buscam o acesso à educação” (UNESCO, 1998, p. 7), e que deveria ser iniciada nos níveis de ensino anteriores.

Uma das problemáticas em torno de qualquer discussão teórica remete ao uso e ao entendimento de inúmeros conceitos. A palavra igualdade parece ser mais uma daquelas que apresentam uma grande distância entre o campo das ideias e o da praticidade (da experiência). Em primeiro lugar, no âmbito da realidade do conhecimento humano, não há duas coisas na natureza, que extrapola os limites desse planeta, as quais sejam exatamente iguais entre si, tanto em escala micro quanto macro.

Ora, como criar algo, no campo da experiência, que não pode existir, a não ser no uso do próprio conceito? Não parece apropriado propor a igualdade de acesso no ensino superior associada ao mérito, pois a imposição de restrições impede a realização do próprio conceito. Com isso, o uso do termo

equidade, proposto pelo Banco Mundial89, mostra-se mais coerente com as finalidades pretendidas, da maior acessibilidade dos indivíduos ao ensino superior, onde quer que seja.

Muitas vezes, quando se encontra na literatura crítica sobre o tema, em alguns dos trabalhos já mencionados, a discordância quanto ao uso desse termo, a questão gira em torno dos parâmetros aos quais está correlacionado, ou seja, da manutenção dos interesses privados sobre os públicos, sob os paradigmas da competição e da competência nas disputas pelos mercados de trabalho, e menos ao uso do entendimento do conceito em si mesmo.

Por isso é que, para as finalidades pretendidas, quer dizer, da busca pela redução nas desigualdades para o acesso e a permanência no ensino superior, bem como do direito irrestrito à educação e à divulgação do conhecimento, com ênfase nos interesses públicos coletivos, o conceito de equidade se mostra mais adequado do que igualdade, já que o primeiro pode ser alcançado, enquanto o segundo, não. A diversificação das IES, dos métodos e dos critérios de seleção foi defendida nesse documento da UNESCO, para que se pudesse ampliar a “igualdade” de oportunidades e a entrada e a saída dos indivíduos com maior facilidade, já que o ensino superior vinha passando por um processo de massificação em nível mundial, com o crescimento do acesso de diferentes grupos sociais.

O financiamento para esse nível de ensino tem que contar com os recursos financeiros públicos e privados, onde o Estado cumpre um importante papel a ser exercido, em atividades como o ensino e a pesquisa, particularmente com qualidade. Assim, em consonância com muitos dos pontos defendidos pelo Banco Mundial, as “instituições devem ter a possibilidade de oferecer uma ampla variedade nas oportunidades de educação e formação: habilitações tradicionais, cursos breves, estudo de meio período, horários flexíveis, cursos em módulos, ensino a distância com apoio, etc.” (UNESCO, 1998, p. 12).

A tese de que os recursos financeiros do setor público são insuficientes, em qualquer país do mundo, para garantir o atendimento da demanda associada ao crescimento do ensino superior, também apareceu no documento “Educação superior: reforma, mudança e internacionalização”, publicado no ano de 2003. Ao mesmo tempo, esse nível de ensino não poderia ficar a cargo das regras do livre mercado, exigindo a participação do Estado na sua regulação, sua supervisão, sua avaliação e no seu financiamento.

Como o ensino superior acaba por trazer benefícios para o conjunto social, mesmo que a sua oferta seja feita pelo setor privado, o conceito de público já não precisa mais ser “necessariamente administrado, financiado ou controlado pelo governo, e inclui instituições financiadas e gerenciadas de forma particular – esta é uma perspectiva que está se consolidando” (IDEM, 2003, p. 117).

Ainda, explicitou-se a consonância de uma das metas do milênio da ONU com as propostas de um comércio transnacional aberto, o que incluiria o ensino superior, defendidas pelas regras da OMC, por meio da política econômica do AGCS, mesmo que houvesse críticas, em muitos países, para o fato de que, quanto à educação, de forma geral, não fosse recomendável a sua comercialização como uma mercadoria qualquer.

Muitas IES, sobretudo dos países centrais, têm atuado como empresas multinacionais, com a concessão de franquias e a abertura de filiais em diversas partes do planeta. Lima (2011, p. 89) ressaltou também o aumento das universidades corporativas criadas pelos grandes conglomerados empresarias multinacionais, “para formação e (re)qualificação dos trabalhadores, em seus locais de trabalho e com um conhecimento dirigido para os seus interesses imediatos”. Assim, segundo Santos (2008, p. 47):

Dados do BM informavam, em 2003, a existência de mais de 1.600 universidades corporativas no mundo. A Universidade da Motorola, que funciona com um orçamento anual de 120 milhões de dólares, administrando 99 centros de formação em 21 países, tem sido apontada pelas avaliações de competitividade como uma das que maior êxito obteve. Essas universidades podem funcionar de diferentes formas: com seus campi espacialmente localizados atuando em conjunto, a exemplo da Disney, Toyota e Motorola; por meio de universidades virtuais (IBM e Dow Chemical) ou em parceria com IES já existentes (Bell Atlantic, United HealthCare e United Techonologies).

No último documento da UNESCO a ser comentado, nomeado “Conferência Mundial sobre Ensino Superior 2009: as novas dinâmicas do ensino superior para a mudança e o desenvolvimento social”, que resultou noutro encontro internacional para esse nível de ensino, mais uma vez, a educação como um todo foi correlacionada com o combate à pobreza, constituindo-se como um bem público sob a responsabilidade tanto da iniciativa pública quanto da iniciativa privada, bem como das parcerias entre ambas.

A educação assumiu um papel de fundamental importância, pois deve dialogar com todas as instâncias da enorme complexidade em que estão imersas as sociedades contemporâneas, ou seja, políticas, econômicas, sociais, culturais, ambientais, etc., a fim de tentar colaborar com a busca de soluções para os problemas contemporâneos, além do estabelecimento da paz mundial.

Com relação ao processo de internacionalização da educação, objetivou-se a efetivação de relações de solidariedade para a promulgação de valores humanísticos e a constituição de redes de universidades entre as nações; a preservação da interculturalidade; bem como a troca de conhecimentos entre as IES dos diferentes países, principalmente com o maior benefício para os periféricos.

De acordo com o que foi apresentado sobre os documentos do Banco Mundial e da UNESCO,