Análise por blocos de gasto

Ressalte-se que a classificação por blocos de gasto foi implantada em 200714 e não há dados dessa natureza referentes aos municípios nos anos de 2007 e 2008 no SIOPS, o que leva a se efetuar comparações apenas a partir do ano de 2009. Por esse motivo, não foi possível analisar o efeito da EC n.º 29/2000 sobre esse tipo de gasto, nesses dois anos.

Tabela 3 - Gastos totais na atenção básica por esfera de governo (despesa liquidada)

Ano Total federal na

AB (R$bilhões) Total estadual na AB (R$ bilhões) Total municipal na AB (R$ bilhões) Total gasto na AB (R$ bilhões) 2007 14,34 0,12 * 14,46 2008 12,98 1,03 * 14,01 2009 14,16 1,09 14,43 29,68 2010 14,44 0,78 21,15 36,37 2011 15,53 0,61 19,50 35,64 2012 16,86 0,65 21,73 39,24 2013 17,00 0,92 21,77 39,69 2014 16,88 1,26 20,86 39,00 2015 15,82 0,95 19,77 36,54 2016 17,13 1,02 18,19 36,34 2017 16,76 0,86 19,64 37,26

Notas: Fonte: Elaborado pelo autor, com base nos dados do SIOPS. *Não constam dados no SIOPS. Valores atualizados pelo IPCA.

Ao se analisar os gastos somente na AB nos municípios, observa-se que esses apresentaram crescimento maior proporcionalmente quando comparados aos dos demais entes, sobretudo a União: essa apresentou crescimento de R$ 14,16 bilhões para R$ 16,76 entre 2009

e 2017, ao passo que os municípios apresentaram crescimento de R$ 14,43 bilhões para R$ 19,64 bilhões.

Quando se analisa o montante de gastos na AB por blocos de gasto por esfera de governo, entre 2012 e 2017, período após a aprovação da LC n.º 141/2012, verifica-se que houve um decréscimo geral nos valores: o dos municípios, de R$ 21,73 bilhões para R$ 19,64 bilhões (−9,6%), foi maior do que o da União, de R$ 16,86 bilhões para R$ 16,76 bilhões (−0,59%), enquanto o decréscimo total dos três entes foi de R$ 39,24 bilhões para R$ 37,26 bilhões (−5,3%).

Tabela 4 - Participação dos entes no financiamento da AB nos municípios

Ano Part. federal na AB/Total gasto na AB (%) Part. estadual na AB/Total gasto na AB (%) Part. municipal na AB/Total gasto na AB (%) 2007 99,2 0,8 * 2008 92,6 7,4 * 2009 47,7 3,7 48,6 2010 39,7 2,1 58,2 2011 43,6 1,7 54,7 2012 43,0 1,7 55,4 2013 42,8 2,3 54,8 2014 43,3 3,2 53,5 2015 43,3 2,6 54,1 2016 47,1 2,8 50,1 2017 45,0 2,3 52,7

Fonte: Elaborado pelo autor, com base nos dados do SIOPS. *Não constam dados no SIOPS.

Com relação à proporção de gastos de cada esfera na AB em relação ao total de gastos na própria AB, nota-se que o aumento das despesas municipais fica evidenciado no aumento da participação desses entes na AB como um todo, cuja participação passa de 48,6%, em 2009, para 52,7%, em 2017, ao passo que a participação federal, embora praticamente estável, passa de 47,7% para 45,0%.

Entre 2012 a 2017, período após aprovação da LC n.º 141/2012, houve decréscimo da participação dos municípios na AB, de 55,4% para 52,7%, enquanto a participação da União cresceu de 43% para 45%.

A participação da União é relevante para os municípios. Embora essa participação venha decrescendo e a dos muncípios venha aumentando ao longo dos anos, observa-se grande dependência dos municípios das regiões mais pobres de recursos federais, a exemplo dos municípios da região Norte, dos quais 47% recebem mais da União do que de arrecadação própria. Na região Centro-Oeste, destaca-se o estado de Goiás, onde a metade das administrações municipais tem menos receitas do que os repasses do SUS (BRASIL, 2013c).

O grau de dependência é menor nas regiões Sul e Sudeste, cujos municípios podem participar com maior volume de recursos próprios no financiamento do SUS. No Norte, Nordeste e Centro-Oeste, o comprometimento de recursos orçamentários com a saúde é mais elevado: nos municípios nordestinos, é de 26% do orçamento, o que significa que as administrações municipais da região recebem repasses vinculados a ASPS em maior proporção do que recebem de outras transferências e receitas próprias (BRASIL, 2013c).

4.2.1.1 Gastos por esfera nos municípios

As Tabelas 5 e 6 apresentam uma análise de como os gastos ocorrem entre os três entes (União, estados e municípios). Realiza-se comparação entre os anos de 2017 (situação atual) e 2012 (aprovação da LC n.º 141/2012).

Tabela 5 - Gastos por esfera de governo (2012), em R$ bilhões

Tipo de gasto União (em R$ bilhões) % Estados e DF (em R$ bilhões) % Municípios (em R$ bilhões) % Total Gasto líquido 29,02 12,19 79,43 33,37 129,54 54,43 237,99 Recursos próprios 97,89 41,13 63,68 26,76 76,41 32,11 237,98 Gasto total (*) 97,95 31,40 84,50 27,08 129,54 41,52 311,98 Valor líquido transferido ou recebido 68,87 70,36 15,75 19,82 53,13 41,01 - Notas: Elaborado pelo autor, com base em dados do SIOPS. 1 - Gasto líquido = Gasto total - Transferências efetuadas; 2 - Recursos próprios = Gasto total – Transferências recebidas. 3 - O Gasto total é a despesa orçamentária realizada (liquidada); o Gasto total é cumulativo com as transferências efetuadas e recebidas por outros entes, logo o valor constante em Gasto total é maior do que o gasto efetivamente realizado. Os dados foram obtidos do SIOPS, por categoria econômica, despesa liquidada.

(*) O gasto total da União = Total das despesas com saúde consideradas em ASPS.

Tabela 6 - Gastos por esfera de governo (2017), em R$ bilhões

Tipo de Gasto União (Em

R$ bilhões) % Estados e DF (Em R$ bilhões) % Municípios (Em R$ bilhões) % Total Gasto líquido 33,96 13,45 75,92 30,07 142,63 56,48 252,51 Recursos próprios 101,58 40,21 68,84 27,25 82,21 32,54 252,63 Gasto total (*) 101,62 30,64 87,42 26,36 142,63 43,00 331,67 Valor líquido transferido ou recebido 67,62 66,57 7,08 9,33 60,42 42,36 - Notas: Elaborado pelo autor, com base em dados do SIOPS. 1 - Gasto líquido = Gasto total – Transferências efetuadas. 2 - Recursos próprios = Gasto total – Transferências recebidas. 3- O gasto total é a despesa orçamentária realizada (liquidada); o gasto total é cumulativo com as transferências efetuadas e recebidas por outros entes, logo o valor constante em gasto total é maior do que o gasto efetivamente realizado. 4-Os dados foram obtidos do SIOPS, por categoria econômica, despesa liquidada.

Por meio das Tabelas 5 e 6, verifica-se que os gastos líquidos e os gastos com recursos próprios realizados por cada ente público, diferentemente das demais análises anteriores, levam em conta os gastos realizados por cada ente exclusivamente nos municípios.

O Gasto líquido representa o dispêndio total realizado pelo ente público, subtraídas as transferências realizadas para outros entes, ou seja, o gasto direto realizado pelos próprios entes. O Gasto total representa o gasto realizado no próprio ente, somadas as transferências realizadas para outros entes, ou seja, é o que consta como execução orçamentária total. Assim, a melhor forma de se analisar os gastos de cada ente seria por meio do gasto com recursos próprios, que representa o gasto com as receitas realizadas pelos próprios entes.

Ao se analisar as despesas em saúde com recursos próprios para cada ente, em 2017, observa-se que os gastos federais totalizaram R$ 101,58 bilhões, representando 40,21%, enquanto os estados realizaram gastos totais no valor de R$ 68,84 bilhões, representando 27,25%, e os municípios, por sua vez, totalizaram R$ 82,21 bilhões, o que representa 32,54% de um total de gastos em saúde de R$ 252,63 bilhões para as três esferas de governo.

A Tabela 6 mostra que os municípios gastam mais do que os estados. Em termos de gasto líquido com saúde, ou seja, o gasto efetuado diretamente pelos próprios entes, os municípios representam 56,48% do gasto total da Federação, o que mostra a importância da atuação desses entes para as políticas de saúde, especialmente na AB.

Quando são comparados os gastos de 2017 (Tabela 6) com os de 2012 (Tabela 5), corrigidos pelo IPCA de dezembro de 2017, percebe-se que os valores totais (soma das três esferas) gastos com recursos próprios em saúde vêm apresentando crescimento real de 6,15%, de R$ 237,98 bilhões (em 2012) para R$ 252,63 bilhões (em 2017). Observa-se, também, uma diminuição da participação federal, de 41,13% para 40,21%, em contrapartida a um crescimento da participação dos municípios, de 32,11% para 32,54%.

O esforço dos municípios tem impacto reduzido pela baixa arrecadação própria. A maioria deles tem um alto grau de dependência dos recursos federais, repassados por intermédio do SUS, do fundo de participação e das transferências estaduais. Uma avaliação das condições de financiamento nos municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes, com dados de 2005, revelou que 68% dos municípios do Nordeste recebem do SUS mais do que arrecadam com tributos. Na Paraíba e no Piauí, nenhum município tem arrecadação própria em valor acima dos repasses do SUS (BRASIL, 2013c).

No que se refere às transferências realizadas entre os entes, analisando-se os gastos líquidos e os gastos com recursos próprios, verifica-se que a União aplicou R$ 33,96 bilhões,

transferindo R$ 67,66 bilhões para estados e municípios (66,5% dos recursos próprios). Os estados aplicaram R$ 75,92 bilhões, recebendo R$ 7,08 bilhões (9,3% do gasto líquido). Por fim, os municípios aplicam diretamente R$ 142,63 bilhões, recebendo R$ 60,42 bilhões da União e dos estados, o que representa 42,3% do gasto líquido, ou seja, quase a metade dos recursos alocados nos municípios é originária da União.

A EC n.º 29/2000 foi, sem dúvida, na opinião desses autores, o marco mais importante para a mudança de patamar ocorrida no gasto com ASPS no período analisado, possibilitando um incremento real de 112% no gasto das três esferas. Os gastos totais em 2017 foram de R$ 252,63 bilhões, o que confirma a tendência de crescimento.15

No período de 2000 a 2010, de acordo com Piola et al.(2016), pode-se afirmar que a EC n.º 29/2000 foi bem-sucedida na busca do objetivo de elevar a participação de estados e municípios no financiamento da saúde. De acordo com os autores, em seu estudo, nos anos 1980, a União participava, em média, com 75% dos recursos públicos alocados em saúde; em 1996, essa participação tinha se reduzido significativamente, sendo que a União respondia por 63% do total; no ano 2000, quando a EC n.º 29 foi aprovada, a União respondia por 59,8% dos recursos públicos alocados para o SUS. Desde então, sua participação foi decrescendo, para alcançar 45,1% em 2010. Nesse mesmo período, a participação dos estados passou de 18,6% para 26,4%, enquanto a dos municípios subiu de 21,7% para 28,5% (PIOLA et al., 2016). Essa tendência, como já demonstrado, mantém-se nos dias atuais.

15 _{Ressalte-se que os dados disponibilizados pelo SIOPS, referentes aos gastos da União, diferentemente dos dados} municipais e estaduais, tratam somente do período de 2012 a 2017.