A análise de políticas públicas é um campo da ciência política que tangencia o das ciências administrativas, em que um mesmo fenômeno pode ser observado sobre diferentes pontos de vista. O objetivo deste trabalho é contribuir com a administração, e, portanto, será esse o olhar sobre o objeto.
Um dos principais objetivos da análise de políticas públicas no contexto das ciências administrativas está na observação e entendimento das razões que levam uma política pública a falhar, seja no atingimento dos objetivos propostos, seja nos investimentos realizados, ou mesmo na sua incapacidade de surtir efeitos sobre os problemas as quais ela se destina resolver.
Autores diversos elencam razões para esse comportamento. Patton e Sawicki (1993, p. 366) argumentam que ―políticas implementadas podem ser diferentes das desenhadas por causa da falta de comunicação, mudanças na situação-problema ou nas forças políticas‖.
Silva e Melo (2000, p. 5), pesquisadores do Núcleo de Estudos em Políticas Públicas da Universidade de Campinas, enfatizam a implementação da política:
As vicissitudes, obstáculos e problemas de implementação estão associadas, segundo essa perspectiva de análise, a problemas de natureza variada. Em primeiro lugar, resultam de aspectos relacionados à capacidade institucional dos agentes implementadores. Em segundo lugar, são gerados por problemas de natureza política na implementação dos programas ou políticas. Em terceiro lugar, derivam da resistência e boicotes realizados por grupos ou setores negativamente afetados pela política – em muitos casos setores da própria máquina administrativa estatal (SILVA e MELO, 2000, p. 5).
Entretanto, Cavalcanti (2006, p.3) segue em outra direção, minimizando a importância da implementação seguir com rigidez os objetivos previamente traçados, ao afirmar:
A supremacia dada à formulação torna a análise muito limitada, uma vez que considera problemas de implementação simples ―desvios de rota‖ e não, contradição de objetivos entre formuladores e implementadores, que requer negociação, barganha. Portanto, a implementação que, inicialmente, é vista como a fase em que simplesmente se colocam em prática os objetivos e metas traçados pelos formuladores, passa também a tomar decisões, a definir quais as estratégias que serão adotadas para atingir os objetivos propostos no desenho dos programas ou os objetivos por ela priorizados ou formulados (CAVALCANTI, 2006, p.3).
O fato das políticas públicas serem um fenômeno recente faz com que a academia também, apenas nas últimas décadas, tenha esboçado as primeiras iniciativas de análise, de forma que as conclusões dos diversos trabalhos ainda seguem por caminhos muitas vezes opostos, sem, no entanto, negarem o fato de ambos os caminhos estarem corretos.
Assim, a disciplina de análise de políticas públicas ainda é um campo em ascensão nas ciências sociais aplicadas. De acordo com Patton e Sawicki (1993, p. 22):
O termo policy analysis foi provavelmente usado em 1958 por Lindblom, embora o conceito de policy approach tenha sido discutido por Lasswell em 1951, e as práticas de policy analysis possam ser identificadas nas questões de orçamento no tempo de Jesus Cristo e até as public laws na Mesopotâmia em 2100 antes de Cristo.
Os autores reforçam que ―Lindblom estava se referindo a um tipo de análise quantitativa envolvendo comparações incrementais juntamente com a inclusão de métodos não quantitativos para reconhecimento da interação entre valores e política‖ (PATTON e SAWICKI, 1993, p. 22).
Na concepção de Dye (2008, p. 7), a análise de políticas públicas envolve
a preocupação primeira com a explanação do fato, ao invés de recomendações, uma pesquisa rigorosa sobre as causas e consequências da política pública, um esforço para desenvolver e testar proposições gerais acerca das causas e consequências das políticas públicas e acumular resultados confiáveis de pesquisas de relevância geral.
Patton e Sawicki (1993, p. 17) compreendem a análise de políticas públicas como
o processo pelo qual se identifica e avalia políticas e programas alternativos que tem a intenção de amenizar ou resolver problemas sociais, econômicos ou físicos. No entanto, o termo policy analysis é também normalmente usado para se referir ao produto ou resultado de um processo analítico.
Os autores supracitados trouxeram à tona um conjunto de outros autores, alguns dos quais serão discutidos a segui.
De acordo com Ukeles (apud PATTON e SAWICKI, 1993, p. 17), a análise de políticas públicas é
uma investigação sistemática de opções alternativas de políticas e a montagem e integração das evidências a favor e contra cada opção. Ela envolve uma abordagem voltada à resolução de problemas, à coletânea e interpretação de informação e à tentativa de prever as consequências de cursos de ação alternativos.
Já na concepção de MacRae (apud PATTON e SAWICKI, 1993, p. 17), ―é a escolha da melhor política entre um conjunto de alternativas com a ajuda de razão e evidências‖.
No entendimento de Nagel (apud PATTON e SAWICKI, 1993, p. 17), ―é a determinação entre várias alternativas públicas ou políticas governamentais que vão principalmente atingir um dado conjunto de objetivos à luz das relações entre a política e os objetivos‖.
Dunn (2004, p. 60) apresenta a definição de análise de políticas públicas como ―uma disciplina aplicada que utiliza múltiplos métodos de investigação e argumentos para produzir e transformar informação política relevante que pode ser utilizada no ambiente político para resolver problemas públicos‖.
Por fim, De Leon (apud PATTON e SAWICKI, 1993, p. 23) advoga a análise de políticas públicas ―mais do que uma técnica, um processo quantitativo. De fato, pode-se argumentar que a política (politics) domine a policy analysis”.
Demonstrando, então, que mesmo os estudos acadêmicos influenciam o universo da política.
Com vistas a orientar os próximos tópicos, Saravia (2006, p. 31) apresenta as sete perspectivas de Hogwood e Gunn para analisar uma política pública:
1) Estudo de conteúdos políticos, em que o analista procura descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas específicas.
2) Estudo dos processos das políticas, em que se presta atenção às etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influência de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto.
3) Estudos de produtos de uma política, que tratam de explicar porque os níveis de despesa ou o fornecimento de serviços variam entre áreas.
4) Estudos de avaliação, que se localizam entre a análise de política e as análises para a política e podem ser descritivos ou prescritivos.
5) Informação para a elaboração de políticas, em que os dados são organizados para ajudar os tomadores de decisão a adotar decisões.
6) Análise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elaboração de políticas.
7) Análise de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em favor de ideias ou opções específicas.