Para a compreensão deste fenômeno é importante, conforme mencionado anteriormente, aprofundar-se nos principais conceitos referentes à atividade do Estado, principalmente porque nos países de língua latina a palavra política assume diversas significações.
Entretanto, em língua inglesa, têm-se diferentes palavras para cada dimensão da ação do Estado. Desta forma, Frey (2002, p.216) assinala: ―Para a ilustração dessas dimensões, tem-se adotado na ciência política o emprego dos conceitos em inglês de polity, para denominar as instituições políticas, politics, para os processos políticos e, por fim, policy, para os conteúdos da política‖.
Assim, à representação do sistema político, enquanto composição do Estado nacional e ordenamento das relações entre as instituições, a ciência política chama de polity. Nessa análise, encontram-se ―o sistema jurídico e a estrutura institucional do sistema político administrativo‖ (FREY, 2002, p. 216).
O processo de disputa de poder e de influência nas decisões de Governo, seja na elaboração das leis no Legislativo ou na implementação das decisões do poder Executivo, atribui-se o nome de politics. Isto é destacado por Frey (2002, p. 216-217): ―tem-se em vista o processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição‖.
A política pública, como dimensão concreta da ação do Estado, fruto da decisão dos seus gestores, denomina-se como policy. Ou seja, ―refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas‖ (FREY, 2002, p. 217).
A diferenciação é importante, pois a política institucional (polity) define as regras do jogo político (politics), que acabam por se materializar na ação do Estado junto à sociedade por meio de políticas públicas (policy). Sendo o objetivo deste trabalho discutir a temática da política pública, pretende-se apresentar os conceitos que vão balizar o trabalho.
Assim, compreende-se política pública como ―um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. [...] A finalidade última de tal dinâmica – consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas – constitui
elemento orientador geral das inúmeras ações que compõem determinada política‖ (SARAVIA, 2006, p. 28-29).
No entendimento do mesmo autor, uma definição mais operacional pode ser dada como ―sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou a modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos‖ (Idem, 2006, p. 29).
De acordo com Meny e Thoenig (1992), ―uma política pública se apresenta como um programa de ação governamental em um setor da sociedade ou em um espaço geográfico. [...] Se atribuem, geralmente, as seguintes características‖:
a) Um conteúdo: a atividade política se identifica com a forma de uma substância, um conteúdo. Mobilizam-se recursos para gerar resultado ou produtos. Estes produtos (outcomes) são o que o analista examina como um problema de investigação para a ação, e resultam de um procedimento de trabalho e de ação.
b) Um programa: pressupõe-se que os atos (do governo) se articulam em torno de alguns eixos específicos que formam um denominador comum: o setor de intervenção, o problema tratado, a constância do decisor público em suas opções e intenções.
c) Uma orientação normativa: Se pressupõe que a atividade pública não é resultante de respostas aleatórias, mas, pelo contrário, a expressão de finalidades e de preferências do decisor, conscientemente ou não, voluntariamente se avalia o peso das circunstâncias.
d) Um fator de coerção: a atividade política procede da natureza autoritária em que se faz investido o ator governamental.
e) Uma abrangência social: uma política se define por sua abrangência, pelos atos e disposições que afetam a situação, os interesses e os comportamentos dos administrados. O analista deve identificar o público, os indivíduos, grupos ou instituições que compõem o campo de ação governamental considerada (MENY e THOENIG, 1992, p. 91.
A pesquisa neste campo teórico demonstra diversos conceitos para o tema, embora, em sua grande maioria, eles possuam convergência, dependendo do enfoque adotado. Saravia (2006) apresenta os seguintes componentes comuns a estas definições:
a) Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito de sua competência e é coletivamente vinculante.
b) Decisório: a política é um conjunto-sequência de decisões, relativos à escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e necessidades.
c) Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular.
d) Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social (SARAVIA, 2006, p. 31).
Entretanto, percebe-se uma grande dispersão dos significados de política pública. Aguilar Villanueva (apud SARAVIA 2006, p. 30-31) estabeleceu um amplo campo de conceitos e usos que são nominados como política pública, o qual adaptou conforme o quadro abaixo:
Quadro 01: Significações e usos do termo política (policy).
Significado do Termo Exemplo de Uso
Política como prática normativa ou campo de atuação Campo de atividade
governamental Política de saúde, educacional, comercial Propósito geral a ser realizado Política de emprego estável para jovens
Situação social desejada Política de restauração de centros históricos, contra o tabagismo, de segurança
Proposta de ação específica Política de reflorestamento de parques nacionais, de alfabetização de adultos
Norma ou conjunto de normas que existem para determinada
problemática
Política ecológica, energética, urbana
Conjunto de objetivos ou programas de ação que um governo tem em um campo de questões
Política de produtividade agrícola, de exportação, de luta contra a pobreza
Política como produto e resultado de específica atividade governamental Comportamento governamental de
fato A política habitacional conseguiu construir n números de casas, a política de emprego criou n postos de trabalho Impacto real da atividade
governamental Diminuição do crime urbano, aumento da conclusão do ciclo básico de estudos, diminuição dos preços ao consumidor, redução da inflação
Modelo teórico ou a tecnologia aplicável em que se sustenta uma política governamental
Política de energia, política de renda regressiva, política de ajuste ou estabilização
Fonte: Adaptado de Villanueva (apud SARAVIA, 2006, p. 30)
Vale ressaltar que nem toda atividade de governo pode ser identificada como política pública. De acordo com Gibert (1988, apud MENY e THOENIG 1992, p. 92), existe uma diferenciação clara. Ainda que uma política pública reflita a atividade de uma autoridade governamental, o termo não deve ser empregado como um ‗sótão‘, agregando qualquer atividade, seja qual for. Neste sentido, é útil distinguir duas facetas da atividade governamental: a gestão interna e a gestão das políticas públicas.
A gestão interna é a mobilização que faz uma autoridade pública com seus recursos próprios, a fim de produzir realizações concretas especificadas e individualizadas. A autoridade dispõe de meios como pessoal, materiais, uma imagem, ou créditos financeiros. Os utiliza para transformá-los em produtos: uma administração estadual produz quilômetros de acostamento, um serviço municipal emite certificações, uma negociação do ministério do interior publica textos de regulamentação, um serviço de assistência social visita lugares e pessoas que necessitam de ajuda etc. (MENY e THOENIG, 1992, p. 93).
No entanto, a sociedade cobra dos governos, além das ações de manutenção das funções básicas do Estado, ações que promovam o atendimento de suas demandas, fazendo-se aparecer e sendo avaliado politicamente pelo segundo caso. Assim, Meny e Thoenig (1992, p. 93) afirmam:
A autoridade pública, ao menos pelo mandato ou por princípio, é extrovertida. Legitima-se pela perseguição de finalidades externas. Suas atividades, seus produtos, sua gestão interna, sua eficiência, estão subordinadas à satisfação de problemas ou de metas externas. Trata-se de modificar os atributos ou as características do tecido social que as autoridades públicas julgam necessário proteger frente às ameaças ou em transformar em um estado mais satisfatório.
Portanto, os governos têm uma dupla função de produção (GIBERT apud MENY e THOENIG, 1992, p. 94), ―a de disponibilizar produtos que produzam impactos, sendo este o ponto central da gestão de políticas públicas‖. Esta é demonstrada pela figura abaixo.
Figura 01: Dupla função de produção dos Governos Fonte: Gibert apud Meny e Thoenig (1992, p. 94)
O analista que se detiver a analisar as ações de governo deve se ater, então, a estas duas funções de produção e compreender, de forma precisa, o objeto de sua análise. Apresentam-se a seguir algumas considerações metodológicas.
Quadro 02: Diferenças na análise da Gestão Interna e de Políticas Públicas Controle de Gestão Avaliação das Políticas
Objeto de Estudo Fase do processo de
produção (Função de produção 1). Análise de resultados, realizações e atuações
(Função de produção 2). Análise do resultado do impacto sobre o retorno Compreensão da finalidade
da ação Especificação a priori de maneira específica Classificação ex post das intenções Paradigmas
Racionalidade do enfoque Racionalidade Econômica Racionalidade Política Compreensão da realidade
organizacional Concepção mecanicista da realidade. Concepção mais interacionista Percepção do papel dos
atores Atores da gestão da organização Estratégia de quem intervém no curso do processo Interesse da Análise Retroalimentação (efeito a
curto prazo) Efeito de aprendizagem (efeito a longo prazo) Métodos
Periodicidade da Análise Investigação sistemática Investigação pontual Modo de compreensão das
variáveis Observação de um estado em um dado momento Observação de uma variação, de um diferencial Compreensão do processo
de realização Enfoque comparativo Enfoque evolutivo, dinâmico Posição do especialista Na organização Fora da organização
Informação
Fontes de informação Internas Externas, diversificadas Natureza da informação Quantitativas Qualitativa
Modo de usar a informação Tabuleiro de Poder Diário de Viagem Fonte: Gilbert e Adrault (1984) apud Meny e Thoenig (1992, p. 206)