Antecedentes à aprovação da lei da operação urbana consociada Água Espraiada

O Plano Diretor (PD) 1985-2000 desenvolvido na gestão Mário Covas -1983- 1985 foi o primeiro documento elaborado pós Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do Município de São Paulo – PDDI, Lei nº 7.688, de 30 de dezembro de 1971. No período compreendido entre 1971 e 1985, foram realizadas apenas discussões e tratativas para o aperfeiçoamento da legislação reguladora de uso e ocupação do solo. O PD 1985-2000 foi

elaborado diante da necessidade de discussão da aplicação de conceitos recentes, como o solo criado e os novos instrumentos urbanísticos. Trata-se de um plano que apresentou avanços, propondo o início de discussão com a população, muito embora impondo limites a esta participação. Destaca-se ainda em seu texto a inclusão da necessidade de abranger a Região Metropolitana, apesar de se tratar de um plano municipal (SOMEKH e CAMPOS, 2002), trazendo em seu texto avanços em relação ao período anterior e ao mesmo tempo a identificação da necessidade do planejamento urbano incluir os municípios do entorno, pois algumas diretrizes urbanas poderiam ultrapassar os limites administrativos.

Ao analisar o texto do PD 1985-2000, identifica-se a introdução e a preocupação com a utilização de novos conceitos: o início da recuperação pela municipalidade dos benefícios decorrentes da valorização imobiliária decorrente de investimentos públicos; a possibilidade de transferência do potencial construtivo entre terrenos; a utilização de mecanismos tributários e incentivos fiscais para incentivar o uso das glebas ociosas; e a implantação das operações urbanas (SOMEKH e CAMPOS, 2002). Registra-se que as operações urbanas neste marco legal, eram identificadas como áreas demarcadas pela municipalidade com dois objetivos: ou para revitalizar ou para transformar, sendo que, para viabilizar qualquer uma das modalidades eram necessárias as parcerias entre o poder público e a iniciativa privada. De acordo com o texto proposta, eram definidas como:

conjuntos integrados de intervenções desenvolvidas em áreas determinadas da Cidade, sob a coordenação do poder público, visando a obtenção de resultados relevantes para os objetivos do Plano Diretor (SEMPLA, 1985 p. 196).

Identifica-se, portanto, a introdução do conceito das parcerias público privadas a serem viabilizadas com a implantação de operações urbanas. Para viabilizar esta parceria, o plano previa o desenvolvimento de um projeto urbano, o qual deveria ser elaborado previamente. De acordo com o texto elaborado, estas operações urbanas seriam desenvolvidas considerando dois vieses: o primeiro como uma política pública de planejamento urbano e o segundo como diretriz de uma política imobiliária (CASTRO, 2006):

Trata-se de uma ação sinérgica, iniciada e orientada pela Prefeitura, com a participação de outros agentes, públicos e privados, tendo por objetivo alterar um espaço urbano determinado: a alteração desejada deve beneficiar a população e insere-se (sic) nas diretrizes do Plano Diretor (SEMPLA, 1985 p. 196).

Caso esta proposta fosse aprovada e transformada em lei, o empreendedor privado poderia construir acima dos coeficientes de aproveitamento máximos (C.A.s), em troca do financiamento de obras de infraestrutura, melhorias urbanísticas e equipamentos.

No plano, foram propostas 35 operações urbanas, as quais foram distribuídas entre treze diferentes bairros da capital paulista, quais sejam: Barra Funda, Cachoeirinha, Campo de Marte, Campo Limpo, Centro, Paraisópolis, Pinheiros, Santo Amaro, São Matheus, São Miguel, Vila Maria, Vila Matilde e Vila Nova. As propostas objetivavam desenvolver e viabilizar projetos urbanos nos centros de bairros e em áreas próximas de infraestrutura de transporte. Visava também a implantação de equipamentos comunitários, de infraestrutura e de habitação de interesse social (MONTANDON, 2009).

Registra-se que se trata de uma proposta da década de 1980, a chamada década perdida do ponto de vista econômico, período término da ditadura e início do período de retomada da democracia, quando os governos municipais atravessaram uma fase ruim do ponto de vista financeiro, com a parceria público - privada tornando-se possibilidade interessante. No entanto, este plano não foi aprovado.

Na gestão Jânio Quadros (1986-1988), foi instituído por decurso de prazo o Plano Diretor, lei 10.676/1988, por meio do qual foram estabelecidas diretrizes de urbanização para porções territoriais municipais denominadas: área consolidada, área intermediária e área periférica. No plano em questão, as operações urbanas poderiam ser aplicadas nas áreas consolidada e intermediária e foram definidas de acordo com o artigo 4° da referida lei, como: ação conjunta dos setores público e privado, destinadas à melhoria do padrão de urbanização.

Aquele plano ampliava a participação da iniciativa privada, por meio dos agentes imobiliários, sob a alegação que esta maior participação contribuiria para maior agilidade na implantação das habitações de interesse social (CASTRO, 2006; MENEGON, 2008; MONTANDON, 2009).

Porém, previamente à aprovação da lei do plano supracitado, foi aprovada a Lei 10.209 de 09 de dezembro de 1986, a qual ficou conhecida como a Lei do Desfavelamento, a qual de acordo com Fix (2001) foi criada para:

Possibilitar mudanças nos direitos de construção dos proprietários de terrenos e, ao mesmo tempo, resolver o problema das favelas incrustadas na área central da cidade, através da parceria entre o poder público e iniciativa privada (FIX, 2001, p. 72).

Esta lei foi aprovada no final do seu primeiro ano de mandato e com ela foram criadas as Operações Interligadas. Por meio desta normativa, viabilizou-se a parceria público privada, de forma que, o empreendedor privado em troca de empreender acima do permitido pela lei de zoneamento (até quatro vezes acima da área do lote), deveria construir habitações populares para a municipalidade (FIX, 2001; CASTRO, 2006). Tratava-se de acordo bem interessante para a inciativa privada, pois dessa forma os proprietários não precisavam mais fazer esforço para retirar a população residente em favelas de seus terrenos, uma vez que isto seria feito pelo próprio poder público. Outra possibilidade que esta lei permitia era aplicada aos terrenos públicos, de forma que, a Prefeitura poderia se associar aos proprietários interessados em construir além do permitido. Nesta modalidade os proprietários pagavam um determinado valor pelo direito de construção adicional.

Posteriormente, lançou-se um edital para que os interessados lançassem propostas para as Operações Interligadas, nova denominação para esta tipologia de parceria para a implantação de Habitação de Interesse Social (FIX, 2001; SILVA, 2014), a qual será detalhada no capítulo seguinte.

A forma como a lei foi aprovada, contudo, permitia exceções na lei e sem a aprovação da Câmara Municipal, podendo os conjuntos de habitação de interesse social serem implantados em locais periféricos, mesmo nas situações em que os empreendimentos aos quais a contrapartida estava vinculada se localizassem nas áreas centrais, resultando em grande benefício para os agentes imobiliários. Em função dessa situação houve diversos questionamentos, culminando na suspensão de sua utilização em 1998 e na proibição total de seu uso.

Os artigos 182° e 183° da Constituição Federal de 1988, estabelecidos no Capítulo II, seção II – Da política urbana, estabeleceram as diretrizes para a política urbana nacional, com destaque para o objetivo de esta estar vinculada ao cumprimento da função social da cidade.

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º - É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. § 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

A Constituição de 1988 foi resultado do processo de democratização, a qual incluiu em seus artigos contribuições de propostas populares, resultado assim de um intenso debate em prol da democracia e do anseio por um novo período, marcado por uma infinidade de debates, resultando assim em um documento, que no âmbito da política urbana, apresentou resultados bem positivos. De acordo com Martins:

O quadro de forças presente na ocasião implicou, no entanto, que a maioria dos aspectos mais inovadores tivesse sua aplicabilidade postergada ou diluída. Tanto é assim que um tema central para as cidades – a obrigatoriedade de que a propriedade cumpra sua função social teve sua aplicação condicionada à existência de um Plano Diretor Municipal (para cidades com mais de vinte mil habitantes) e de uma Lei Nacional regulamentando a matéria. Como decorrência, a implementação da "função social da propriedade e da cidade" resultou

impraticável por treze anos – até a aprovação do Estatuto da Cidade (em 2001) que, por seu turno, atendendo ao que a Constituição determinava, manteve o condicionamento da aplicação à existência de um Plano Diretor e a procedimentos sucessivos, não alternativos, o que implica, no mínimo, mais sete a dez anos para que seja aplicável. Isso significou um retardo de pelo menos vinte anos para que se efetivasse essa determinação constitucional (MARTINS, 2003 p.169).

Merece destaque o avanço alcançado com a Constituição Federal de 1988 pela autonomia atribuída aos municípios para legislar a cerca de seu território. Contudo, era essencial e obrigatória a elaboração dos planos diretores para os municípios com mais de vinte mil habitantes, resultando num número reduzido de municípios com seus planos diretores elaborados e aprovados naquele período.

No governo seguinte, o da prefeita Luiza Erundina (1989-1992) iniciou-se nova discussão e elaboração de um projeto de lei para um novo plano diretor para o município de São Paulo. O período político, pós-aprovação da Constituição Federal de 1988, foi também um período de agravamento da crise econômica e de intensa recessão. O trabalho foi coordenado pela arquiteta e urbanista Raquel Rolnik e elaborado em várias fases, quais sejam: estudos de planos e propostas anteriormente desenvolvidos na Secretaria de Planejamento do município – Sempla - e no diagnóstico da cidade (leitura da cidade); elaboração de procedimentos de discussão interna à Sempla, assim como, desta com as demais secretarias do governo e com a sociedade civil; elaboração de pré-proposta; primeira versão do plano e incorporação de emendas e contribuições. Tratava-se de uma proposta de possibilidade prática para a cidade real, onde se reconhecia suas desigualdades, sua informalidade e a necessidade de um planejamento objetivo que visasse à função social da propriedade. A figura 14 mostra a prefeita Luiza Erundina incentivando a participação popular neste processo.

Figura 14 – A prefeita Luiza Erundina incentivando a participação popular e a capa do livro sobre S. Paulo

Para alcançar este objetivo, a proposta tinha como ponto inicial a revisão dos conceitos utilizados nos planos diretores realizados anteriormente, tanto os aprovados como os apenas propostos (ANTONUCCI, 2002). Como resultado, o projeto de lei estava estruturado nos seguintes capítulos: Da Política Urbana; Do Uso do Solo; Da política de Transportes; Da Operacionalização da Política Urbana; Do Sistema de Planejamento e Gestão e Das Disposições Finais e Transitórias. O primeiro capítulo caracterizava o Plano Diretor como o instrumento estratégico de desenvolvimento urbano no município de São Paulo, o qual tinha como função orientar os agentes, públicos e privados na produção e gestão da cidade (ANTONUCCI, 2002). E, finalmente, determinava como sua finalidade o cumprimento do total desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade.

Para viabilizar essa finalidade era necessária uma revisão das regras de uso e ocupação do solo, sendo proposto o instrumento básico do solo criado, de forma que se determinou para toda a extensão territorial do município um coeficiente de aproveitamento único e igual a uma vez a área do terreno. De forma que, o potencial construtivo a mais deveria ser adquirido pelo empreendedor junto à prefeitura municipal. Porém, este adicional era definido como estoque de áreas vendáveis calculados para cada região, considerando a oferta existente de infraestrutura. Por esta lógica, os resultados alcançados seriam o adensamento em locais com infraestrutura subutilizada e este adensamento seria promovido e viabilizado pelos empreendedores privados para financiar os serviços e equipamentos sociais para atendimento a população em geral. Esperava-se assim, que parte da valorização imobiliária fosse recuperada pela municipalidade. Se aprovada essa lei, o zoneamento vigente seria extinto e substituído pelo conceito de zonas adensáveis e não adensáveis, além da definição de um estoque global de áreas de construção para perímetros definidos em cada zona, considerando para esta definição a disponibilidade de infraestrutura.

Nos estudos elaborados para o plano diretor de 1991, foi definido o conceito de operação urbana que viria a ser utilizado durante a década de 1990 no município de São Paulo. Ou seja, a proposição de cada operação urbana deveria abranger sua aprovação vinculada à legislação específica, a um conjunto de intervenções e definição de estoques de áreas edificáveis e finalmente, os recursos obtidos deveriam ser depositados em fundos específicos de cada uma das operações urbanas. Destaque-se que as contrapartidas do empreendedor privado poderiam ser no formato de doação de terras, implantação de obras de infraestrutura, unidades de habitação de interesse social, áreas verdes e/ou em dinheiro

(MONTANDON, 2009). Foram propostas cinco operações urbanas: Anhangabaú, Água Espraiada, Água Branca, Faria Lima – Berrini (Boulevard Sul) e Paraisópolis.

Apesar do Plano Diretor não ter sido aprovado, é possível identificar nesta proposta de lei, avanços em relação aos anteriores, principalmente em relação à utilização de instrumentos urbanísticos que contribuíssem para o cumprimento da função social da cidade.

Em seguida ao governo da prefeita Luiza Erundina teve início o mandato do prefeito Paulo Salim Maluf (PPB, 1993-1996), no qual a Operação Água Branca, retirada da Câmara Municipal, foi devolvida e aprovada em 1995. Já a proposta da Operação Urbana Água Espraiada foi revista e a Avenida construída antes da aprovação da própria operação, como será discutido à frente. A operação Anhangabaú foi ampliada e transformada na Operação Centro, sendo que sua aprovação ocorreu no ano de 1997. Além disso, o projeto de Júlio Neves para a Avenida Faria Lima foi adaptado a partir da incorporação do trabalho desenvolvido na gestão anterior, da prefeita Luiza Erundina, tendo sua aprovação ocorrido no ano de 1995 (FIX, 2001).

Nessa gestão do prefeito Paulo Maluf foi aprovada a Operação Urbana Faria Lima (OUFL) criada em 1995 por meio da Lei n. 11.732/1995 e, posteriormente, após a aprovação da lei federal nº 10.257/2001, revisada e transformada em Operação Urbana Consorciada Faria Lima (Lei nº 13.769/2004). Seu perímetro totalizava uma área de quatrocentos e cinquenta hectares (SP-URBANISMO, 2012). A justificativa técnica apresentada na época para sua implantação foi o fato de que o prolongamento da Avenida Faria Lima viabilizaria a criação de uma via paralela à Marginal Pinheiros, possibilitando ainda a conexão com a Avenida Pedroso de Morais (Alto de Pinheiros) e com a Avenida Bandeirantes e Avenida Hélio Pellegrino, conforme apresentado na Figura 15 (SEMPLA, 2000/2001).

Figura 15 - Perímetro da Operação Urbana Consorciada Faria Lima, dividido em setores

Fonte: http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=773158

A lei que criou a Operação Urbana Faria Lima (OUFL) tinha os seguintes objetivos:

• Implantar melhoramentos viários, obras, equipamentos e áreas públicas no perímetro da Operação Urbana;

• Melhorar, no perímetro da Operação Urbana, a qualidade de vida dos moradores, promovendo a valorização da paisagem urbana e a melhoria da infraestrutura e da qualidade ambiental e

• Incentivar o melhor aproveitamento dos imóveis, estimular o adensamento para

maximização da infraestrutura a ser implantada.

Para se alcançar estes objetivos o perímetro da Operação Urbana Faria Lima foi dividido em áreas diretamente beneficiadas, lindeiras à Avenida Faria Lima, e áreas indiretamente beneficiadas, correspondendo às áreas restantes. O limite total de estoque adicional de construção definido pela lei foi de 2.250.000 m2, sendo 1.000.000 m2 nas áreas diretas e 1.250.000m2 nas áreas indiretamente beneficiadas.

Hélio Pelegrino

A aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 possibilitou a revisão desta operação urbana para transformá-la em consorciada. Como resultado, a principal alteração promovida a partir da lei de 2004 foi a possibilidade de utilização do Certificado de Potencial Adicional de Construção (Cepac), o qual, conforme dito no capítulo anterior se caracteriza como um “título emitido pela prefeitura correspondendo a quantidades de área construída adicional, posteriormente incorporado ao Estatuto da Cidade” (CASTRO, 2006, p.82).

A Lei n. 11.732 foi revista para adequação às disposições do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor Estratégico – PDE. As principais alterações dispostas na nova lei 13.769/04 foram:

• Definição, na própria lei, das disposições urbanísticas que devem ser atendidas para obter as modificações à legislação de uso e ocupação do solo, dispensando a necessidade de análise prévia do Grupo de Trabalho e da CTLU e

• Há disposições específicas para cada um dos 4 Setores em que foi dividido o perímetro

da Operação Urbana Consorciada Faria Lima, e o estoque de potencial adicional de construção é diferenciado por sub-perímetro.

O principal investimento público no perímetro desta operação urbana foi o prolongamento da Avenida Faria Lima e,

os recursos obtidos com as contrapartidas foram destinados em grande parte para cobrir os custos de desapropriações”. Pelo exposto, infere-se que o principal indutor da operação urbana em análise foi uma obra viária, “da qual se esperava melhorias urbanísticas, atraindo investidores, que poderiam utilizar-se das vantagens oferecidas com a flexibilização da legislação (MONTANDON, 2009).

De acordo com Maglio (2005), para a desapropriação de 484 imóveis necessária para a execução das obras de extensão da Avenida Faria Lima gastou-se entre cento e vinte a cento e cinquenta milhões de dólares, obtidos a partir da arrecadação obtida com a flexibilização aos parâmetros urbanísticos no zoneamento vigente. Até junho de 2001, foram aprovados em torno de cento e sessenta e um projetos, sendo a maior parte empreendimentos não residenciais (72%), abrangendo 783.177 m2 de potencial adicional de construção.

A Operação Urbana Consorciada Faria Lima previa ainda as Intervenções elencadas a seguir, destacando-se que algumas ainda se encontram em fase de execução:

• Pagamento de desapropriações ainda não efetivadas, referente ao cumprimento das Leis 5399/57, 7104/68, 8126/74 e 8274/75 e ao de Leis específicas que concernem a melhoramentos viários contidos no perímetro da Operação Urbana Consorciada Faria Lima;

• Realização de todas as obras e serviços necessários à implantação dos melhoramentos constantes, referentes a: a) demolições, remanejamento de redes e interferências, terraplenagem, remoção de entulho; b) pavimentação de vias e espaços públicos, drenagem urbana e redes de infraestrutura básica e de serviços públicos, iluminação, sinalização e semáforos; c) mobiliário urbano, comunicação visual, paisagismo e ajardinamento;

• Realização de todas as obras e serviços necessários à implantação dos seguintes equipamentos: a) viaduto da Avenida Bandeirantes, na confluência da Praça Roger Patti com as Ruas Guaraiúva e Ribeiro do Vale; b) acessos viários e passarelas do conjunto das pontes Eusébio Matoso e Bernardo Goldfarb sobre o Rio Pinheiros; c) acessos viários e passarelas da ponte Cidade Jardim sobre o Rio Pinheiros; d) novo Terminal de ônibus para o remanejamento ou transferência do existente nas proximidades do Largo da Batata, com instalações de lojas e estacionamento coletivo e demais melhoramentos destinados ao transporte coletivo;

• Provisão de Habitação de Interesse Social, melhoramento e reurbanização em locais definidos pelos órgãos competentes, destinados à população favelada residente na área da presente Operação Urbana e na região de seu entorno, de acordo com as seguintes prioridades de atendimento: Favela da Rua Coliseu, Favela do Real Parque e Favela Panorama;