Instrumentos Urbanísticos para a Gestão Urbana

O uso de instrumentos urbanísticos como a Operação Urbana Consorciada está vinculado a diversos outros instrumentos que podem ser aplicados para a gestão urbana das cidades. Neste capítulo, são apresentados os conceitos dos demais instrumentos especialmente vinculados à Operação Urbana. Para a compreensão do mecanismo das operações urbanas consorciadas, as quais permitem exceções aos parâmetros urbanísticos determinados na legislação de uso e ocupação de solo, é necessário compreender o conceito do Coeficiente de Aproveitamento (C.A.), visto que o seu adicional, ou seja, acima do permitido na legislação, pode ser convertido em um valor pago pelos empreendedores que aderirem às operações urbanas.

O Coeficiente de Aproveitamento (C.A.) é o número que multiplicado pela área do lote, indica a quantidade máxima de metros quadrados que podem ser construídos em um lote. Já o Potencial Construtivo Adicional ou Coeficiente de Aproveitamento Máximo refere- se à área edificada de um lote além do seu potencial construtivo básico (Figura 27). Adicional este que os empreendedores pagam para construir além do coeficiente básico nas áreas de operações urbanas.

Figura 27 - Esquema ilustrativo Coeficiente de Aproveitamento (C.A.)

Fonte: http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/um-plano-para-socializar-os-ganhos-da-producao-da-cidade/

Já os Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPAC) são títulos imobiliários emitidos pela Prefeitura e regulados pela CVM – Comissão de Valores Mobiliários, utilizados como meio de pagamento de Contrapartida de Direito Urbanístico Adicional dentro do perímetro de uma Operação Urbana Consorciada (OUC). Desta forma, a Prefeitura realiza as emissões de CEPAC para o financiamento de intervenções dentro dos perímetros das OUCs (Figura 28).

Figura 28 - Esquema ilustrativo do CEPAC

Fonte: Ilustração Caroline Nobre (https://observasp.wordpress.com/tag/cepacs/)

Os Cepacs são convertidos em potencial construtivo (metros quadrados) de acordo com a localização do empreendimento. Em áreas menos valorizadas, os Cepacs são convertidos em mais metros quadrados; em áreas mais valorizadas, os Cepacs são convertidos em menos metros quadrados, para incentivar maior adesão dos empreendedores privados. Por fim, os recursos captados integralmente são investidos na área da Operação Urbana, ou seja, são utilizados para pagamento das intervenções propostas no programa de intervenções.

O conceito de Solo Criado surgiu na década de 1970 e segue evoluindo nas décadas de 1980 e 1990, para em 2001, se tornar a denominada Outorga Onerosa do Direito de Construir. O conceito Solo Criado, surgiu no momento em que se identificaram as primeiras experiências de utilização, cujo objetivo primordial era amenizar os efeitos

negativos da urbanização. As primeiras experiências internacionais identificadas ocorreram nos Estados Unidos, na França, e na Itália, as quais são descritas em sequência.

A experiência americana, desenvolvida em 1973, com a elaboração do Plano para a cidade de Chicago, incluía a utilização de dois instrumentos, quais sejam: space adrift e

zoning bonus. De acordo com Rezende et.al (2009), o space adrift (espaço flutuante), consiste

na transferência do potencial construtivo disponível em um lote onde está implantado um edifício histórico para outro lote, como uma forma de compensação pela preservação. Já o

zoning bônus (bônus de zoneamento), elaborado com o objetivo de permitir coeficientes de

aproveitamento do solo acima do permitido na legislação vigente e em contrapartida os empreendedores eram responsáveis pelo financiamento de melhoria ou equipamento, sendo que qualquer uma das alternativas é escolhida pelo poder municipal.

A experiência francesa teve início dois anos após a americana; neste modelo é definido um limite de densidade, Plafond Legal de Densité (PLD). Para Paris foi definido como uma vez e meia a área do terreno e para o restante do país somente uma vez. De forma que, onde é permitido exceder ao limite estabelecido pela legislação é realizado um cálculo convertendo os metros quadrados adicionais em dinheiro e o valor resultante é depositado para a prefeitura (REZENDE et.al, 2009).

Ainda em 1975, foi proposto na Itália um projeto de lei, aprovado em 1977 (lei 10/77), no qual se propunha a separação entre o direito de construir e o de propriedade. Por meio da lei supracitada ficou definido que:

a execução das obras resultantes de atividade que envolva transformação edílica e urbanística do solo fica subordinada à concessão da administração local (art.1°). O direito de construir não mais se insere como uma manifestação natural do direito de propriedade e passa a construir uma concessão do Estado (REZENDE et.al, 2009, p.54).

Estas experiências internacionais acabaram por refletir nas discussões nacionais, principalmente, para a discussão nas décadas de 1970 e 1980 na busca de formas de amenizar os problemas causados pela urbanização acelerada vivida pelas grandes cidades brasileiras, principalmente quanto à segregação social que este processo ocasionou. Inicialmente, este conceito foi associado ao pagamento de utilização de área que excedia ao zoneamento e, posteriormente a Constituição Federal de 1988, a ênfase para a sua utilização decorrente da

possibilidade deste recurso ser utilizado em benefício de todos, com a implantação tanto de infraestrutura como equipamentos.

Destaca-se que este conceito foi apresentado na Carta de Embu em 1977:

Admite se que, assim como o loteador é obrigado a entregar ao poder

público áreas destinadas ao sistema viário, equipamentos públicos e lazer, igualmente, o criador de solo deverá oferecer à coletividade as compensações necessárias ao reequilíbrio urbano reclamado pela criação do solo adicional, e

Conclui se que:

1. É constitucional a fixação, pelo município, de um coeficiente único de edificação para todos os terrenos urbanos.

1.1 A fixação desse coeficiente não interfere com a competência municipal para estabelecer índices diversos de utilização dos terrenos, tal como já se faz, mediante legislação de zoneamento.

1.2 Toda edificação acima do coeficiente único é considerada solo criado, quer envolva ocupação de espaço aéreo, quer a de subsolo.

2. É constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condição de criação de solo, que o interessado entregue ao poder público áreas proporcionais ao solo criado; quando impossível a oferta destas áreas, por inexistentes ou por não atenderem às condições legais para tanto requeridas, é admissível sua substituição pelo equivalente econômico9.

Segundo Montandon (2009), o conceito de Solo Criado deve ser analisado considerando dois pontos de vista: primeiro o jurídico e segundo o urbanístico. De forma que, do ponto de vista jurídico, este consiste na separação do direito de construir do direito de propriedade e ao cumprimento da função social da propriedade. Por outro lado, do ponto de vista urbanístico, esta ligado a uma

maior intensidade de uso do solo mediado por compensações físicas que possibilitem o melhor equilíbrio entre densidade construída e espaços e equipamentos públicos (MONTANDON, 2009, p.9).

Sendo, portanto, diretamente vinculado ao zoneamento e ao ônus que a construção acima do permitido poderia ocasionar a infraestrutura local.

9 _{https://docs.google.com/document/d/1IIjvG8WLMCMevltSkb5-} 9d3DsFIl5cEwjCdlw03D6kY/edit?hl=pt_BR&pli=1

Destaca-se ainda, a relação entre o solo criado, e a possibilidade de recursos para o financiamento de equipamentos urbanos e infraestrutura, recuperação de valorização imobiliária, preservação de patrimônio histórico, a partir da transferência do direito de construir, possibilidade de recursos para a implantação de habitação de interesse social e, finalmente o incentivo ao adensamento (MONTANDON, 2009).

A evolução do conceito de solo criado apresentado anteriormente, a partir da aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 é a Outorga Onerosa do Direito de Construir, a qual é definida na Seção IX – Da outorga onerosa do direito de construir, da Lei 10.257/2001, como:

Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno.

§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana.

§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área. Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, determinando:

I – a fórmula de cálculo para a cobrança;

II – os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga; III – a contrapartida do beneficiário.

Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso serão aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.

No município de São Paulo, conforme determinado na Lei 16.050, de 31 de julho de 2014, os recursos obtidos com a Outorga Onerosa do Direito de Construir são destinados

ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB), para que posteriormente os mesmos sejam aplicados em melhorias urbanas, como, habitação de interesse social, transporte público coletivo, equipamentos sociais, patrimônio cultural, estruturação urbana/ espaços públicos, áreas verdes e Unidades de Conservação Ambiental. O esquema ilustrativo do potencial construtivo adicional e da outorga onerosa é apresentado na figura 29.

Figura 29 - esquema ilustrativo do potencial construtivo adicional e Outorga Onerosa

Fonte: Plano Diretor de São Paulo10

Com a implantação de operações urbanas consorciadas, em tais áreas passa a valer o CEPAC, de forma que se torna importante uma comparação entre eles (quadro 3). Ao se comparar o CEPAC e a Outorga Onerosa identificam-se alguns os seguintes aspectos: o título ser regulado e fiscalizado pela Comissão de Valores Imobiliários (CVM); trata-se um Recurso novo (não dívida) alocado em conta bancária vinculada à Operação Urbana Consorciada; as emissões vinculadas às intervenções urbanas a serem aplicados na Operação Urbana

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Consorciada; a utilização dos recursos fora da área da Operação Urbana Consorciada configura improbidade administrativa; é emitido pela Prefeitura e vendidos em leilões públicos (Bovespa) e depois de leiloado, pode ser vendido livremente no mercado secundário. Em contrapartida, na Outorga Onerosa: o direito adicional de construir e alterar uso são atrelados a imóvel específico; é válida em toda a cidade (exceto nas OUC); não antecipa receitas para a Prefeitura, mas capitaliza para atividades gerais do município; não requer emissão pública, não sendo regulamentado pela CVM; e não permite a negociação em mercado secundário.

Quadro 3 - Comparação Outorga Onerosa e Certificado de Potencial Adicional de Construção Outorga Onerosa (OO) Certificado de Potencial Adicional de

Construção (CEPAC)

Direito adicional de construir e alterar uso atrelado a imóvel específico

Título regulado e fiscalizado pela CVM

Válida em toda a cidade (exceto nas OUC)

Recurso novo alocado em conta bancária vinculada à OUC

Não antecipa receitas para a Prefeitura, mas capitaliza para atividades gerais do município

Emissões vinculadas as intervenções urbanas a serem aplicados apenas na OUC

Não requer emissão pública, não sendo regulamentado pela CVM

Utilização dos recursos fora da área da OUC configura improbidade administrativa Não permite a negociação em

mercado secundário.

Emitido pela Prefeitura e vendidos em leilões públicos (Bovespa)

Depois de leiloado, pode ser vendido livremente no mercado secundário.

Fonte: Elaboração própria.

Com os poucos recursos disponíveis da administração pública, a parceria público privada passou a ser utilizada em larga escala, a partir da implantação do Planejamento Urbano Estratégico, modelo em que a cidade é vista e administrada como uma empresa, tendo o modelo adotado em Barcelona, por exemplo, e difundido em cidades latino americanas. O

modelo de Planejamento Urbano Estratégico traz em sua essência a cidade como mercadoria, conforme Compans, 2004:

Se, como argumentam Borja e Forn (1996, p.33), “[com] a mercadotecnia das cidades, vender a cidade converteu-se em uma das funções básicas dos governos locais e em um dos principais campos de negociação público- privado”, a “espetacularização” da vida urbana não só deve ser perseguida por intermédio da arquitetura e dos monumentos culturais e simbólicos, como no passado, mas também mediante a oferta de infraestrutura de qualidade em termos de acessibilidade, segurança e de serviços turísticos (centros de convenções, hotéis, restaurantes, equipamentos de lazer etc.), além da realização de eventos culturais e esportivos, da reabilitação de bairros históricos e do design urbano, que agora substitui o planejamento (COMPANS, 2004. p.34).

Este processo promove a intervenção e ação de agentes privados (imobiliários), em áreas em que existem interesses específicos e prévios, acarretando em lucros para uma minoria e a exclusão de uma maioria, sendo um exemplo deste processo, as operações urbanas no município de São Paulo. De acordo com Vainer (2013):

A introdução de uma clara qualificação de quais grupos e interesses privados estão sendo contemplados, mais além de elucidar a natureza das parcerias propostas, remete à institucionalização de diferentes tipos de cidadãos e diferentes tipos de intervenção no processo de elaboração e execução das estratégias. A analogia cidade-empresa desliza, suave e sutilmente, para uma analogia cidade-empresários (VAINER, 2013, p.6).

A partir da regulamentação da política urbana em 2001, por meio do Estatuto da Cidade, o instrumento urbanístico operação urbana é definido na esfera federal como:

Art.32 §1 Considera-se Operação Urbana Consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público Municipal com a participação dos proprietários moradores usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

Já o artigo 34 prevê a emissão de quantidade determinada pelo poder público de CEPAC-Certificados de Potencial Adicional de Construção, os quais consistem em títulos

alienáveis em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras estipuladas no próprio plano de urbanístico da operação urbana. Destaca-se que este certificado é utilizado para pagamento da área de construção que seja superior ao padrão definido pela lei de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada. A figura 30 ilustra o esquema do potencial adicional de construção. Portanto, a partir da aprovação do Estatuto da Cidade, as operações urbanas tornaram-se consorciadas e passam a envolver os seguintes aspectos principais: aprovação de Lei Municipal específica, com definição da área atingida, a especificação do plano contendo o programa básico de ocupação, o programa de atendimento econômico e social da população diretamente afetada, sua finalidade, o estudo técnico do impacto de vizinhança, a contrapartida a ser exigida do proprietário que se beneficiar da operação, as regras para as alterações dos índices de loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, regularizações de imóveis, com a emissão de CEPAC, e a forma de controle da operação compartilhado com representantes da sociedade civil (BRUGUGNOLI, 2011).

Figura 30- Esquema conceitual do potencial adicional de construção.

Fonte: MONTANDON, 2009

A implementação da Operação Urbana Consorciada ocorre de forma distinta da implantação de uma obra. As intervenções, projetos e obras se iniciam cumprindo cronograma de realização e de liberação de recursos a ser estabelecido por um Sistema de Gestão Técnica (que indicará as intervenções necessárias) e por um Grupo Gestor

compartilhado entre a prefeitura e a sociedade civil (que deverá elencar a prioridade de execução das obras, em cada etapa e a respectiva liberação de recursos).

As atribuições do Grupo Gestor devem estar definidas na lei específica que aprovar a operação urbana. Seu funcionamento se dará com base num regimento interno a ser submetido e aprovado pelo próprio grupo e que definirá, entre outros aspectos, a periodicidade das reuniões, as formas de registro em atas dos temas tratados, bem como a publicação das decisões tomadas em cada reunião.

A instituição da gestão compartilhada e dos Certificados de Potencial de Construção - CEPAC nas Operações Urbanas Consorciadas permite que seja feita a programação física e financeira das ações previamente definidas pelo Grupo Gestor. A autorização para distribuição do CEPAC deve ser precedida da definição de um conjunto de intervenções ou de etapas de implantação (feita pelo Grupo Gestor). Conhecidas as intervenções, são estimados os custos de implantação; conhecidos os custos de cada etapa, é definido o número de CEPAC necessário para custear as intervenções correspondentes. Não podem ser feitas novas distribuições de CEPAC antes da conclusão das intervenções definidas na etapa anterior ou que estejam assegurados os recursos para sua implantação. Dessa forma, o controle da entrada de recursos e a correspondência com a efetiva implantação das intervenções é dada pelo próprio sistema de funcionamento da Operação Urbana.

Cabe à entidade coordenadora da Operação Urbana (Prefeitura Municipal) fornecer os elementos técnicos necessários à tomada de decisão do Grupo Gestor, no momento em que isso se fizer necessário. Cabe principalmente aos representantes das entidades da administração municipal no Grupo Gestor fornecer os subsídios técnicos para a implementação de uma obra ou conjunto de obras em suas respectivas competências.

A emissão e utilização de CEPAC obedecem ao que estabelece o Decreto Municipal 53.364/2012 e à instrução nº 401 da Comissão de Valores Mobiliários.

Os recursos obtidos pela venda de CEPAC só podem ser utilizados na implementação do programa de investimentos definidos na Lei Específica da Operação Urbana após aprovação do Grupo Gestor. A fiscalização da utilização desses recursos, bem como a autorização para efetuar pagamentos por obras e serviços, é feita por um agente fiscalizador externo.

É importante salientar que o programa de intervenções de uma Operação Urbana abrange a execução de infraestruturas de diversas naturezas: drenagem, habitação, áreas verdes, sistema viário. Todas elas são importantes e necessárias para suportar o adensamento

proposto. No entanto, uma vez que a entrada de recursos se faz paulatinamente ao longo do tempo (em geral no período de 15 a 20 anos), não há condições de implementar toda a infraestrutura de uma só vez. Por essa razão, cabe ao Sistema de Gestão Técnica indicar as necessidades nas diversas infraestruturas e ao Grupo Gestor elencar quais delas deverão ser executadas em cada etapa. Dessa forma, com base em informações técnicas, serão tomadas as decisões do Grupo Gestor, que retratarão a diversidade de visões e de expectativas das entidades ali representadas.

Para finalizar este capítulo, apresenta-se o quadro 4 contendo uma Síntese da Evolução dos Conceitos Aplicados em Operação Urbana, considerando uma escala temporal de 1970 a 2016. A partir dele é possível verificar a evolução da participação da iniciativa privada ao longo das modalidades de operações urbanas, até alcançar os anos 2000, período em que se inicia a utilização de CEPACs.

Quadro 4 – Síntese da Evolução dos Conceitos Aplicados em Operação Urbana (1970-2016)

Fonte: Elaboração própria, a partir de MALERONKA, 2010.

Solo Criado e Operação Urbana (anos 1970-1980) Limitação do zoneamento Separação entre direito de propriedade e direito de construir (CA único) Intervenção em trechos urbanos determinados Participação privada no financiamento de intervenções urbanas Operação Interligada (anos 1980-1990) Derrogação à lei de zoneamento Reparticipação da valorização imobiliária decorrente da alteração no CA ou de uso Intervenção lote a lote Participação privada no financiamento de casas populares Operação Urbana (anos 1990) Perímetro de exceção Venda de potencial adicional de construção e/ou alteração de uso Intervenção em grande perímetros (lotes agrupados) Participação privada no financiamento de obras públicas (viárias) Novas Operações Urbanas (anos 2000-2016) Perímetro de exceção Venda de potencial adicional de construção e/ ou alteração de uso do solo Intervenção em grande perímetros (lotes agrupados Utilização recursos obtidos de Certificados de Potencial Adicional de Construção - CEPACs