Período pós-aprovação da lei da operação urbana consociada Água Espraiada

Para a regulamentação dos artigos 182° e 183° da Constituição Federal de 1988, foi aprovada a Lei Federal n. 10.257, mais conhecida como o Estatuto da Cidade, em 10 de julho de 2001. A aprovação desta legislação é resultado da persistência do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), formado nos anos 1980, com a intensão de lutar pela democratização do acesso a condições condignas de vida nas cidades brasileiras, o qual manteve constante vigília frente à demora de tramitação na Câmara dos Deputados (BASSUL, 2010). Inicialmente houve muita resistência do setor empresarial, o qual buscou, por meio de sua rede de contatos, alterações no texto original, ou mesmo atrasar o processo. O Projeto de Lei n.5.788/1990 tramitou por diferentes comissões, quais sejam: Comissão de Economia, Indústria e Comércio, na qual, permaneceu durante sete anos; Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior; Comissão dos Direitos do Consumidor e Meio Ambiente e na Comissão de Justiça (BASSUL, 2002). Paralelamente, a tramitação nas diferentes comissões na Câmara de Deputados diferentes setores da sociedade se manifestaram contrários ao PL, com destaque para a Sociedade Brasileira de Defesa da Tradição, Família e Propriedade (TFP) e setores do empresariado urbano, especialmente o Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais de São Paulo (SECOVI/ SP), preocupados com o caráter “socialista” da proposta,

Textos produzidos pela Sociedade Brasileira de Defesa da Tradição, Família e Propriedade (TFP) dão a medida da avaliação que os proprietários imobiliários ligados à instituição faziam do projeto ao considerar que o Estatuto da Cidade investia (...).

As definições do projeto relativamente à função social da propriedade e ao abuso de direito sofreram restrições radicais de vários setores do empresariado urbano(...).

Estavam claras as posições. De um lado, o conjunto de entidades e movimentos que haviam construído o ideário da reforma urbana apoiava o Estatuto da Cidade e cobrava sua aprovação pelo Congresso Nacional; de outro, as entidades representativas do empresariado urbano, encorpadas por instituições de defesa da propriedade privada como causa política, opunham- se ao projeto de lei (BASSUL, 2010, p.81).

Em 1996, após longa espera, o relator da Comissão de Economia, Indústria e Comércio, deputado federal Luís Roberto Ponte (PMDB-RS), emite seu parecer, o qual apresentou alterações no projeto original, o qual era muito defendido pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana,

O fato é que o parecer do relator despiu o projeto original de sua abordagem conceitual e voltou-o mais pragmaticamente para a instrumentalização dos municípios, muito embora, nesse aspecto, todos os instrumentos originais tenham sido mantidos, a par de outros acrescidos, como a transferência do direito de construir, a outorga onerosa do direito de construir e as operações urbanas consorciadas, dispositivos que, defendidos pelo movimento da reforma urbana em muitos momentos, já estavam em aplicação em algumas cidades.

Dessa experimentação municipal, muitos proveitos empresariais foram obtidos.

Talvez porque as intenções dos dois blocos de opinião estivessem taticamente dissimuladas – o MNRU ao ceder em suas propostas intentando recuperar as perdas nas fases seguintes e o empresariado por conseguir gradualmente incorporar instrumentos “benéficos para as atividades imobiliárias” –, o projeto foi, para surpresa de muitos, aprovado sem disputas. (BASSUL, 2010, p.83).

Na sequência, o projeto seguiu para Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM), onde foi incorporada a necessidade do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), seguiu depois para comissão de mérito, para a de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI), na qual o projeto foi colocado em consulta pública para sugestões e as contribuições foram incorporadas no texto que seguiu para votação, muitas delas tinham o sentido de reaproximar o projeto do conteúdo da Emenda da reforma urbana (BASSUL, 2010). Após longa tramitação o projeto de lei foi aprovado por unanimidade,

Em grande medida, a circunstância da aprovação unânime do Estatuto da Cidade pode ser atribuída aos efeitos do longo tempo, 12 anos, decorrido entre a formulação e a aprovação da nova lei. Nesse período, boa parte dos instrumentos incluídos no Estatuto já vinha sendo posta em prática pelos municípios anteriormente à aprovação da norma federal, com resultados considerados estimulantes pelo capital imobiliário, o que constituiu, sem dúvida, importante fator de diminuição do grau de restrições que esse segmento econômico fazia ao projeto (BASSUL, 2010, p.87).

Para a regulamentação da política urbana, a partir de sua aprovação, foram propostos em seu texto instrumentos urbanísticos que promovessem o cumprimento da função social da cidade, proteção ao meio ambiente e o pleno desenvolvimento municipal. Estes instrumentos podem ser agrupados em: instrumentos de indução ao desenvolvimento urbano; instrumentos de regularização fundiária; instrumentos da democratização da gestão urbana e

instrumentos tributários, na sequência são apresentados os principais instrumentos, conforme apresentados por Bassul (2002):

1) gestão democrática: deverá ocorrer por meio da ação de conselhos de política urbana, da iniciativa popular de leis e da realização de debates, audiências e consultas públicas para a aprovação e a implementação dos planos diretores e das leis orçamentárias;

2) plano diretor: obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes e referência para o cumprimento da função social da propriedade (art. 182, §§ 1º e 2º, da CF), o plano diretor passa a ser exigido também para cidades integrantes de áreas de especial interesse turístico, para aquelas influenciadas por empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental e para as que pretendam utilizar os instrumentos do Estatuto;

3) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: a ociosidade de vastas extensões de terrenos urbanos já dotados de infraestrutura é responsável por deseconomias como a elevação dos custos de prestação dos serviços públicos e a sobrevalorização fundiária. Previsto no art. 182, § 4º, da Constituição, como primeira penalidade pela retenção ociosa de terrenos, esse dispositivo carecia de regulamentação em lei federal para tornar-se aplicável;

4) IPTU progressivo no tempo: segunda sanção prevista na sequência do § 4º do art. 182, para combater a ociosidade de terrenos urbanos, o IPTU progressivo no tempo será aplicado aos proprietários que descumprirem a primeira penalidade, pelo prazo de cinco anos, com progressão da alíquota, limitada ao dobro de um exercício para outro, até o máximo de 15%;

5) desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública: trata-se da última das penalidades constitucionais previstas no capítulo da política urbana. Torna a desapropriação de imóveis urbanos ociosos semelhante à que ocorre para fins de reforma agrária;

6) usucapião especial: a usucapião especial de imóvel urbano de propriedade particular constitui dispositivo autoaplicável da Constituição. O Estatuto da Cidade, contudo, amplia a possibilidade de iniciativa para a usucapião coletiva, o que pode facilitar a regularização fundiária de áreas urbanas de difícil individualização, como as favelas;

7) concessão de uso especial para fins de moradia: instrumento inovador, permite que imóveis públicos ocupados há mais de cinco anos sem oposição tenham a posse regularizada de maneira assemelhada aos casos de usucapião de imóveis particulares, mas sem transferência da propriedade. O dispositivo foi vetado pelo presidente da República, mas reposto pela Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, que limita a fruição do benefício aos que satisfaziam as condições da lei na data de 30 de junho de 2001;

8) direito de superfície: permite a transferência, gratuita ou onerosa, por escritura pública, do direito de construir sem que este alcance o direito de propriedade do terreno. Torna mais flexível a utilização de terrenos urbanos; 9) direito de preempção: assegura preferência ao poder público na aquisição de imóveis urbanos desde que, devidamente notificado pelo proprietário, manifeste o interesse pela compra, no prazo de trinta dias, findo o qual o direito deixa de prevalecer. Objetiva permitir a formação de estoque de terras públicas sem a necessidade de procedimentos de desapropriação; 10) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso: consiste na possibilidade de o município estabelecer determinado coeficiente de aproveitamento dos terrenos a partir do qual o direito de construir excedente deve ser adquirido do poder público. O mesmo deverá ocorrer quando o uso for alterado e resultar na valorização do imóvel;

11) operações urbanas consorciadas: permitem um conjunto de intervenções e medidas, consorciadas entre poder público e iniciativa privada, com vistas a alcançar transformações urbanísticas de maior monta. No âmbito das operações, o direito de construir pode ser expresso em certificados de potencial adicional de construção, vendidos em leilão ou utilizados para o pagamento de obras;

12) transferência do direito de construir: faculta o exercício desse direito em imóvel distinto do que originalmente o detinha. Mecanismo útil para a implantação de equipamentos urbanos (reduz os custos de desapropriação), para a preservação do patrimônio histórico e cultural e para a regularização de áreas ocupadas por população de baixa renda;

13) estudo de impacto de vizinhança: documento técnico a ser exigido, com base em lei municipal, para a concessão de licenças e autorizações de construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos ou atividades

que possam afetar a qualidade de vida da população residente na área ou nas proximidades.

14) consórcio imobiliário: poderá ser constituído nos imóveis alcançados pela obrigação de parcelar, construir ou utilizar. O proprietário transfere seu imóvel ao Poder Público e recebe como pagamento, após a realização das obras, unidades imobiliárias urbanizadas ou edificadas (BASSUL, 2002). (grifo nosso).

As operações urbanas consorciadas e o estudo de impacto de vizinhança são destacadas pelo fato da exigência do licenciamento ambiental para avaliação dos impactos causados pela implementação de seu plano urbanístico e pelo adensamento proposto a partir da venda de potencial adicional de construção para implementação das operações urbanas. Para o lançamento de leilões de Certificado de Potencial Adicional de Construção – CEPAC, a Comissão de Valores Imobiliários da Bolsa também exigiu a licença comprovando que a operação urbana teve seu licenciamento deferido. A inserção do instrumento operação urbana consorciada pode ser entendida como uma das negociações com os setores ligados ao empresariado urbano, para que o texto do Estatuto da Cidade fosse aprovado por unanimidade, visto que, a mesma ao ser regulamentada, por lei específica, no âmbito municipal, poderia facilitar a negociação e benefícios para este setor.

Com a aprovação da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade em 2001, pode-se inferir que há uma ressignificação do instrumento plano diretor, e consequentemente este se torna o principal instrumento para o pleno exercício da política urbana. A este respeito Cymbalista, 2006, pondera que:

A Constituição e o Estatuto da Cidade ressignificaram o instrumento, transformando o plano diretor na peça básica da política urbana do município, responsável pela definição de elementos estratégicos na esfera local, como, por exemplo, a definição de critérios para o cumprimento da função social da propriedade (CYMBALISTA, 2006, p.34).

Na gestão da prefeita Marta Suplicy (2001-2004) foi aprovado o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, Lei n.13.430, de 13 de setembro de 2002. Este plano definiu as operações urbanas, na Seção VII – Das Operações Urbanas Consorciadas, no artigo 225.

Art. 225 – As Operações Urbanas Consorciadas são o conjunto de medidas coordenadas pelo Município com a participação dos proprietários,

moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental, notadamente ampliando os espaços públicos, organizando o transporte coletivo, implantando programas habitacionais de interesse social e de melhorias de infraestrutura e sistema viário, num determinado perímetro (SÃO PAULO, 2002).

Seguindo as diretrizes estabelecidas no Estatuto da Cidade (artigos 32 e 34), o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo determinou que cada nova operação urbana deveria ser criada com a aprovação de lei específica. E, no parágrafo segundo do artigo 225, delimitou áreas para novas operações urbanas consorciadas: Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jacú, Vila Leopoldina, Vila Sônia e Celso Garcia, Santo Amaro e Tiquatira, mantendo as existentes: Faria Lima, Água Branca, Centro e Água Espraiada (Figura 18). De todas estas, somente as vigentes prosseguiram no período daquela gestão.

No artigo 227, definiu as finalidades das operações urbanas, com destaque para a implantação de equipamentos estratégicos para o desenvolvimento urbano e implantação de programas de Habitação de Interesse Social.

Art. 227 – As Operações Urbanas Consorciadas criadas por leis específicas têm, alternativamente, como finalidades:

I - implantação de equipamentos estratégicos para o desenvolvimento urbano;

II - otimização de áreas envolvidas em intervenções urbanísticas de porte e reciclagem de áreas consideradas subutilizadas;

III - implantação de Programas de Habitação de Interesse Social;

IV - ampliação e melhoria da Rede Estrutural de Transporte Público Coletivo;

V - implantação de espaços públicos;

VI - valorização e criação de patrimônio ambiental, histórico, arquitetônico, cultural e paisagístico; VII - melhoria e ampliação da infraestrutura e da Rede Viária Estrutural;

VIII - dinamização de áreas visando à geração de empregos (SÃO PAULO, 2002).

Figura 18 - Operações Urbanas Consorciadas - Lei 13.430/2002.

Fonte: http://confins.revues.org/docannexe/image/9767/img-5.png

Na gestão da prefeita Marta Suplicy, em 2001, foi aprovada lei específica da operação urbana consorciada Água Espraiada, por meio da lei 13.260/2001, cuja principal justificativa de implantação foi a garantia ao atendimento social à população residente nas favelas localizadas em seu perímetro no plano diretor aprovado em 2002. Porém, isto não foi suficiente para garantir este atendimento, sendo necessário o envolvimento e a luta permanente de lideranças da região, apoiadas pela defensoria pública, para que o direito dessa população fosse minimamente respeitado. Cabe aqui destacar que, a Defensoria Pública foi criada em 2006 (Lei Complementar Estadual n. 988 de 09 de janeiro de 2006), entre suas atribuições estão: (i) entrar com ações na Justiça para defesa de direitos; (ii) atuar em processos em andamento; (iii) defender os direitos de pessoas que estão sendo processadas; e (iv) promover acordos e conciliações entre pessoas em conflito para evitar processo na Justiça. Para o caso específico do estudo de caso desta dissertação, a atuação da defensoria

pública ocorreu, por meio da ação do Núcleo Especializado de Habitação e Urbanismo6. Além disso, na gestão Marta Suplicy, mais especificamente no ano de 2003, teve início a construção da ponte estaiada (Figura 19), cuja licitação do projeto de 2002 foi vencida pela empreiteira OAS, a qual previa gastos de R$ 146,9 milhões e conclusão do projeto no final de 2005. Porém, diferente do previsto, o custo total da obra foi de mais de R$ 300 milhões e a obra finalizada somente em 2008.

Figura 19 – Ponte estaiada em obras.

Fonte: http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=445341&page=3

No governo seguinte do prefeito José Serra (2005-2006), foram iniciadas as obras das alças de acesso da Marginal Pinheiros à Avenida Jornalista Roberto Marinho, as quais foram anunciadas como obras necessárias para eliminar o cruzamento com a Avenida Berrini e, consequentemente, iriam melhorar o trânsito na região. Destaca-se que estas obras do

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Complexo Viário Água Espraiada haviam sido paralisadas para revisão técnica e financeira do projeto e retomadas pelo prefeito José Serra.

Em termos legislativos, na gestão Serra foram aprovados os decretos números 45.726 e 45.817, ambos no ano de 2005. O primeiro é referente à equivalência entre as zonas de uso definidas pelas Leis nº 13.430, de 13 de setembro de 2002 e nº 13.885, de 25 de agosto de 2004, e as zonas de uso instituídas por legislação anterior. O segundo regulamentou a classificação dos usos em categorias, subcategorias, tipologias residenciais, bem como os grupos de atividades e atividades não residenciais para fins da legislação de uso e ocupação do solo, nos termos da Lei nº 13.885, de 25 de agosto de 2004, que estabeleceu normas complementares ao Plano Diretor Estratégico, instituiu os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras, dispôs sobre o parcelamento, disciplina e ordenou o Uso e Ocupação do Solo do Município de São Paulo.

Serra deixou o governo municipal para participar da disputa estadual e seguiu seu mandato seu vice Gilberto Kassab, o qual foi reeleito nas eleições seguintes estendendo seu governo até 2013 (2006-2009 e 2010-2013). Na gestão do prefeito Gilberto Kassab em seu primeiro mandato, foi inaugurada a ponte estaiada Otávio Farias de Oliveira (Figuras 20 e 21), em 10 de maio de 2008. A presença do prefeito, do governador José Serra, dos herdeiros do grupo Folha e da Rede Globo (Figura 21) caracteriza o caráter político e emblemático desta “obra de arte” que se tornaria o cartão postal da Rede Globo. A inauguração foi marcada por um desfile de carros antigos e protestos de moradores desapropriados e de ciclistas descontentes com a obra.

A inauguração da ponte é emblemática também do ponto de vista das desapropriações, pois antes dessa data, o prefeito Kassab tentou tirar as famílias que ainda resistiam no Jardim Edite, mas fora proibido por uma ação da Defensoria Pública e ação dos moradores do Jardim Edite. Esta ação era baseada no texto do plano diretor de 2002 que determinava o local como zona de interesse social, obrigando assim, a prefeitura a elaborar um plano de remoção e construção de moradia no local e não resolvesse a situação da mesma forma que foi feito na gestão Maluf, ou seja, entregando um cheque despejo, cujo valor máximo era cinco mil reais.

Figura 20 – Ponte estaiada pronta.

Fonte: https://girame.wordpress.com/2008/05/14/

Figura 21 – Cerimônia de inauguração da Ponte estaiada.

Na gestão Kassab, também houve vários protestos na região do Jabaquara, conforme figura 22 devido as obras do túnel de ligação da Avenida Jornalista Roberto Marinho até a Rodovia dos Imigrantes, o que implicaria na desapropriação de mais de 1400 de residências e custo superior a um bilhão e seiscentos milhões de reais.

Figura 22 – Protesto de moradores da região do Jabaquara.

Fonte: http://tragediasocialjabaquara.blogspot.com.br/

Na gestão do prefeito Fernando Haddad (2013-2016) foi aprovado o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo – Lei n. 16.050/2014 (em 31 de julho de 2014), o qual, em sua subseção II - Das Operações Urbanas Consorciadas, artigo 137 e parágrafo único são definidas as operações urbanas.

Art. 137. A Prefeitura poderá realizar Operações Urbanas consorciadas, de

acordo com a Lei Federal nº 10.257, de 2001, com o objetivo de promover, em um determinado perímetro, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental, previstas no Projeto de Intervenção Urbanística elaborado para a área.

Parágrafo único. Novas operações urbanas consorciadas poderão ser

criadas, por lei específica, apenas na Macroárea de Estruturação Metropolitana, com prioridade para a realização de estudos nos seguintes subsetores:

I - Arco Tamanduateí; II - Arco Tietê; III - Arco Jurubatuba; IV - Arco Pinheiros.

Na figura 23 é possível visualizar o setor orla fluvial e ferroviário, nos quais as operações urbanas podem ser implantadas. Já na figura 24, as características de cada setor apresentado na figura 23 e a espacialização das áreas passíveis de Operação Urbana, enfatizam sua concentração no centro expandido de São Paulo.

Figura 23 - Mapa com a Lei n. 16.050/2014 onde foram definidas as Operações Urbanas

Figura 24 - Espacialização das áreas passiveis de Operação Urbana

Fonte: gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br

No artigo 138, foram estabelecidas as finalidades das operações urbanas, associando-as a implantação de equipamentos públicos, habitações de interesse sociais, entre outros.

I - otimizar a ocupação de áreas subutilizadas, por meio de intervenções

urbanísticas;

II - implantar equipamentos estratégicos para o desenvolvimento urbano; III - ampliar e melhorar o sistema de transporte coletivo, as redes de

infraestrutura e o sistema viário estrutural;

IV - promover a recuperação ambiental de áreas contaminadas e áreas

passíveis de inundação;

V - implantar equipamentos públicos sociais, espaços públicos e áreas

verdes;

VI - promover Empreendimentos de Habitação de Interesse Social e

urbanizar e regularizar assentamentos precários;

VII - proteger, recuperar e valorizar o patrimônio ambiental, histórico e

cultural;

VIII - promover o desenvolvimento econômico e a dinamização de áreas

visando à geração de empregos (SÃO PAULO, 2014).

No plano de 2014, se destaca o artigo 142, o qual determina que os recursos obtidos pelo Poder Público, a partir das contrapartidas pagas pelos empreendedores que aderirem as operações urbanas, seja aplicado para implantação do Programa de Intervenções Urbanas previsto na lei de criação de cada uma das operações urbanas. Estabelece ainda um mínimo 25% a ser aplicados em Habitação de Interesse Social, representando um avanço em relação às propostas dos planos anteriores e um aprimoramento positivo da aplicação do instrumento urbanístico.

Art. 142. Os recursos obtidos pelo Poder Público na forma do inciso XII do