Apesar da complexidade e do dinamismo de uma política pública reconhecer a multiplicidade de fatores do modelo exposto, a pesquisa passou a analisar a PNMU e sua aplicabilidade para unificação de conceitos e modernização do sistema de transportes da Grande Natal e, com isso, a identificar avanços e desafios que influenciam a mobilidade urbana no contexto local a partir dos processos e resultados alcançados.
Com as análises efetuadas, percebe-se uma necessidade de realização de um planejamento integrado entre os atores envolvidos em uma política metropolitana, capaz de identificar os principais gargalos e seus impactos no sistema, para assim formular cursos de ação, sobretudo a partir de uma visão mais abrangente de todo o sistema, direcionado à solução dos problemas.
Partindo dessa perspectiva, o Planejamento Integrado poderá auxiliar nas ações e nas tomadas de decisões que servirão de subsídios para a gestão da Política de mobilidade urbana nos municípios (MOURA, 2017), interpretadas a partir da Figura 7. O dendograma apresentado na Figura 7 baseia-se no que preconizam Lascoumes e Le Galès (2007), visto que os mecanismos de uma política não são exclusivamente técnicos, pois podem assumir vários significados.
Para fins deste estudo, os elementos do Pentágono das Políticas Públicas compreendem os atores, como: pessoas responsáveis pela execução e pelo controle das Políticas Públicas. Desse modo, secretários, conselheiros, representantes da sociedade civil, lideranças comunitárias devem participar e monitorar o andamento das Políticas Públicas. Já as representações dizem respeito aos espaços legais em que os atores se apropriam para discussão e controle das políticas. Nesse sentido, destacamos fóruns, conselhos e secretarias de Políticas Públicas. Quantos às instituições, estas consistem em órgãos governamentais de apoio e assessoria, tais como: empresas estatais e departamentos públicos vinculados ao Estado. Por sua vez, os processos são entendidos como os procedimentos a partir dos quais as Políticas Públicas são desenvolvidas. Por fim, os resultados consistem no apurado de todo o percurso necessário para avaliação da política pública.
Figura 7 – Dendograma de elementos do Pentágono das Políticas Públicas.
A presença de elementos do Pentágono das Políticas Públicas é distribuída em duas das três classes originadas das partições dos conteúdos das entrevistas, uma vez processadas no Iramuteq como análises CHD, conforme elucida o Quadro 3. Dessa forma, a partir da classe 3 é que se discutiram os desafios e os gargalos enfrentados que interferem nos resultados decorrentes dos impactos de uma Política Pública que, segundo Teixeira (2017), pode gerar efeitos ou impactos negativos e, até mesmo perversos, no tocante a seus resultados.
Com isso, pode-se afirmar, de acordo com o que os informantes ressaltam, que a PMMU só terá uma efetiva construção quando atores e representações estiverem articulados e dispostos a discutir a problemática da mobilidade urbana e da gestão de transporte, enfatizando, assim, a importância desse envolvimento, recordando o pensamento de Figueiredo (2012) sobre os efeitos dos instrumentos da ação pública ou de uma política pública. Portanto, não há ações integradas, nem de planejamento nem de ação do Governo Estadual nem de definição de autonomia política e financeira na Região Metropolitana.
Isso demonstra ser necessários exemplos de sucesso quanto à integração física que apontam para o papel fundamental da governança, evitando-se a prevalência de políticas de governo prejudiciais aos sistemas de transporte. Ressalta-se também a necessidade de associar aos sistemas de transporte público de passageiros as atividades econômicas necessárias ao fomento da demanda. Isso pode ser realizado, por exemplo, com o compartilhamento de comércio e serviços nas infraestruturas de transporte público, como papel desenvolvido pelo Ministério das Cidades. Isso deveria auxiliar a funcionalidade, contemplando as redes de sustentação das cidades, suas funções e atividades, bem como estar baseada nos aspectos institucionais, sociais e políticos (RANGEL, 2016).
Ainda pôde ser verificado que se observa, na maioria dos casos, a integração de sistemas de transportes no âmbito físico, que possui soluções tecnológicas disponíveis e a custos acessíveis no Brasil. Portanto, o problema da falta de integração no tocante a transportes se dá em razão do pouco ou do inexistente compartilhamento dos processos lógicos de planejamento e operação nas diferentes organizações envolvidas na gestão de transportes em uma RM. Deve- se buscar, por conseguinte, a organização das instituições envolvidas no quesito lógico, ou seja, relativo ao planejamento operacional, ao sistema de informações etc.
Contudo, por estar se tratar de elementos não totalmente autônomos e decisivos, em que pese as Políticas Públicas de mobilidade urbana, apresentam-se fragilidades na execução de tais políticas, pois a decisão sempre cabe a gestores acima na hierarquia da Administração Pública, estes que, por sua vez, pouco ou não participam das discussões a respeito do tema sobre os problemas socialmente debatidos, como admitido nas respostas aos questionários
sobre os desconhecimentos a respeito de resultados das PNMU devido ao pouco tempo de nomeação, mesmo que em prefeituras em primeiro ano da reeleição, ou mesmo sendo a primeira vez à frente da pasta sem atuação prévia. Nesse caso, apenas um dos secretários possuía experiência anterior, ocasionando a multiplicação de atores e espaços e a diversificação da instrumentação (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b). Isso significa que a Política Nacional de Mobilidade Urbana, no contexto da Grande Natal, não saiu do lugar, ou seja, ainda precisa iniciar sua contextualização para a discussão de trabalhos de maneira regionalizada.
Segundo Andrade (2001), por vezes, torna-se necessário democratizar a própria sociedade civil, o que supõe o fortalecimento das organizações sociais, a democratização das informações e a capacitação dos cidadãos e dos próprios atores públicos para a tomada de decisões, no sentido de tornar a sociedade em geral mais participativa e atuante. Vale destacar ainda que o autor deixa evidente a importância e o valor do capital social para toda a dinâmica do processo, como também para a concretização de resultados, que são suportados pelas seguintes declarações: “Não adianta também a secretaria de mobilidade ficar discutindo sozinha com alguns segmentos da sociedade civil organizada e ficar de fora, por exemplo, as questões que as secretarias convivem com as problemáticas do dia a dia da rua dos bairros” (Ind3), ou “existe uma comissão aonde é discutido inclusive essa semana houve uma discussão com o pessoal da comissão como também com a sociedade civil organizada” (Ind5), e, ainda, “é importante uma equipe integrada e qualificada para atender com eficácia a elaboração do Plano, juntamente com as comissões e conselhos” (Ind1).
Diante do exposto, verifica-se a necessidade emergente de as secretarias terem uma atuação mais organizada, visto que ficar somente no plano de discussões, reuniões, fóruns e distribuição de comissões para isto ou para aquilo não apresenta dados que influenciam no resultado esperado. Isso também é mencionado nas atas de reunião, pois todos os secretários explicam que é necessário e emergente capacitar e, até contratar, se necessário, equipes para atender com eficiência a elaboração e a aplicação do plano de mobilidade, uma vez que a lei exige sua efetividade com a máxima brevidade.
Ao abordar a questão da complexidade na tomada de decisões, percebe-se que esta está sendo estruturada por níveis. Nesse caso, cada nível de decisão é parte de uma deliberação consciente (HODGSON, 1994), como elementos oriundos nas frases: “isso tem a sua importância social para que a comunidade local possa se organizar no ponto de vista da mobilidade urbana” (Ind3); “não adianta você atender só os bairros se a indústria e o comércio não estão participando, então eu acho que deveria estar participando mais efetivamente em
relação a isso até nas discussões” (Ind5); e, “a participação de todos é fundamental para que o Plano atinja os objetivos almejados, pois ouvindo todos os envolvidos se chegada a um denominador comum” (Ind1). Assim, as discussões devem partir para as dimensões sociais, políticas, econômicas e culturais, no contexto da Grande Natal, considerando que, até o momento, não se iniciou a discussão regionalizada por falta de ação do Poder Público Estadual. Nos documentos analisados percebeu-se a necessidade de inserir a participação social no processo de tomada de decisões, pois as atas de reunião assim demonstram “devemos pensar em audiências públicas para discutir as questões de mobilidade” (Ind3); “é importante ouvir a população e os demais agentes públicos” (Ind5).
Nesse processo, para que as estratégias traçadas no Plano de Mobilidade sejam efetivadas, as tomadas de decisões são imprescindíveis. Os entraves fazem com que as secretarias não avancem, ficando estagnadas e, por vezes, culpando as demais esferas do poder público.
Ainda em relação à questão de Scott e Christensen (1995) sobre o estímulo do ambiente, este deve ser cognitivamente processado pelos atores, uma vez que se mostra importante para a realização de reunião e do debate público com a presença de todos os envolvidos, como verificado nas sentenças: “bem, o debate público [deve contar] com diversos segmentos das comunidades, porque é importante os bairros estarem participando da coleta de dados, pois é importante a pesquisa com o IBGE e outros segmentos como, por exemplo, indústria e comércio” (Ind5) ou “esse território, ele é muito espalhado, nós temos quilombola, nós temos assentamento, nós temos comunidades e a minha principal preocupação, minha principal sugestão, é que a gente faça inserção das pessoas que residem nessas localidades” (Ind3) ou ainda “então é necessário que o Estado tenha um envolvimento maior que possa estar mais presente participando e buscando junto conosco as resolutividade” (Ind3) e mesmo: “mas com relação a mobilidade nem DETRAN e nem DER participam” (Ind1). É importante destacar os documentos de audiências públicas realizadas, tanto na cidade de Natal como em Macaíba e Parnamirim, visando ouvir diversos segmentos do poder público, além da sociedade civil, no intuito de desenvolver o plano de mobilidade, e/ou atualizar o já existente.
Aqui é importante destacar os documentos de audiências públicas realizadas tanto na cidade de Natal, como também, em Macaíba e Parnamirim, visando ouvir diversos segmentos do poder público, além da sociedade civil, no intuito de desenvolver o plano de mobilidade, e/ou atualizar o já existente.
Diante do exposto, o objeto desta pesquisa destaca a necessidade da reunião de forma integrada de todos – atores, instituições e representação – para discussão dos processos e a
aplicação de conceitos unificados para a Grande Natal-RN, que representam a organização necessária para explorar o conhecimento dos entraves para dar início à modernização do sistema de transporte para a Região Metropolitana, buscando a efetiva promoção da melhoria da qualidade dos serviços de transporte público, com a implantação de corredores metropolitanos de transporte, compreendendo as melhorias na infraestrutura urbana das cidades afetadas.
Para Chesbrough (2003) e Collm e Schedler (2012), o processo de inovação deve ser conduzido não apenas internamente mas ainda envolvendo os atores externos e importantes ao processo. Nessa direção, o processo aberto de inovação pode contribuir para que se expressem alguns interesses públicos mais amplos e abrangentes, ficando distante das forças locais, impossibilitando contribuições mais eficazes com vistas à objetividade das ações e à priorização de demandas urgentes nas tomadas de decisões.
Por sua vez, Siqueira e Lima (2015) ainda chamam a atenção para os entraves que precisam ser ultrapassados com o envolvimento de toda a sociedade e com a boa vontade política na implementação de medidas que tragam resultados positivos para os problemas de mobilidade urbana, não apenas para a população atual mas também para ser reproduzidos pelas gerações futuras. A área pesquisada, na Região Metropolitana de Natal, está necessitada de estudos interligados, visto não ter atualmente interferência do Governo Estadual para o início do processo, considerando que a falta de planos de mobilidade, na maioria das cidades, impõe um choque aos atores para conseguir avanços e enfrentar desafios, já estudados em prática em outras regiões metropolitanas pelo Brasil.
Verifica-se que, em geral, os municípios integrantes de uma Região Metropolitana possuem o desafio de, apesar de compartilharem cotidianamente os fluxos de mercadorias e pessoas, não atuarem de forma colaborativa e compartilhada no transporte público, pois as soluções para as questões regulatórias e financeiras, o planejamento e o gerenciamento são desenvolvidas pelos titulares do serviço, no caso, os municípios. A esses desafios de competência somam-se aspectos de caráter operacional dos sistemas de transporte que envolvem, por exemplo, a integração tarifária e a operacionalização no âmbito metropolitano, a competição entre sistemas metropolitanos e municipais, o equacionamento de distribuição de receitas, entre outros.
Assim, a classe 3 apresentou desafios e gargalos enfrentados na elaboração da PMMU e na execução da Política de Mobilidade Urbana. Nesse processo, os informantes apontam as dificuldades de efetivar o que é preconizado nas diretrizes da PNMU, assim como evidenciam órgãos públicos, como o Governo Estadual, o Departamento de Estradas de Rodagem (DER), o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), sendo esse um dos
principais fatores que inviabilizam o processo de implementação dos planos de mobilidade urbana.
Nos enunciados dos informantes se destaca a falta de acesso ao Governo do Estado e ao DER nas discussões dos planos e na elaboração de propostas para um plano de mobilidade urbana da Região Metropolitana, além de ações mal planejadas de órgãos como o DNIT que, por vezes, não dialogam com a população e com as gestões municipais. Esses vocábulos apresentam análise do objeto da pesquisa da classe 3, que indica uma tendência representativa, agregando todas as categorias analíticas do Pentágono, tais como: atores, instituições, representações, processos e resultados, visto que é necessário compreender como os instrumentos de políticas podem produzir efeitos independentemente dos objetivos governamentais perseguidos naquilo que se inscreve na instrumentação da ação pública (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007), como suportado pela pesquisa nas declarações a seguir:
Sem o governo estadual fica difícil, então foi criado um fórum para discutir justamente essa questão, inclusive a STTU sempre à frente para discutir esses pontos para amadurecer incentivar e conscientizar o gestor da responsabilidade que ele tem em detrimento desse plano diretor dessas diretrizes. (Ind5)
Um problema hoje, por exemplo, o DNIT fez uma intervenção, mas em nenhum momento discutiu com a sociedade e com os órgãos envolvidos as prefeituras envolvidas o que está acontecendo hoje. (Ind5)
O que vai acontecer é que nós teremos os planos de mobilidades das cidades que estão fazendo por necessidade e lógico por força da lei. (Ind4)
Mas com relação à mobilidade nem DETRAN e nem DER participam. (Ind1) Então é necessário que o Estado tenha um envolvimento maior que possa estar mais presente participando e buscando junto conosco as resolutividades e as melhores maneiras que possamos encontrar para resolvermos o problema desse acesso. (Ind3) Então é necessário que o Estado tenha um envolvimento maior que possa estar mais presente participando e buscando junto conosco as resolutividades e as melhores maneiras que possamos encontrar para resolvermos o problema desse acesso. (Ind3)
A partir das frases elucidadas, remete-se ao desafio de pensar isoladamente uma política pública que, por vezes, não traz os resultados esperados. Nesse sentido, faz-se necessária a interação entre as diversas fronteiras do saber, de modo a propiciar espaços à união de esforços que possam conduzir à emancipação social, econômica e política de cidadãos, como discutido por Carvalho (2011), no entendimento dos instrumentos de ação pública técnica e social.
Entretanto, é de se reconhecer que, tratar especificamente de Políticas Públicas de mobilidade urbana, é um trabalho um tanto complexo, tendo em vista que, para proporcionar
uma contribuição efetiva, para a consolidação dessas políticas é inevitável enfrentar intensos desafios, tanto no campo das instituições como no espaço de participação da própria sociedade civil. Dessa forma, apesar de aparentemente simples, há uma necessidade de gestão de uma série de interesses conflitantes dos atores envolvidos. Isso ocorre porque, enquanto o poder público e o usuário têm objetivos de assegurar os princípios norteadores definidos para a prestação de serviços públicos em transportes – como regularidade, funcionalidade, segurança, modicidade tarifária –, o operador visa à lucratividade e ao retorno do seu investimento, o que pode afetar diretamente a queda da qualidade do serviço se o sistema não for bem administrado (ROSA, 2013).
Nessa direção, a Figura 8, que trata do dendograma de elementos do Pentágono das Políticas Públicas, ajuda na análise final deste documento, abordando as classes, tomando como base os vocábulos que possuem maior frequência em cada classe. O dendograma é composto por quatro elementos do Pentágono, recordando a falta da categoria analítica de resultados, devido ao tempo de inserção dos secretários à frente de suas posições e a três classes geradas pelo Iramuteq. As classes foram distribuídas para os quatro elementos após realização de análise de conteúdo.
Figura 8 – Similitude das classes da mobilidade urbana
A Figura 8 foi oriunda da seleção dos vocábulos com maior frequência em cada classe, que estão representados na figura em porcentagem. Quanto ao valor de Qui-quadrado, este corresponde a uma avaliação quantitativa da relação entre o resultado do experimento e a distribuição esperada para o fenômeno, no caso do Iramuteq, é aconselhável utilizar vocábulos com o valor de Qui-quadrado acima de 2,90. Esses dados foram utilizados como validação do estudo, não servindo de base para análise, visto ser um procedimento totalmente qualitativo.
Na análise de similitude, outra ferramenta disponibilizada pelo Iramuteq que proporciona uma visão da proximidade dos vocábulos no corpus do texto analisado, as palavras com mais destaque são as de mais frequência no corpus. Isso significa que quanto mais as palavras em destaque estiverem próximas, mais relação elas têm. Esses dados trazem informações relevantes para o estudo, na medida em que revelam sua relação dos vocábulos com o contexto do que vem sendo discutido e analisado no âmbito da Política de Mobilidade Urbana, levando em consideração o pensamento de Delvaux (2007) sobre as características principais da ação pública, quais sejam: a) a multiplicidade e a diversidade dos atores; b) o carácter compósito do ator público; c) a atenuação das relações hierárquicas entre atores; d) a relativização do impacto do momento de tomada de decisão; e) a não linearidade do processo; f) a fragmentação e flexibilidade da ação.
Dessa forma, para a realização da análise de similitude, um critério de inclusão de vocábulos foi adotado, a saber: divisão do número de ocorrência pelo número de formas multiplicado por dois. A análise gerada sintetiza as classes destacadas dando ênfase aos termos gente, cidade, mobilidade e plano. A análise organiza ainda a visão geral dos informantes a respeito da mobilidade urbana. Ademais, a Figura 8 revela além dos vocábulos supracitados, a proximidade entre plano, mobilidade, cidade e população.
Na árvore de coocorrência, os resultados indicaram, conforme relatos dos sujeitos informantes da pesquisa, a mobilidade urbana numa visão mais abrangente. A Figura 8 revela além dos vocábulos supracitados, a proximidade entre: 1 – Plano relacionado a conhecimento, ou seja, a importância dos atores envolvidos em conhecer o Plano; 2 – Mobilidade, no que tange aos aspectos legais e até mesmo de obrigatoriedade por parte dos governantes em obedecer ao que está na lei; 3 – Cidade, no que concerne à necessidade da cidade em ter um Plano de Diretor de Transporte e a melhoria que uma política desse porte pode trazer ao município; e, por fim, 4 – População, que apresenta os benefícios que um plano consistente e implementado pode trazer para a população, melhorando, inclusive, a qualidade de vida das pessoas. Para Miranda e Silva (2012), a mobilidade urbana bem planejada, com sistemas integrados e sustentáveis, garante o
acesso dos cidadãos às cidades e proporciona qualidade de vida e desenvolvimento econômico e social.
Essa similitude foi importante devido à apresentação dos vocábulos principais que basearam a análise em cada um dos tópicos de discussão apresentados, agregando à discussão os elementos mais importantes no entender dos agentes que participaram da pesquisa, fortalecendo, portanto, o resultado da pesquisa. Isso evidencia os aspectos que norteiam a Região Metropolitana de Natal em busca do viés da funcionalidade, da dimensão social, econômica, de comunicação e cultural, que fazem de cada Região Metropolitana do Brasil um caso específico.
Na base documental analisada – como atas de reunião, planos, audiências públicas,