Mobilidade urbana na grande Natal/RN: estudo a partir da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU)

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA. KELPS DE OLIVEIRA LIMA. MOBILIDADE URBANA NA GRANDE NATAL/RN: ESTUDO A PARTIR DA POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA (PNMU). NATAL/RN 2018.

(2) KELPS DE OLIVEIRA LIMA. MOBILIDADE URBANA NA GRANDE NATAL/RN: ESTUDO A PARTIR DA POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA (PNMU). Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Gestão Pública, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para a obtenção do título de Mestre na Área de Gestão e Políticas Públicas. Orientador: Prof. Dr. Richard Medeiros de Araújo.. NATAL/RN 2018.

(3) Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA. Lima, Kelps de Oliveira. Mobilidade urbana na grande Natal/RN: estudo a partir da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) / Kelps de Oliveira Lima. - 2018. 104f.: il. Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-graduação em Gestão Pública. Natal, RN, 2018. Orientador: Prof. Dr. Richard Medeiros de Araújo. 1. Políticas Públicas - Dissertação. 2. Mobilidade Urbana Dissertação. 3. Modelo Pentágono - Dissertação. I. Araújo, Richard Medeiros de. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título. RN/UF/Biblioteca Setorial do CCSA. CDU 351:316.43. Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355.

(4) KELPS DE OLIVEIRA LIMA. MOBILIDADE URBANA NA GRANDE NATAL/RN: ESTUDO A PARTIR DA POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA (PNMU). Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Gestão Pública, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para a obtenção do título de Mestre na Área de Gestão e Políticas Públicas.. Aprovado em: ___/___/____.. BANCA EXAMINADORA. _____________________________________________________ Prof. Dr. Richard Medeiros de Araújo Orientador. _____________________________________________________ Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias Examinador. _____________________________________________________ Prof. Dr. Lenin Cavalcanti Brito Guerra Examinador. NATAL/RN 2018.

(5) Dedico a minha família, meu porto seguro..

(6) AGRADECIMENTOS. A Deus, pai bondoso e misericordioso, que me motiva nesta estrada pela busca do conhecimento. A minha família, fonte de inspiração e perseverança, para alcançar meus objetivos. À Assembleia Legislativa, por proporcionar aos seus colaboradores momentos de aprendizagem e contribuição para a sociedade. Ao Departamento e aos professores, em especial, ao orientador, professor Richard Medeiros, que com seus apontamentos possibilitou a conclusão desta dissertação. Enfim, a todos que direta ou indiretamente contribuíram para a efetivação desta pesquisa..

(7) “...nunca [...] plenamente maduro, nem nas idéias nem no estilo, mas sempre verde, incompleto, experimental”. Fonte: Livro Verde MC&T.

(8) RESUMO. O presente estudo apresentou como objetivo analisar a gestão de transportes da Grande Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade, tomando como referência a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), e como objetivos específicos buscou identificar o papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações de implementação da PNMU com foco nas variáveis do modelo do Pentágono das Políticas Públicas como também examinar o modo como as instituições e as representações influenciam nos processos e nos resultados da PNMU; e, por fim, analisar a PNMU e sua aplicabilidade para unificação de conceitos e modernização do sistema de transportes da Grande Natal, destacando os avanços e os desafios da Política Nacional. Metodologicamente, foi uma pesquisa de caráter descritivo, com abordagem qualitativa, com roteiro de entrevista semiestruturada, tomando como base as seguintes categorias analíticas: os atores, as representações, as instituições, os processos e os resultados (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012). O tratamento dos dados ocorreu por meio da análise de conteúdo e da análise documental. Entre os principais resultados, o estudo indicou que, para os informantes, o envolvimento de órgãos estadual é de suma importância para a implementação de articulação dos planos de mobilidade urbana. Ainda conforme os resultados, o estudo apontou uma necessidade de gestão de uma série de interesses conflitantes dos atores envolvidos, tendo em vista que o poder público e o usuário têm objetivos de assegurar os princípios norteadores definidos para a prestação de serviços públicos em transportes, como: regularidade, funcionalidade, segurança, modicidade tarifária; o operador visa à lucratividade e o seu retorno do investimento, o que pode afetar diretamente na queda da qualidade do serviço se o sistema não for bem administrado (ROSA, 2013). Nesse processo, uma análise de similitude, ferramenta disponibilizada pelo Iramuteq, proporcionou uma visão da proximidade dos vocábulos no corpus texto analisado, indicando que as palavras com mais destaque são as de mais frequência, significando que quanto mais as palavras em destaque estiverem próximas, mais relação elas têm, o que auxiliou na análise realizada. Os resultados da pesquisa indicam a inexistência da integralização dos municípios da Grande Natal-RN para atender a PNMU, não apenas de forma municipalizada como ainda regionalizada. Isso explica a tendência às categorias analíticas atores, representações, instituições e processos em detrimento da categoria resultados, quando tratadas à luz de preceitos teóricos do modelo Pentágono de Políticas Públicas.. Palavras-chave: Políticas Públicas. Mobilidade urbana. Modelo Pentágono..

(9) ABSTRACT. The present study aimed to analyze the transportation management of Grande Natal / RN from the dimensions of mobility, taking as reference the National Urban Mobility Policy (PNMU), and as specific objectives sought to identify the role of the actors involved in the dynamics of PNMU implementation actions focusing on the variables of the Pentagon model of Public Policies; as well as examining how institutions and representations influence the processes and results of the PNMU; and, finally, to analyze the PNMU and its applicability for the unification of concepts and modernization of the transport system of the Great Christmas, highlighting the advances and challenges of the National Policy. Methodologically, it was a descriptive research, with a qualitative approach, with a semi-structured interview script based on the following analytical categories: actors, representations, institutions, processes and results (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012). Data were processed through content analysis and documentary analysis. Among the main results, the study indicated that, for the informants, the involvement of state organs, of utmost importance for the implementation of articulation of urban mobility plans. Also according to the results there is a need to manage a series of conflicting interests of the actors involved, given that the public power and the user have objectives to ensure the guiding principles defined for the provision of public services in transportation, such as: regularity, functionality, security, tariff modality, the operator aims at profitability and its return on investment, which can directly affect the decline in quality of service if the system is not well managed (ROSA, 2013). Also a similarity analysis, tool provided by Iramuteq, provided a view of the proximity of the words in the corpus text analyzed, the words with more prominence are those of higher frequencies, meaning that the more the highlighted words are closer the more relationship they have, the which assists in the analysis performed. The conclusion of the research is that the results indicate the lack of payment of the municipalities of Grande Natal-RN to attend to the PNMU, not only in a municipalized, but regionalized way. This explains the tendency to analytical categories actors, representations, institutions and processes, to the detriment of the category results when treated in the light of theoretical precepts of the Pentagon model of Public Policy.. Keywords: Public policy. Urban mobility. Pentagon Model..

(10) LISTA DE FIGURAS. Figura 1 – Mapa da configuração da Grande Natal até 2009 ................................................... 24 Figura 2 – Desenho Institucional do Ministério das Cidades ................................................... 41 Figura 3 – Mobilidade e acessibilidade e suas diferentes perspectivas .................................... 46 Figura 4 – Modelo Pentágono de Políticas Públicas ................................................................ 52 Figura 5 – Dendograma CHD categorização de vocábulos por classe ..................................... 66 Figura 6- Simulação das vias de Natal para 2017 .................................................................... 72 Figura 7 – Dendograma de elementos do Pentágono das Políticas Públicas. .......................... 80 Figura 8 – Similitude das classes da mobilidade urbana .......................................................... 86.

(11) LISTA DE QUADROS. Quadro 1 – Representativo das instituições e atores ................................................................ 62 Quadro 2 – Perguntas por objetivos ......................................................................................... 62 Quadro 3 – Categorização das classes por enunciados............................................................. 67.

(12) LISTA DE ABREVIATURAS. ANP. Agência Nacional de Petróleo. DETRAN. Departamento de Trânsito do Estado do Rio Grande do Norte. FIFA. Federação Internacional de Futebol. IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. MPRN. Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte. PNMU. Política Nacional de Mobilidade Urbana. RMN. Região Metropolitana de Natal. SEMOB. Secretaria Municipal de mobilidade urbana. SEMURB. Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo SETURN. Sindicato das Empresas de Transportes Urbanos de Passageiros. do Município do Natal.

(13) SUMÁRIO. 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 12 1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA .......................................... 12 1.2 OBJETIVOS ....................................................................................................................... 18 1.3 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................... 18 1.4 CARACTERIZAÇÃO DO CAMPO EMPÍRICO.............................................................. 22 1.5 A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA .............................................. 26 1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO ................................................................................. 31 2 REFERENCIAL TEÓRICO .............................................................................................. 32 2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................... 32 2.2 MOBILIDADE: ASPECTOS CONTEXTUAIS ................................................................ 37 2.3 O MODELO DE PENTÁGONO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....................................... 51 3 METODOLOGIA................................................................................................................ 59 4 ANÁLISES E DISCUSSÃO DO RESULTADO ............................................................... 65 4.1 PAPEL DOS ATORES, INSTITUIÇÕES E REPRESENTAÇÕES ................................. 68 4.2 PROCESSOS E RESULTADOS ....................................................................................... 73 4.3 APLICABILIDADE, AVANÇOS E DESAFIOS .............................................................. 79 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 89 REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 92 APÊNDICE ........................................................................................................................... 103 APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA ............................................................... 104.

(14) 12. 1 INTRODUÇÃO. Esta seção apresenta a contextualização do problema de pesquisa como também os objetivos (geral e específicos), a justificativa, e, ainda, a caracterização do campo empírico, seguida da Política Nacional de Mobilidade Urbana e, por fim, da estrutura das demais seções que compõem esta dissertação.. 1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA. Ao analisar o caráter cíclico das relações entre Estado e sociedade, Santos (2000) destaca o papel dos transportes como elemento de um conjunto de sistemas que se vincula à indução de um tipo determinado de desenvolvimento capitalista. Nesse sentido, Meyer e Miller (2001, p. 2) enfatizam que,. [...] tradicionalmente, a percepção que se tinha sobre o planejamento de sistemas de transportes estava relacionada com a provisão de infraestrutura, serviços e modos, mantendo um foco sobre o lado da oferta deste sistema, por vezes priorizando a mobilidade individual.. Entretanto, para discutir a mobilidade urbana, é necessário compreender a estrutura político-institucional de gestão de transporte no Brasil que parte do contexto de regulamentação do serviço público que, por sua vez, é marcado pela ideia de que a melhor maneira de uma determinada utilidade pública é preservar a exploração ao Estado (NETO; AZEVEDO, 2005). Mas, antes, precisa-se entender que a estrutura está organizada em torno de três atores, a saber: poder público, operadores e usuários. Nesse contexto, como se trata de um serviço de natureza pública, a Constituição Federal, fundamentalmente, no art. 175, explica que cabe ao poder público:. Art. 175. Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II – os direitos dos usuários; III – política tarifária;.

(15) 13. IV – a obrigação de manter serviço adequado.. Os operadores, que são as empresas prestadoras dos serviços, devem se adequar às políticas fundamentadas pelo poder público, delimitadas por licitações e contratos, constituindo um serviço de qualidade ao usuário, e num preço justo. Quanto aos usuários dos serviços, a lei 12.587, de 2012, em seu art. 14, explica que são seus direitos: I - receber o serviço adequado, nos termos do art. 6o da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; II - participar do planejamento, da fiscalização e da avaliação da política local de mobilidade urbana; III - ser informado nos pontos de embarque e desembarque de passageiros, de forma gratuita e acessível, sobre itinerários, horários, tarifas dos serviços e modos de interação com outros modais; e IV - ter ambiente seguro e acessível para a utilização do Sistema Nacional de mobilidade urbana, conforme as Leis no 10.048, de 8 de novembro de 2000, e 10.098, de 19 de dezembro de 2000. Parágrafo único. Os usuários dos serviços terão o direito de ser informados, em linguagem acessível e de fácil compreensão, sobre: I - seus direitos e responsabilidades; II - os direitos e obrigações dos operadores dos serviços; e III - os padrões preestabelecidos de qualidade e quantidade dos serviços ofertados, bem como os meios para reclamações e respectivos prazos de resposta.. Ademais, o transporte é tratado como serviço público essencial na Constituição Federal. Mello (2006, p. 634) define serviço público como:. Serviço público é toda a atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor doa interesses definidos como públicos no sistema normativa.. O transporte coletivo municipal é um serviço público essencial que precisa ser planejado, organizado e prestado pelo poder público de forma a assegurar a satisfação dos interesses coletivos, possibilitar a melhoria da qualidade de vida da população e o desenvolvimento econômico urbano sustentável (ROSA, 2013). Por sua vez, a promoção da mobilidade urbana sustentável depende da conscientização sobre novos conceitos não apenas dos gestores públicos, mas também da população em geral. O processo envolve mudança de cultura e é essencial que o conceito de sustentabilidade faça parte das análises técnicas, introduzindo ou ampliando a utilização de transportes não poluentes e/ou coletivos em um mesmo espaço viário (MORAES, 2017)..

(16) 14. O modelo de gestão dos serviços públicos iniciou-se em 1960, por meio do Código Nacional de Trânsito, ao designar o município como entidade legítima para autorizar, permitir ou conceder linhas para o serviço de transporte público. Em 1988, a Constituição Federal atribuiu a competência aos municípios para organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo, que tem caráter essencial. Em 2001, o Estatuto das Cidades regulamentou uma legislação para o tema (MANCINI, 2011). Para Marrara (2015, p. 122):. A política de transporte representa uma das ferramentas de ampliação da mobilidade urbana, a qual também se insere como condição essencial para a viabilização da função social da cidade, ou seja, do desenvolvimento urbano. Por isso, nas linhas seguintes, pretende-se evidenciar com mais detalhes como se estabelece a relação entre transporte, mobilidade e desenvolvimento urbano; como a legislação interfere nessa relação mediante a criação de uma disciplina normativa para o transporte urbano quer na modalidade pública e coletiva, quer na modalidade de interesse público e atendimento privativo. Ademais, serão destacados alguns desafios da política de transporte urbano, quais sejam: o do financiamento, da qualidade e da universalidade (ou igualdade), buscando-se ressaltar o papel do direito em sua superação.. Entretanto, o modelo é de grande complexidade, visto que a qualidade e a eficiência dependem do desempenho das agências e/ou das empresas encarregadas do serviço, conforme estudo de Sampaio, Lima Neto e Sampaio (2009), que são atributos dos sistemas de transporte público. Dessa forma, apesar de aparentemente simples, há uma necessidade de gestão de uma série de interesses conflitantes dos atores envolvidos. Isso ocorre por que, o poder público tem o objetivo de assegurar aos usuários os princípios norteadores definidos para a prestação de serviços públicos em transportes, como: regularidade, funcionalidade, segurança, modicidade tarifária, o operador visa à lucratividade e o seu retorno do investimento, o que pode afetar diretamente a queda da qualidade do serviço se o sistema não for bem administrado (ROSA, 2013). Nesse sentido, Rosa (2013) destaca os principais fatores característicos da qualidade de um sistema de transporte público urbano, quais sejam: mobilidade e acessibilidade ao sistema; tempo de viagem; confiabilidade ou grau de incerteza que os usuários têm sobre os horários de saída e de chegada dos veículos; frequência de atendimento; lotação; características dos veículos; facilidade de utilização; e mobilidade ou grau de facilidade de locomoção das pessoas de um local para outro da cidade utilizando o transporte público. Especificamente em Natal, a constituição do primeiro Código de Obras, em 1968, e a construção da Ponte Presidente Costa e Silva, também conhecida como Ponte de Igapó em referência ao bairro onde se encontra instalada, em 1970, podem ser considerados como marcos.

(17) 15. temporais para a constituição dos sistemas viários e da própria expansão urbana da cidade do Natal (GALVÃO; BEZERRIL, 2013). Segundo Galvão e Bezerril (2013), a legislação urbanística desse período, correspondente aos Planos Diretores Municipais de 1974 e 1984 e Planos de Transporte de 1981 e 1988, refletiam esse grande interesse do capital hegemônico em regulamentar os usos do espaço natalense, facilitando a fluidez necessária para o incremento desse capital, particularmente do capital imobiliário, o qual se expandia fortemente para as regiões Sul e Norte da cidade. Dentre os grandes sistemas de movimento viário construídos nesse período, destacase a construção do Viaduto de Ponta Negra, em 1974, no ano posterior ao asfaltamento da estrada para Ponta Negra, a atual Avenida Engenheiro Roberto Freire, sendo considerado um marco inicial para a expansão urbana em direção à Zona Sul de Natal. A ela se deu continuidade no ano de 1979, com a inauguração do viaduto Juvenal Lamartine (viaduto do Baldo), interligando a Avenida Prudente de Morais à Avenida do Contorno, na porção central da cidade (GALVÃO, 2011). Na década de 1980, importantes obras viárias foram realizadas em Natal, sendo gerados alargamento e readequação de vias. Na Zona Norte, foi realizada a ampliação dos sistemas viários existentes, como a duplicação da Ponte de Igapó, no ano de 1988. Essa ponte teve sua primeira inauguração em 1916, e sua estrutura inicial era totalmente de ferro. Sua função era de permitir a passagem dos trens da Estrada de Ferro Central, facilitando o transporte entre a capital e o interior do Rio Grande do Norte. Em 1970, conforme informado, inicialmente, uma segunda ponte em concreto armado foi inaugurada, fazendo com que a estrutura metálica fosse desativada (LIMA, 2001). Entre os anos de 1990 e 2000, com a consolidação do processo de crescimento das zonas Sul e Norte, outras importantes obras foram realizadas. Em 1993, iniciam-se as obras do prolongamento da Avenida Prudente de Morais, interligando os bairros de Candelária e Pitimbu. Essa avenida termina na Avenida dos Xavantes e recebe a denominação de Avenida Omar O’Gray, no trecho de San Vale. No ano de 1996, é construído o Túnel de Neópolis, interligando a BR 101 à Avenida das Alagoas, no bairro de Neópolis (LIMA, 2001). Na parcela setentrional da cidade, no ano de 1998, houve a inauguração do Viaduto da Urbana, ligando a Avenida Bernardo Vieira à Avenida Felizardo Moura, facilitando a interligação entre as zonas Oeste, Norte e Sul da capital potiguar. Ainda no final dos anos 1990, são iniciadas as obras do Complexo Viário do Quarto Centenário na Avenida Salgado Filho/BR 101, sendo inaugurado em 2000. Já no ano de 2007, é inaugurada a Ponte Newton Navarro (Forte-Redinha), que corresponde ao segundo acesso à Zona Norte de Natal. A construção dessa.

(18) 16. ponte consolida a tendência contida nas obras do pró-transporte, em que os sistemas viários correspondem diretamente à garantia de maiores fluxos, particularmente para os setores econômicos ligados ao capital imobiliário e turístico, que possuem notável crescimento na cidade se refletindo nessa região (GALVÃO; BEZERRIL, 2013). Em 2007, também são iniciadas as obras de reestruturação da Avenida Bernardo Vieira, sendo esta reinaugurada em 2008. Esse é o primeiro empreendimento viário que traz, parcialmente, em sua essência o que está posto na nova Política Nacional de Mobilidade Urbana, pois nela são previstas faixas exclusivas para ônibus ao longo da avenida, desde o viaduto da Urbana até o cruzamento com a Avenida Rui Barbosa. Ao priorizar o transporte público em detrimento dos veículos particulares, a reestruturação da referida avenida atende uma das condicionantes impostas pela PNMU. Porém, a ausência de ciclovias e de calçadas padronizadas refletem as limitações dessa iniciativa (GALVÃO, 2011). Diante do exposto, é evidente que a mobilidade urbana praticada em Natal se respaldou em um modelo que preestabelece a demanda e fornece a oferta. Esse modelo, segundo Castro (2006), parte da implantação de grandes obras viárias, visando ampliar a oferta de benefícios para atender a demanda de veículos particulares, o que requer recursos financeiros intensivos sem necessariamente resultar em soluções que atendam adequadamente a demanda em longo prazo, pois o aumento do número de veículos tem muitas vezes superado esses benefícios num curto espaço de tempo. Além da Política Nacional de Mobilidade Urbana, pode-se observar que, com o advento da Copa do Mundo de Futebol da FIFA, em 2014, todas as cidades-sede de jogos impulsionaram, por meio do aumento de recursos, projetos de construção e reestruturação de vias públicas. Especificamente na Grande Natal-RN, evidenciam-se novos projetos de mobilidade urbana, dadas as exigências da FIFA, que originalmente prioriza, entre outras, a construção de corredores exclusivos para transporte coletivo, ciclovias e calçadas padronizadas. Todavia, os projetos de mobilidade urbana para a Copa 2014 sofreram alterações em decorrência das dificuldades de desapropriação de imóveis, o que atrasou o início das obras, conforme o prazo estipulado pela carta compromisso da Copa do Mundo de Futebol da FIFA 2014 (GALVÃO; BEZERRIL, 2013). Por conseguinte, apenas no final de 2013, os três lotes de obras de mobilidade previstos pela prefeitura municipal começaram a ser executados, sendo o lote número 01 correspondente à reestruturação das Avenidas Capitão Mor Gouveia e Jerônimo Câmara; o número 02 referente à construção de viadutos e túneis nas vias próximas ao Estádio Arena das Dunas; e número 03 sendo relativo à construção de 50 quilômetros de calçadas padronizadas. Entretanto, a retirada.

(19) 17. do trecho de ciclovias, conforme demonstrado por Costa (2014, p. 47) no projeto correspondente ao primeiro, como alternativa para superar o problema de desapropriação de imóveis no entorno das vias atingidas, revela que a política de mobilidade urbana praticada na Grande Natal continua privilegiando o uso do transporte individual motorizado (GALVÃO; BEZERRIL, 2013). Os projetos de mobilidade urbana são vislumbrados desde o ano de 2010, com o advento da Copa do Mundo FIFA Brasil/2014, e, por sua vez, apresentados à sociedade. Nos projetos iniciais, estavam previstos, entre outras intervenções, a implantação de ciclovias e de corredores exclusivos para ônibus, na perspectiva de contribuir para melhor fluidez dos deslocamentos nas vias estruturais que integram os corredores de acesso ao Estádio Arena das Dunas. Tais intervenções seriam: no corredor oeste (Avenida Felizardo Moura e BR-226); no Complexo viário da urbana (viadutos e túneis); com reestruturação geométrica da Avenida Capitão Mor Gouveia; construção de passarelas, túneis e viadutos interligando as avenidas no entorno do Arena das Dunas; padronização de calçadas para facilitar a mobilidade nas proximidades do estádio; e reestruturação da Avenida Engenheiro Roberto Freire (GALVÃO, 2011). Todavia, em decorrência de uma série de debates, ocasionada principalmente entre a sociedade civil organizada, o Ministério Público e a gestão municipal, apenas ao final do ano de 2013, algumas dessas obras de mobilidade previstas foram iniciadas. Dentre os motivos que justificam esse atraso, destacam-se as questões de desapropriação de imóveis localizados às margens dos corredores onde seriam realizadas as intervenções e as implicações de caráter ambiental em decorrência da necessidade de supressão da borda de áreas protegidas como o Parque Estadual das Dunas (Avenida Engenheiro Roberto Freire) e Parque dos Mangues (Avenida Felizardo Moura) (GALVÃO, 2011). Diante dessas questões, o ponto importante de se destacar é que, com o advento Copa do Mundo na capital potiguar, existem 18 grandes projetos de intervenção viária, o que envolve quase 500 milhões de reais, e que efetivamente se constituem em um início relevante nas proposições para a evolução dos futuros sistemas de movimento do trânsito da região da Grande Natal (NATAL, 2010). Nesse sentido, perfazendo a discussão apresenta nesta seção, surge a seguinte indagação: De que maneira, a Política Nacional de Mobilidade Urbana vem sendo incorporada ao processo de gestão do sistema de transportes na Grande Natal/RN?.

(20) 18. 1.2 OBJETIVOS. Este trabalho possui o objetivo geral de analisar a gestão de transportes da Grande Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade, tomando como referência a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), sendo que, para isso, utilizar-se-ão como percurso os seguintes objetivos específicos: . Identificar o papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações de implementação da PNMU com foco nas variáveis do modelo do Pentágono das Políticas Públicas;. . Examinar o modo como as instituições e as representações influenciam nos processos e nos resultados da PNMU; e. . Analisar a PNMU e sua aplicabilidade para unificação de conceitos e modernização do sistema de transportes da Grande Natal, destacando os avanços e os desafios da Política Nacional.. 1.3 JUSTIFICATIVA. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2015) alertou para a ausência de Políticas Públicas direcionadas ao transporte em massa e à mobilidade urbana, que, em comum com ao alto custo da passagem urbana, provocaram uma redução em torno de 30% no uso do transporte público no Brasil nos últimos dez anos. Outro ponto importante a ser discutido está relacionado ao alto índice de crescimento populacional e ao acesso facilitado a veículos individuas, sem o devido olhar dos poderes públicos para a necessidade de investir em melhorias dos meios de transportes coletivos em detrimento do uso dos veículos particulares, o que está trazendo enormes prejuízos às cidades, à população e aos usuários de transportes públicos com o aumento do tempo de deslocamento, em especial, para seus locais de trabalho e de estudo, pela ausência de políticas e de ações que melhorem a qualidade, o atendimento e o deslocamento das pessoas. É importante lembrar que o transporte é um importante instrumento de desenvolvimento urbano das cidades. Uma mobilidade urbana bem planejada resulta no desenvolvimento das pessoas e na melhoria da qualidade de vida dos usuários que se utilizam do transporte. Para Miranda e Silva (2012), a mobilidade urbana bem planejada, com sistemas.

(21) 19. integrados e sustentáveis, garante o acesso dos cidadãos às cidades e proporciona qualidade de vida e desenvolvimento econômico e social. Costa (2000) afirma que, até o final do século XIX, a cidade cresceu em ritmo lento, porém, a partir do século XX, a configuração se modifica em um contexto em que a população se expandiu de modo mais intenso, sem regras que pudessem frear o ritmo acelerado de uso do espaço urbano. Costa (2014) revela que, segundo dados do IBGE, Natal vivenciou a primeira expansão demográfica entre os anos de 1940 e 1960, quando a população passou de 54.836 habitantes para 103.215 habitantes, havendo, respectivamente, um crescimento de 88% nesse período. A partir de 1980 até 2010, o crescimento anual da população desacelerou um pouco, se comparamos com os anos anteriores. Entretanto, a cidade continuou crescendo ao ponto de, em quase três décadas, sua população quase que duplicar. Em 2010, a cidade de Natal, capital do Estado, tinha uma população de 803.739 habitantes, refletindo um crescimento de 93% se comparados com a população de 1980 (COSTA, 2014). Ressalta-se que esse crescimento tem índices maiores nos municípios da Grande Natal, com destaque para Parnamirim e São Gonçalo do Amarante, respectivamente, terceiro e quarto maiores municípios do Estado do RN (COSTA, 2014). Alguns fatores contribuíram para tal crescimento, segundo Ribeiro (2000), destacam-se a consolidação do setor terciário, caracterizado pelo comércio e por serviços e, principalmente, pelo desenvolvimento do turismo na cidade. O crescimento urbano das cidades está atrelado ao crescimento econômico da população. Nessa perspectiva, um dos fatores que contribuem para tal é o acesso ao crédito. Por conseguinte, a aquisição de automóveis, proporcionado pelo acesso ao crédito, tem elevado a frota veicular na cidade. Segundo dados do Detran/RN, de 2005 a 2015, a frota de veículos do Rio Grande do Norte aumentou 172,1%, enquanto, nesse mesmo período, a população do Estado cresceu 14,6%. A análise é resultado de um estudo feito pelo setor de estatística do Departamento Estadual de Trânsito (Detran/RN). Natal tem a maior frota, com 377.072 veículos, o que corresponde a 32,67% dos veículos emplacados do Estado. A esse respeito, Costa (2007 apud COSTA, 2014) revela que o aumento significativo de pessoas morando na cidade, o aumento da frota veicular aliado à necessidade de melhoria e de ampliação da infraestrutura e instalações da cidade vêm gerando insumos e sobrecarga de recurso, ocasionando impactos negativos tanto no meio ambiente como na qualidade de vida da população. Para Costa (2014), o uso de transportes individuais também contribui para alterações.

(22) 20. significativas na operação e na gestão viária, tornando necessários investimentos em novas vias e reparação de vias antigas, adequando à utilização mais eficiente desse tipo de transportes em detrimento dos demais. Além desse aspecto, outro ponto para se discutir é que o aumento de veículos de transporte individual tem contribuído para o impacto ambiental nas áreas urbanas, tais como: escassez de recursos energéticos não renováveis, diminuição de áreas verdes na cidade em virtude da ampliação de áreas para estacionamento e dos espaços de circulação, aumento dos ruídos, poluição do ar, além de outros insumos que contribuem com a deterioração do solo e da água devido à expressiva quantidade de insumos gerados, como pneus, óleos e graxas (LITMAN, 1999; MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2005). Esses são alguns dos problemas ambientais provocados pelo crescimento da cidade e pelo aumento do uso de transportes individuais. Nessa perspectiva, podem ser também somados os impactos sociais provenientes do crescimento da população às condições de deslocamento oferecidas à população, tais como: baixa oferta de transportes públicos, aumento do custo e do tempo das viagens, congestionamentos, dispersão de bens e serviços, segregação socioespacial e, consequentemente, aumento das distâncias a ser percorridas (GOMIDE, 2016). Segundo Ribeiro (2000), em se tratando de segregação socioespacial, a cidade do Natal possui graves problemas ambientais urbanos ocasionados pelo crescimento da população oriunda do interior do Estado e provocados também pelo uso dos transportes pela população. Por seu turno, Costa (2000 apud COSTA, 2014) relata que a organização do espaço urbano de Natal ocorreu de forma tendenciosa, condizente com a segregação espacial entre as classes de alta e baixa renda. “O padrão implementado proporcionou uma maior valorização do solo em áreas mais centrais, fazendo com que o indivíduo de baixa renda fosse empurrado para periferia, o qual, sem alternativas, se instalou nessas localidades, acentuando a segregação urbana” (COSTA, 2014, p. 12). Nesta direção, Santos (1996) traz em sua argumentação que no Brasil é característico do processo de urbanização o enclave da segregação socioespacial. É notória a expulsão da população dos grandes centros para periferia, o que provoca a exclusão social, concentrando a oferta de serviços públicos no centro, produzindo uma distribuição desigual e o aumento da demanda pelo transporte público. Vasconcelos (2001) ressalta que as condições socioeconômicas condicionam o direito e a forma de circulação das pessoas. Natal é a segunda menor capital do Brasil, com apenas 167,3 km2 e com suas fronteiras já conurbadas com as cidades vizinhas. A total ocupação da área urbana da capital impulsionou o crescimento das cidades vizinhas, que possuem um.

(23) 21. crescimento populacional acima da média do resto do Estado. Com isso, Parnamirim, Macaíba, Extremoz e São Gonçalo do Amarante são cidades absolutamente conectadas com Natal e, ainda assim, não possuem um sistema de transporte integrado. Para ir de qualquer uma dessas cidades para a capital, é necessário usar dois sistemas de transportes, dois bilhetes eletrônicos diferentes e pagar duas tarifas. Em muitas áreas dessas cidades, apesar da proximidade e da interação natural com a capital, não existe transporte público regular que leve até a capital. O maior exemplo é a praia de Jenipabu, um dos maiores pontos turísticos do Estado, e que não possui transporte público para a capital. Além disso, nenhuma dessas cidades possui transporte público municipal contratualizado. Somente São Gonçalo do Amarante realizou a licitação do transporte público municipal e, mesmo assim, ainda não conseguiu colocar o novo sistema em funcionamento. O Governo do Estado também nunca realizou licitação para o transporte público intermunicipal. Todas as empresas que atuam no sistema possuem permissões em caráter precário. A falta de um sistema de transporte metropolitano afeta uma série de aspectos no desenvolvimento das cidades, dentre os quais se destacam os seguintes aspectos: sociais – as pessoas não têm acesso a melhores serviços na área de saúde, educação e assistência social; econômicos – com a menor circulação de pessoas, a atividade comercial diminui, o comércio vende menos e as mercadorias se tornam mais caras; e governamentais – a falta de transporte regular alimenta o surgimento do transporte clandestino, que não tem regras de acessibilidade, não paga impostos, não respeita a meia passagem nem oferece a mesma segurança. Como uma maneira de proporcionar suporte à elucidação da problemática em foco, buscou-se alicerçar o estudo em dimensões de mobilidade elaboradas por estudiosos que desenvolveram pesquisas com o objetivo de alcançar métodos e ferramentas adequados para a evolução dessas dimensões para a melhoria da qualidade de vida do usuário. Para Miranda (2010), o desenvolvimento de um método único de efetivação para todas as cidades, como um índice capaz de avaliar e monitorar o desempenho e a efetividade das Políticas Públicas, tornouse um desafio para pesquisadores de todo o mundo. Assim, a Política Nacional de Mobilidade Urbana é vislumbrada como sendo uma ferramenta desenvolvida para auxiliar na avaliação e na identificação dos aspectos críticos e de maior impacto na melhoria da mobilidade urbana, fornecendo subsídios para as Políticas Públicas visando ao aprimoramento da qualidade de vida. Nessa direção, Mello (2008) desenvolveu uma pesquisa com o objetivo de analisar, na cidade de Natal no Estado do Rio Grande do Norte, a implantação da nova malha viária do corredor de transporte da Avenida Bernardo Vieira, verificando os aspectos urbanísticos e ambientais como indicadores para avaliar a mobilidade urbana sustentável..

(24) 22. Segundo pesquisa realizada pela Oficina de Consultores (2008), na Grande Natal, quanto maior a renda dos entrevistados, maior é a mobilidade (COSTA, 2014). Na RMN, a mobilidade variou entre a mínima de 1,56 viagens por habitante/dia na classe E, até o máximo de 2,56 por habitante dia na classe A (COSTA, 2014, p. 12). A mobilidade será determinada pelo perfil socioeconômico do indivíduo, ou seja, quanto maior a motorização, maior será o índice de mobilidade, tendo em vista que esse indivíduo tende a morar nas áreas centrais dos grandes centros urbanos, onde o sistema é desenhado para atender de forma mais eficiente o transporte individual em detrimento de outros meios de transportes. Apesar de estudos demonstrarem a viabilidade de se estudar a Política Nacional tomando como parâmetro as dimensões de mobilidade, esta pesquisa abordará a aplicação da PNMU na efetiva modernização do sistema de transportes da Grande Natal/RN. Em termos teóricos, o presente estudo tem a perspectiva de contribuir com a discussão sobre a mobilidade urbana a partir de um entendimento dimensionado do conceito de análise de política pública e mobilidade urbana, recorrendo a um referencial constituído de pressupostos teóricos diretamente ligados, a saber: Mead (1995), Lynn (1980), Dye (1984), Brancaleon et al. (2015), Teixeira (2002), Azevedo (2003), Easton (1970), Almeida (2010). Além disso, busca fazer uma análise tendo como aporte teórico o modelo de análise de Política Pública proposto por Lascoumes e Le Galès (2012), denominado de Pentágono das Políticas Públicas.. 1.4 CARACTERIZAÇÃO DO CAMPO EMPÍRICO. Nesta caracterização são destacadas duas fases, quais sejam: a definição da Região Metropolitana da Grande Natal/RN (RMN); e, em seguida, o conceito de ocupação do solo. Segundo Motta (2004, p. 113), “o nordeste brasileiro apresentou crescimento, forte imigração campo-cidade, elevada primazia e uma tipologia pouco estruturada”. Foi essa migração, alinhada com a fragilidade de rede urbana, que desenhou uma característica de desequilíbrios na produção e na distribuição de bens e serviços. Esse fato é encontrado também na Grande Natal-RN (SILVA, 2010). A Grande Natal/RN está inserida num contexto de crescimento institucional e físicoterritorial iniciado no final da década de 1990, cujo poder político e econômico era centralizado na capital, Natal. Nesse período, Natal já exibia relações com cidades mais próximas – como.

(25) 23. Parnamirim e São Gonçalo do Amarante –, esboçadas fisicamente por meio de transbordamento (mas com sinais de conurbação) e que já demonstravam impacto em alguns aspectos estruturais, como a mobilidade urbana, mas que não chegava a caracterizar uma relação propriamente metropolitana (SILVA, 2010). Nesse contexto, a cidade de Natal possuía seu eixo principal de comércio nas avenidas Hermes da Fonseca e Senador Salgado Filho, em direção à Ponta Negra, com as praias urbanas já fortemente valorizadas pela elite local e pelo turismo, enquanto que as periferias norte e oeste se consolidavam como áreas carentes. Os municípios vizinhos possuíam uma extensa área rural e ligada à capital por meio das rodovias BR-101, BR-226 e BR-304, além de rodovias estaduais (SILVA, 2010). Dessa forma, apresenta-se a Grande Natal, criada, em 1997, pela Lei Complementar Estadual nº. 152/97, composta inicialmente por seis municípios. Em 2002, a Lei Complementar 221/2002 incluiu Nísia Floresta e São José de Mipibu. Em 2005, a Lei Complementar 315/2005 acrescentou Monte Alegre. Em 2009, a Lei Complementar 391/2009 acrescentou Vera Cruz (ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO NORTE, 2002, 2005, 2009). Depois desse ciclo evolutivo, segundo o Ipea e a Fundação João Pinheiro (2013), a Região Metropolitana de Natal (RMN) passou a contar com onze municípios e área de 2.808 km², sendo composta pelos seguintes municípios: Ceará-Mirim, Extremoz, Macaíba, Maxaranguape, Monte Alegre, Natal (capital), Nísia Floresta, Parnamirim, São Gonçalo do Amarante, São José de Mipibu e Vera Cruz, de acordo com a configuração territorial de 01 de agosto de 2012. Ainda houve mais três municípios inclusos em 2015, com as Leis complementares 540/2015 (que incluiu Ielmo Marinho) e 559/2015 (que incluiu Arês e Goianinha), mantendo 14 cidades que formam a RMN atualmente (ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO NORTE, 2015a, 2015b). Ainda segundo a Fundação João Pinheiro, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDHM) em Natal é de 0,733, em 2010, o que situa a Grande Natal na faixa de Desenvolvimento Humano Alto (IDHM entre 0,700 e 0,799). A dimensão que mais contribui para o IDHM da RM é a longevidade, com índice de 0,814, seguida de renda, com índice de 0,736, e de educação, com índice de 0,658, ocupando a 16ª colocação entre as 20 regiões metropolitanas brasileiras (IPEA, 2013). Outro dado que auxilia na identificação da Grande Natal é que, em 2010, a região possuía um grau de urbanização de 90% e cerca de 43% da população estadual residiam nela. Quanto à população de Natal, capital do Estado e principal cidade da RMN, esse índice.

(26) 24. correspondia a 63% da população metropolitana. A taxa de crescimento da população dessa região, entre os anos de 2000 e 2010, foi de 1,86% ao ano (SILVA, 2010). Em contrapartida, a ausência de fortes interdependências, além de enfraquecer o argumento da necessidade de que houvesse a criação de uma Região Metropolitana, não contribuía para a solidificação de uma estrutura institucional que seria necessária para gerir o território metropolitano. De acordo com o Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável para a Grande Natal, algumas experiências históricas de planejamento que consideraram o contexto mais amplo de ação, para além da capital, serviram como base para a criação da RMN (CLEMENTINO; ARAÚJO, 2007), conforme apresentado na Figura 1, a seguir. Figura 1 – Mapa da configuração da Grande Natal até 2009. Fonte: Governo do RN. Plano Estratégico da RMN. Volume III (SILVA, 2010).. Apesar de não existirem muitas experiências ao longo da história, no que hoje se configura a Grande Natal, importantes marcos podem ser considerados para o desenvolvimento.

(27) 25. dessa consciência metropolitana, como o Plano de Desenvolvimento Regional e Urbano da Grande Natal (1977), produzido pelo urbanista Luís Forte Neto, e o Plano de Estruturação do Aglomerado Urbano de Natal (1988), coordenado pelo arquiteto Jaime Lerner, juntamente com a Constituição Federal de 1988. Os dois primeiros documentos foram encomendados pelo Governo do Estado da época, o que já demonstrava a iniciativa do ente estadual para o planejamento de ações que afetavam mais de um município, visto que se deve considerar todo o conglomerado urbano que envolve a capital (SANTOS; FERNANDES; TEIXEIRA, 2013). Por mais que não tenham sido colocados totalmente em prática, esses planos serviram para evidenciar, no Rio Grande do Norte, a ideia de que cidades podem exercer influência sobre outras, sendo preciso, portanto, pensá-las em conjunto, o que seria mais notório a partir do aumento do transbordamento urbano observado nas décadas seguintes. No período, já era visível o crescimento de necessidades pontuais que demandavam ações conjuntas, como questões de transportes, saúde, educação, segurança pública, entre outras, reflexo do processo de urbanização na região. Neste estudo, serão abordados os diversos aspectos políticos, sociais, econômicos e físicos da Região Metropolitana de Natal-RN, com destaque para o processo de metropolização que determinaram as características atuais dessa região. Conhecida a Grande Natal, Lima (2001) argumenta, sobre a ocupação do solo urbano de Natal, desde a década de 1940, que esteve historicamente vinculada aos eixos rodoviários. Os conjuntos habitacionais localizados na Zona Norte eram destinados à parcela da população com menores rendimentos. Já na Zona Sul, os conjuntos foram destinados aos setores da população que possuíam melhores rendas. Todos estes fatores – geográficos, políticos e culturais – aliados à localização das atividades comerciais e de serviços, geralmente ofertados pelo poder público em áreas mais centrais, contribuíram para uma cidade extremamente dependente de veículos motorizados (NATAL, 2004). Com isso, esta pesquisa tomará como objeto de análise apenas os municípios da Grande Natal, compreendidos como: Ceará-Mirim, Macaíba, Natal, Parnamirim e São Gonçalo do Amarante, situados na Região Metropolitana de Natal-RN e com maior influência na mobilidade urbana da Grande Natal..

(28) 26. 1.5 A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA. A mobilidade urbana visa contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização das condições que possibilitem a efetivação de princípios, objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão democrática. A lei nº 12.587/12, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, em seu art. 4º, inciso VI, define transporte público coletivo como serviço de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público. Especificamente, as atribuições municipais são estabelecidas pelo art. 18 da referida lei, e apresenta a necessidade de “prestar, direta, indiretamente ou por gestão associada, os serviços de transporte público coletivo urbano, que têm caráter essencial” (BRASIL, 2012). Nessa lei, são definidos e classificados os modos e serviços de transporte, além de exemplificadas as infraestruturas de mobilidade urbana que compõem o Sistema Nacional de Mobilidade Urbana. Nesse sentido, entende-se que é um sistema que deve sempre estar interrelacionado com um planejamento abrangente para que se produzam benefícios efetivos e proporcionais aos recursos empregados, pois apenas aumentar o investimento em infraestrutura não garante a melhoria da mobilidade urbana. Importante observar que princípios, diretrizes e objetivos estabelecidos pela lei devem orientar a elaboração de normas municipais, bem como de procedimentos, para que os municípios implementem políticas e planejamentos em consonância com a União e com os Estados Federados e Distrito Federal. Antes da lei, a aplicação efetiva de tais princípios e diretrizes só ocorria quando os municípios estavam alinhados com a União, ou quando havia previsão nos programas de financiamento, ou em caso de repasse de recursos do Governo Federal para o setor. A partir da promulgação da Lei 12.587/12, há obrigatoriedade em observar esses preceitos que regem a atuação do Ministério das Cidades na Política de Mobilidade Urbana (BRASIL, 2012). A promulgação dessa lei fornece segurança jurídica para que os municípios adotem medidas para, por exemplo, priorizar os modos não motorizados e coletivos de transporte em detrimento do transporte individual motorizado. Pela mesma lógica, os projetos e os investimentos nos municípios podem ser contestados judicialmente se não se adequarem a princípios, diretrizes e objetivos previstos em lei. Os princípios tratam de conceitos abrangentes que visam orientar a compreensão do texto da lei e podem servir como base para a elaboração.

(29) 27. de novas normas a respeito do assunto, ou seja, leis, decretos ou outros atos administrativos (BRASIL, 2012). Os princípios que norteiam a Política Nacional de Mobilidade Urbana estão amparados em: acessibilidade universal; desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões socioeconômicas e ambientais; equidade do acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo; eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte urbano; gestão democrática e controle social do planejamento e da avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana; segurança nos deslocamentos das pessoas; justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos diferentes modos e serviços; equidade no uso do espaço público de circulação, vias e logradouros; e eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana (BRASIL, 2012). As diretrizes, por sua vez, são orientações sobre os caminhos para que sejam atingidos os objetivos dessa lei. As diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana destacam a necessidade de integração com as demais políticas urbanas e a priorização dos modos não motorizados e do transporte público coletivo. Nesse sentido, os pilares que sustentam as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana estão assim definidos: integração com a política de desenvolvimento urbano e respectivas políticas setoriais de habitação; saneamento básico; planejamento e gestão do uso do solo no âmbito dos entes federativos; prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado; integração entre os modos e serviços de transporte urbano; mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade; incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao uso de energias renováveis e menos poluentes; priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores do território e indutores do desenvolvimento urbano integrado; e integração entre as cidades gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países sobre a linha divisória internacional (BRASIL, 2012). À luz das ponderações já elucidadas, cuida destacar que a Política Nacional de Mobilidade Urbana é constituída por seis dimensões distintas, quais sejam: a) funcionalidade, contemplando as redes de sustentação da cidade e suas funções e atividade; b) dimensão de aspectos institucionais, sociais e políticos, na qual se contempla o fenômeno sociopolítico; c) dimensão econômica, que estuda a interferência e a importância das atividades econômicas da região; d) dimensão física, que engloba meios e estruturas de circulação, ocupação de solo, mobiliário, equipamento urbano como garantia do desenvolvimento das interações; e).

(30) 28. dimensão de comunicação, que analisa as mensagens, com quem se fala ou quem fala e sobre o quê; f) dimensão cultural, que se baseia em crenças, valores e práticas das comunidades regionais (RANGEL, 2016). Aprofundando-se no tipo de prestação de serviço, Meirelles (2005) aponta que eles podem ser prestados de forma centralizada, ou seja, sob sua exclusiva responsabilidade, por serviço descentralizado. Nesse caso, o poder público transfere essa responsabilidade para autarquias, fundações, empresas estatais, empresas privadas ou particulares individualmente. Ainda existe o caso em que a Administração distribui entre vários órgãos da mesma entidade, conhecido como desconcentrados. Esses três serviços são oferecidos por execução direta ou indireta. Além disso, existe a forma de concessão de serviço público, cuja nova lei estabelece regras para a licitação dos serviços públicos, como uma transferência da prestação de um serviço público a terceiro. Isso somente ocorre mediante contrato, sendo o concessionário responsável por conta e risco e por prazo estabelecido, mediante remuneração cobrada diretamente do usuário final (TÁCITO, 1995). A partir dessa legislação, grande parte dos contratos de permissões do serviço de transporte utilizado pelos municípios teve de se readequar, com o prazo máximo até 2010 para regularização. Ademais, somente em 2005 foi promulgada a lei dos consórcios públicos para os entes federativos contratarem esses consórcios para a realização de objetivos de interesse comum (LIMA, 2001). Vale salientar que o município de Natal é o titular no planejamento do seu território, e que suas atividades econômicas em sua área de influência impactam no território vizinho, consequentemente na forma de como as pessoas realizam deslocamentos. O município tem autonomia respeitada por lei para planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana, bem como a regulamentação dos serviços de transporte urbano, além da prestação de forma direta, ou por gestão associada, do serviço de transporte em seu território (NATAL, 2007). No entanto, constata-se que a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) abre a possibilidade de os Estados serem protagonistas no processo da gestão do transporte metropolitano, pois podem delegar aos municípios a organização e a prestação dos serviços de transporte público coletivo intermunicipal de caráter urbano, desde que constituído em consórcio público ou em convênio de cooperação. É o grande marco relativo à prestação do serviço de transporte (BRASIL, 2012). É nesse sentido que se torna importante destacar ações nas cidades relacionadas às políticas e às gestões públicas, tanto em nível local como nacional, que têm preterido o.

(31) 29. transporte coletivo, fazendo com que ocorra um processo de deterioração das condições de operação do transporte público. Isso é objeto de estudo em diversas regiões metropolitanas, como Belo Horizonte (CARDOSO, 2007), Curitiba (MIRANDA; SILVA, 2012), Florianópolis (CUNHA; MAIA; LIMA NETO, 2004) e também em outras cidades menores. Para Cocco e Silveira (2013), a grande dificuldade das cidades brasileiras é sobrepujar as estruturas de poder, locais e regionais (mas com tentáculos na esfera federal), que exercem uma inércia sobre o planejamento da cidade. Noutros termos, realizar na sua plenitude a Lei de Mobilidade Urbana (a Lei Federal n. 12.587/2012) e suas diretrizes dependerá da superação de uma série de entraves urbanos, a saber: a especulação urbana que mantém áreas intersticiais extensas; os processos de urbanização dispersa; os mecanismos de exceção dos planos diretores; as dificuldades em termos de custos públicos para desapropriações etc. Em municípios brasileiros, os princípios de sustentabilidade vêm sendo incorporados em diversas políticas de planejamento urbano, sendo esse um dos problemas apresentados no processo de expansão da área urbana, sem planejamento adequado. A PNMU prevê a avaliação do impacto dessa política no Brasil por meio de indicadores. Entretanto, as Políticas Públicas em nível local e nacional possuem incapacidade ou mesmo falta de vontade da gestão pública de fazer cumprir uma proporção importante das determinações legais postas na legislação e nos Planos Diretores Municipais (COSTA, 2014). A PNMU é resultado de uma longa discussão no Congresso. Começou em 1995, com a apresentação de projeto de lei (PL 694/95), pelo então deputado Alberto Goldman, que instituía diretrizes nacionais para o transporte coletivo urbano. Durante a tramitação na Câmara dos Deputados, outros projetos se juntaram a esse, como o PL 1.687/07, do Poder Executivo, que estabelecia uma proposta mais geral de mobilidade urbana. Em 2010, a Câmara dos Deputados encaminhou um substitutivo para apreciação do Senado (PLC 166/10), sendo este aprovado posteriormente. A lei estabelece princípios, diretrizes e instrumentos para orientar os municípios a planejar o sistema de transporte organizado de forma a orientar a circulação de pessoas e cargas, capaz de atender a população e contribuir para o desenvolvimento urbano. Para isso, prevê mecanismos que garantam preços acessíveis no transporte coletivo, vias exclusivas para ônibus e bicicletas, restrição de circulação de veículos privados em determinados horários e cobrança de tarifa para o sistema urbano, como estacionamentos públicos. Não há menção específica à circulação de motocicletas. Seguindo esses parâmetros, municípios com mais de 20 mil habitantes devem elaborar o Plano de Mobilidade Urbana em até três anos, de forma integrada ao plano diretor previsto.

(32) 30. pelo Estatuto da Cidade. Até então, apenas municípios com mais de 500 mil habitantes tinham essa obrigação. Com isso, o número de municípios que deverão elaborar um plano de mobilidade passa de 38 para 1.663. Segundo a Política Nacional de Mobilidade Urbana, o município que não apresentar o plano no prazo ficará impedido de receber recursos federais destinados à mobilidade urbana (BRASIL, 2012). No caso específico de Natal, percebe-se ainda uma política habitacional oriunda dos anos de 1970 e 1980, que implicou vazios urbanos, conforme lembra Costa (2014, p. 44). Isso ocasionou os conjuntos habitacionais da Zona Norte, destinados à parcela de baixa renda, que se utiliza de uma baixa qualidade do serviço prestado; além de qualidade de vida para parcelas significativas da população, segregadas espacialmente, que, diante de condições de mobilidade comprometidas, têm suas oportunidades diminuídas. Essa crise urbana traz como reflexos o pensamento na deficiência do planejamento de transporte nos países em desenvolvimento, como questão política, ou social, ou institucional, ou técnica, econômica e operacional, passando pela questão ambiental. Todas essas estão interligadas na necessidade de planejar a gestão de mobilidade a partir da PNMU, tomando como cerne a natureza política das políticas de transporte e o trânsito e o domicílio como bases de reprodução social (VASCONCELLOS, 1995). Em termos gerais, a crise urbana e seus reflexos sobre as condições de transportes está condicionada aos processos de desenvolvimento urbano e ao modelo de mercantilização social oriundo das relações estabelecidas a partir do anseio da sociedade. Nesse sentido, Morin (2005) critica a agressividade do desenvolvimento modelado apenas por valores econômicos, geradores de graves desequilíbrios socioambientais. O autor ainda critica a monetarização e a mercadorização de todas as coisas, que destroem a vida em sociedade e a ética da convivência social. Enquanto as cidades pré-automotivas permitiam o uso mais adequado do espaço pelas pessoas, as cidades modernas passam a expandir-se por todas as grandes áreas, tomando como consequência para tal feito a dificuldade de se locomover por meios não motorizados (VASCONCELLOS, 1995)..

(33) 31. 1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO. O estudo está dividido em cinco seções, a primeira delas é esta introdução, que apresenta a contextualização do problema de pesquisa, como também os objetivos (geral e específicos), a justificativa, e, ainda, a caracterização do campo empírico, seguida da Política Nacional de Mobilidade Urbana. A segunda seção apresenta uma contextualização bibliográfica, relacionada a Políticas Públicas, à mobilidade urbana e ao modelo Pentágono de Políticas Públicas. A terceira seção, de metodologia, destaca o tipo de pesquisa, o público envolvido, a forma de coleta dos dados e a técnica de análise. A quarta seção destaca as análises e a discussão do resultado, sendo dividida em: papel dos atores, instituições e representações; processos e resultados; e aplicabilidade, avanços e desafios. Por fim, evidenciam-se as considerações finais, retomando e respondendo aos objetivos e à problemática da pesquisa..

(34) 32. 2 REFERENCIAL TEÓRICO. Nesta seção, trataremos do referencial teórico, destacando os principais autores que abordam a temática das políticas públicas, como também, os aspectos da mobilidade urbana e, por fim, o modelo de pentágono de políticas públicas.. 2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS. São diversas as discussões a respeito da temática de Políticas Públicas e, devido a tal fato, ainda não se chegou a uma consonância a respeito de sua significação, havendo, na literatura, múltiplos conceitos. Para Mead (1995), política pública é um campo de estudo que analisa o governo a partir de preceitos relacionados à gestão pública. Já para Lynn (1980) são ações desenvolvidas por determinado governo que irão gerar resultados específicos para uma determinada área. Dye (1984), por seu turno, sintetiza seu conceito ao advogar a ideia de que política pública é tudo aquilo que o governo escolhe fazer ou não fazer, ou seja, o governo deve definir as prioridades a partir do cenário que está posto. Uma das definições discutidas no contexto das Políticas Públicas é a de Laswell, que implica a tomada de decisão e análises sobre política pública buscando responder questões como: “quem ganha o quê, por quê e que diferença faz” (SOUZA, 2006, p. 122). Torgerson (2006 apud ALMEIDA, 2010, p. 242), ao se reportar a:. Laswell enfatizava a importância da orientação contextual dos analistas de políticas, tanto individual quanto coletivamente, considerava tal orientação contextual indispensável à condução do questionamento racional, e defendia o uso da análise configurativa-contextual no desenvolvimento de uma profissão das Políticas Públicas.. Para Brancaleon et al. (2015), a Política Pública possui dois elementos fundamentais, quais sejam: a) Intencionalidade pública – motivação para o estabelecimento de ações para tratamento ou para resolução de um problema; b) Problema público – diferença entre uma situação atual vivida (status quo) e uma situação ideal possível à realidade coletiva..