Lascoumes e Le Galès (2007 apud PINTO, 2014) conceituam as Políticas Públicas como “[...] uma ação coletiva que participa na criação de uma ordem social e política, dirigida à sociedade, à regulação das suas tensões, à integração dos grupos e à resolução de conflitos”. Commaille (2004 apud DELVAUX, 2007), assevera que a sociologia da ação pública envolve uma relativização do papel do Estado e mais atenção aos atores locais; não se interessa apenas pelas ações das instituições mas também pelas ações de uma variedade de atores públicos e privados, ligados em uma rede de interdependências complexas, em diferentes níveis; “distancia-se de uma concepção linear e hierárquica das Políticas Públicas, compreendendo uma via mais horizontal e circular na concepção da ação pública e descarta a lógica dos experts na definição das políticas” (PINTO, 2014, p. 30).
Barroso (2006a) ressalta que analisar uma política pública não é apenas ficar limitado à concepção, à execução e aos efeitos, é ir além, é pensar a política pública no contexto de uma ação pública. Para Van Zanten (2004 apud PINTO, 2014), analisar as políticas e a ações públicas significa abordar o Estado a partir da sua ação e de forma concreta.
Pierre Lascoumes e Le Galés (2012) desenvolveram um modelo de análise de Políticas Públicas baseado na teoria da complexidade da Sociologia da Ação Pública que ressalta a importância de se trabalhar com instituições e atores inseridos em um contexto regulatório entre a ação social e a ação política (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007). Tem como diretriz a concepção de que as Políticas Públicas constituem-se como um processo que engloba múltiplos atores e aspectos, para além do Estado e sua burocracia, e vem ganhando destaque (PEIXOTO, 2015). Segundo Peixoto (2015, p. 405):
[...] esta abordagem apresenta as interações entre diferentes atores e instituições como elemento central na análise das políticas. Trata-se de entender a política pública como uma iniciativa coordenada que visa à realização de objetivos comuns associados ao enfrentamento do problema público.
Para efeito de análise de uma ação pública, Lascoumes e Le Galès (2007) propõem um modelo, denominado de Pentágono das Políticas Públicas, ao qual introduz cinco elementos, são eles: os atores, as representações, as instituições, os processos e os resultados. Os atores podem ser considerados individuais ou coletivos, são dotados de recursos, têm certo grau de autonomia, são estratégicos e têm a liberdade de fazer escolhas, são mais ou menos guiados por
seus interesses materiais e/ou simbólicos. Já as representações são os quadros cognitivos, ou seja, o conhecimento adquirido e normativo que dá sentido às ações. As instituições são normas, regras, rotinas, procedimentos que governam as interações. Os processos consistem nas formas de interação e de recomposição no tempo que apreendem as múltiplas atividades de mobilização dos atores envolvidos.
A Figura 4 a seguir retrata o modelo de análise de uma ação pública denominado por Lascoumes e Le Galès (2007) de Pentágono das Políticas Públicas.
Figura 4 – Modelo Pentágono de Políticas Públicas
Fonte: Lascoumes e Le Galès (2012).
Para atender as variáveis do modelo de políticas e das ações públicas, o estudo traçou alguns objetivos específicos, são eles: identificar o papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações de implementação da PNMU com foco nas variáveis do modelo do Pentágono das Políticas Públicas; examinar o modo como as instituições influenciam nos resultados da PNMU; examinar o modo como os processos influenciam nos resultados da PNMU; analisar a PNMU e sua aplicabilidade para unificação de conceitos e modernização do sistema de transportes da Grande Natal e identificar avanços e desafios da Política Nacional que influenciam a mobilidade urbana no contexto local a partir dos processos e resultados alcançados.
O esquema da Figura 4 resume as variáveis que sintetizam a análise das políticas e das ações públicas, dando ênfase à observação dos programas e das burocracias em ação, à
abordagem setorial da política, à análise dos atores e dos sistemas de ação e ao estudo das diferentes sequências da ação pública (com os seus sistemas de atores, as suas dinâmicas e os seus paradoxos) (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012).
Segundo Teixeira (2017, p. 21), “há enormes dificuldades em executar uma política pública constituída por diversos atores individuais e coletivos, e por competências distintas, uma vez que, a política não se realiza por meio de ações estritamente racionais”. Entende-se que um dos elementos que dificultam a operacionalização de uma política pública está na condicionalidade dos atores que compõem os espaços no quais a política está sendo implementada e gerida. Há tensões e querelas que, por vezes, desestabilizam e comprometem os resultados da política, tendo em vista que as relações de poder e interesse estão implícitos nas relações estabelecidas.
Peixoto (2015) ressalta que os atores estão imbricados pelas instituições e interagem com elas normatizando uma rotina de processos. Ainda segundo Teixeira (2017), a interação entre a multiplicidade de atores é salutar, pois contribui para o entendimento da política. Ademais, Pedroso e Neto (2015) apontam como estrutura político-institucional de gestão de transportes no Brasil a que está organizada em torno de três principais atores: i) poder público; ii) operador; e iii) usuário.
Já Lascoumes e Le Galès (2012) analisam a implementação pela via do impacto, ou seja, as transformações e os resultados que uma política pode ocasionar a um contexto local. Nessa direção, os resultados dizem respeito às consequências geradas pela ação pública decorrentes de um conjunto de interações gerado pelo sistema. Os atores relacionam o fracasso das Políticas Públicas, especialmente em sua “implementação, às fragilidades que o modelo top-down apresenta por desconsiderar as dinâmicas sociais existentes no contexto. Tal fracasso, interpretado a partir da inefetividade, ineficiência e da ineficácia, associa-se a essa desconsideração da complexidade das políticas [...]” (PEIXOTO, 2015, p. 405). Nesse sentido, a complexidade e o dinamismo da política pública passam a ser determinísticos ao reconhecerem a multiplicidade de outros fatores, especialmente os que evidenciam a participação de diferentes atores sociais, rompendo com o tradicionalismo de análise centrada no Estado e em sua burocracia.
É importante ressaltar que os mecanismos de uma política não são exclusivamente técnicos, uma vez que os beneficiários da política as interpretam a partir da sua subjetividade. Com isso, podem assumir vários significados (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007), além de os próprios instrumentos aportarem em si seus resultados quando produzem efeitos inesperados. Conforme esses autores, se os instrumentos de políticas não são neutros, eles se constituem em
formas condensadas de conhecimento sobre o controle da sociedade e os modos de exercê-lo (ANDRADE; VALADÃO, 2017). Por isso, também é necessário compreender como os instrumentos de políticas podem produzir efeitos independentemente dos objetivos governamentais perseguidos naquilo que se inscreve na instrumentação da ação pública (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007), sugerindo que os instrumentos são indissociáveis dos agentes que os utilizam e não aportam em si racionalidade técnica.
Nesse sentido, é importante compreender e levar a em consideração as interfaces que a política assume com os agentes que a utilizam e que são beneficiados por ela. Para Andrade e Valadão (2017, p. 410), o objetivo dos agentes é ultrapassar as abordagens funcionalistas de instrumentos de Políticas Públicas que os consideram exclusivamente uma ferramenta técnica na operação de programas para a resolução de problemas específicos. Assim, Lascoumes e Le Galès (2007, p. 4) definem os instrumentos como “um dispositivo ao mesmo tempo técnico e social que organiza relações sociais específicas entre o poder público e seus destinatários em função das representações e das significações das quais é portador”. Também, eles discutem as dimensões anteriormente indicadas por Hood (2006, 2007) no que diz respeito às especificidades de sua abordagem.
Nessa perspectiva, Lascoumes e Le Galès (2007) entendem que as instituições são agentes capazes de estabilizar e dar controle às ações coletivas em um grau de racionalidade e previsibilidade consideravelmente admitido concernente a uma relação entre a sociedade civil e a administração estatal. Por sua vez, Andrade e Valadão (2017, p. 411) sugerem que a análise da instrumentação da ação pública deve acompanhar os processos por meio dos quais há uma combinação de fatores heterogêneos a fim de “desnaturalizar objetos técnicos, mostrando que seu progresso depende mais das redes sociais que se formam nas relações do que pelas suas próprias características”.
Vale destacar que a partir dos pressupostos apresentados, a ação pública contemporaneamente foi reconfigurada e não se restringe mais à centralidade do Estado e dos governos. O que tem ocorrido é uma proliferação de atores e instrumentos para tratar das “Políticas Públicas” levando a três tipos de proliferações, a saber: (1) dos problemas socialmente debatidos que vão das questões de governança mundial, a exemplo dos problemas climáticos, à transversalidade de situações locais; (2) a multiplicação de atores e espaços em que se inventa e pratica a ação pública, bem como a diversificação de atores, cenas e formas de interação; e (3) isso implica também uma diversificação da instrumentação, uma vez que “cada programa de intervenção é produto de uma longa sedimentação histórica e conjuga uma vasta panóplia de instrumentos [...]” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012b, p. 209).
Muller e Surel (2002 apud TEIXEIRA, 2017) advogam que, a partir de uma perspectiva sociológica da ação pública, as representações entre os atores tomam para si elementos de uma análise cognitiva da ação pública. Segundo Peixoto (2015, p. 405), a abordagem da Sociologia da Ação Pública, apoiada e combinada com a teoria da complexidade, indica a relevância do papel dos atores sociais e suas representações nas diferentes etapas das Políticas Públicas. É notório que os espaços coletivos e colegiados, onde estão inseridos elementos de interesse da sociedade civil e da administração estatal, são arenas voltadas e deliberadas à ação pública carregada de representações que ultrapassam a objetividade, denotando-as de um pluralismo, o qual deve ser levado em conta não tão somente pelo corpo gestor mas também pelos demais atores da ação pública, uma vez que a própria sociedade se faz representada no processo da ação pública (PEIXOTO, 2015).
As representações são os quadros cognitivos, ou seja, o conhecimento adquirido e normativo que dá sentido às ações. Nos anos 1970, a importância dos sistemas de controle cognitivos foi resgatada para a análise organizacional ao colocar em vigor as proposições institucionais. Pela teoria cognitiva, a mente reage a uma grande quantidade de dados sensoriais que recebe, buscando reduzir a incerteza conceitual e dando à confusão caótica de estímulos algum sentido e significado (HODGSON, 1994). Para Scott e Christensen (1995 apud CARVALHO; VIEIRA, 2003), o estímulo do ambiente deve ser cognitivamente processado pelos atores – interpretado pelos indivíduos ao empregarem sistemas simbólicos socialmente construídos – antes que possam reagir.
As representações caracterizam no campo da análise da política pública ou da ação pública “um dispositivo ao mesmo tempo técnico e social que organiza relações sociais específicas entre o poder público e seus destinatários em função das representações e das significações das quais é portador” (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007, p. 4). Sob essa ótica, Carvalho (2011, p. 19) analisa que:
O entendimento dos instrumentos de acção pública enquanto dispositivos de dupla face (técnica e social), organizadores de relações sociais específicas em função das representações e das significações que lhes são próprios, põe em evidência o seu caráter cultural e político: são habitados por regras e normas que dão estabilidade e previsibilidade às acções; e qualificam e desqualificam actores, abrem e encobrem oportunidades para a acção.
Para Almeida (2015, p. 21), o Estado não é mais o único ator de análise. Há uma multiplicidade de espaços políticos, sejam estes caracterizados pela territorialização (descentralização, desconcentração etc.), sejam pela transnacionalização (europeização,
agências internacionais, papel das organizações e atores…). Nesse sentido, não existe uma ordem verdadeiramente hierárquica, as redes que reagrupam os atores podem pertencer a espaços de natureza diversa. Segundo Delvaux (2007 apud ALMEIDA, 2015), as características principais da ação pública são: a) a multiplicidade e a diversidade dos atores; b) o carácter compósito do ator público; c) a atenuação das relações hierárquicas entre atores; d) a relativização do impacto no momento de tomada de decisão; e) a não linearidade do processo; f) a fragmentação e a flexibilidade da ação.
Para Lascoumes e Le Galès (2012 apud MELO, 2016), quanto aos estudos sobre implementação, verificam-se que projetos e programas governamentais são portadores de muitas ambiguidades, o que dá margem aos jogos de poder organizacionais internos, em que objetivos e prioridades dos atores se acumulam de forma desarticulada. Ademais, há espaço para uma forte atuação do poder discricionário nos procedimentos e na legislação que embasa a ação pública, ou seja, um espaço de atuação relativamente livre, à disposição dos atores. Contudo, normas de interpretação, de negociação e de resolução de conflitos atuam num segundo nível, de forma a ordenar localmente a execução dos programas.
Os autores defendem, ainda, que as instituições – com regras, normas, procedimentos e sequências de ação estandardizadas – fornecem espaço de antecipações que reduz as incertezas e torna possível a ação pública. No entanto, não são neutras, uma vez que os atores que criam as instituições cooperam ou se afrontam na definição das regras e, consequentemente, um processo de institucionalização pode contribuir para privilegiar determinados interesses (MELO, 2016).
A regulação das instituições compreende “[...] os processos formais e informais que garantem a coordenação da ação coletiva, através de produção e manutenção de regras que asseguram o seu funcionamento” (BARROSO et al., 2006, p. 37). Esses processos, com base nas teorias desenvolvidas por Reynaud (1997), incluem a regulação de controle, por meio da definição de normas e regras, nomeadamente pela ação do Estado, resultante da produção de regras próprias e das ações dos atores. Isso se dá em função da diversidade de interesses e de uma regulação conjunta, que resulta em amplos debates entre os que visam ao controle e os que procuram obter mais autonomia, ou seja, a interação entre essas duas dimensões. Nessa perspectiva, Lapassade (1989) define o papel do Estado no domínio institucional, destacando que o Estado permeia toda a instituição, sendo determinante nos tipos de relação e no modo como essas relações se dão no interior das instituições. À medida que o Estado determina as leis pelas quais as instituições devem ser regidas, também determina a forma como elas se organizam, como suas decisões serão tomadas, como se dá a divisão de poder e hierarquia.
Scott (1992, p. 157) afirma que o ambiente institucional é caracterizado “pela elaboração de normas e exigências a que as organizações se devem conformar se querem obter apoio e legitimidade do ambiente”. Scott (1995) ainda divide os elementos institucionais em três pilares, a saber: regulador de normas, regras e controles que definem e regem o comportamento dos indivíduos na instituição. No que diz respeito ao normativo (cultura), este este consiste nos conhecimentos tácitos e nos comportamentos utilizados na execução das tarefas necessárias para atingir as metas organizacionais e pessoais dos indivíduos. Quanto ao cognitivo (métodos, conceitos), este é um conjunto de conhecimentos tácitos e explícitos dos indivíduos da organização, “que constituem a natureza da realidade e o arcabouço através do qual os significados são construídos” (SCOTT, 1995, p. 40).
Para Lascoumes e Le Galès (2012, p. 115), “as representações se apropriam de certos modelos de discursos que direcionam e legitimam os principais atores e organizações das arbitragens públicas”. Segundo Teixeira (2017), os elementos cognitivos são essenciais e determinantes para os resultados da política.
Os processos referem-se às tomadas de decisões, tornando-se um tanto complexos quando tratados em nível de Políticas Públicas, pois envolvem relação de poder e legitimação das organizações. No campo das relações institucionais, a autoridade é a legitimação institucionalizada que subjaz ao poder e se define com institucionalização dos direitos dos líderes de esperar o apoio dos membros da coletividade (VIEIRA; MISOCZKY, 2003). Ao abordar a questão da complexidade na tomada de decisões, a argumentação racionalista advoga que a tomada de decisão se estrutura por níveis (num paralelismo com a informática) e que cada nível de decisão é parte de uma deliberação consciente (HODGSON, 1994). No entanto, antropólogos e psicólogos, principalmente, preconizam que os seres humanos enfrentam o complexo processo de tomar decisões fazendo também uso de processos mentais inconscientes e semiconscientes. A esse respeito, constatam-se os avanços inicialmente realizados por Herbert Simon que considera, em uma formulação teórica, a existência e o uso dos hábitos inconscientes na ação humana.
Os resultados decorrem dos impactos de uma ação pública ou de uma política pública. Nessa direção, Teixeira (2017) adverte quanto à inércia no decorrer da implementação, podendo gerar efeitos ou impactos negativos e, até mesmo perversos, no tocante a seus resultados. Figueiredo (2012, p. 39) chama a atenção para os efeitos dos instrumentos da ação pública ou de uma política pública. Para ele,
[...] quer os esperados e expectáveis face à escolha dos instrumentos e aos objetivos visados, quer os inesperados, originais, próprios, resultantes de alguma ambiguidade que os caracterize, do modo como sejam apropriados, da reinterpretação de que sejam alvo, em suma, dos resultados da dinâmica social e política da instrumentação dos instrumentos (FIGUEIREDO, 2012, p. 39).
Ao analisar uma política pública, deve-se levar em consideração os vários instrumentos e os fatores que implicam e influenciam todo o processo de implementação da política que vai desde a análise do ambiente até a sua implementação. Esses mecanismos podem ser caracterizados como: as instituições; os atores que dela fazem parte ou têm influência direta e indireta; as redes de integração e cooperação; e os espaços coletivos que servem de base para participação, controle e tomada de decisões.
3 METODOLOGIA
A metodologia de uma pesquisa é um conjunto de procedimentos, por meio do qual a investigação do problema proposto é viabilizada, a fim de que os objetivos traçados sejam atingidos. Esta dissertação possui o objetivo geral de analisar a gestão de transportes da Grande Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade, tomando como referência a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU).
A abordagem da pesquisa é suportada pela lógica qualitativa, pois busca entender o problema social, como o de mobilidade urbana, por meio de uma descrição complexa, segundo os pontos de vistas estabelecidos no modelo do Pentágono (LASCOUMES; LE GALÈS, 2012). Nessa perspectiva, considerando as políticas municipais, este estudo tomará como instrumento de análise o modelo do Pentágono das Políticas Públicas elaborado por Lascoumes e Le Galès (2012), para verificar as dimensões de mobilidade inseridas nos conceitos de Políticas Públicas focadas nos atores, nas representações, nas instituições, nos processos e nos resultados.
Para efeito de coleta de dados, foram adotados como instrumentos a pesquisa bibliográfica e a pesquisa documental em órgãos públicos municipais que compõem a Grande Natal/RN, como a Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana (SEMOB), a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB), o Sindicato das Empresas de Transportes Urbanos de Passageiros do Município do Natal (SETURN) e em sites de instituições estaduais e federais, como: Departamento de Trânsito do Rio Grande do Norte (DETRAN/RN), Departamento de Estradas e Rodagem do Rio Grande do Norte (DER/RN) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Agência Nacional de Petróleo (ANP), visando construir a base de informações a ser aplicadas em estudos que tenham o intuito de analisar índices de mobilidade.
A pesquisa bibliográfica, segundo Almeida e Silvino (2010), é o exame de materiais, de natureza diversa, que ainda não receberam um tratamento analítico, ou que podem ser reexaminados, criando novas ou interpretações complementares, bem como atividade de localização de fontes para coletar dados gerais ou específicos a respeito de determinado tema. Para Fonseca (2002, p. 32):
A pesquisa bibliográfica é feita a partir do levantamento de referências teóricas já analisadas, e publicadas por meios escritos e eletrônicos, como livros, artigos científicos, páginas de web sites. Qualquer trabalho científico inicia-se com uma pesquisa bibliográfica, que permite ao pesquisador conhecer o que já se estudou sobre o assunto. Existem, porém, pesquisas científicas que se baseiam unicamente na
pesquisa bibliográfica, procurando referências teóricas publicadas com o objetivo de recolher informações ou conhecimentos prévios sobre o problema a respeito do qual se procura a resposta.
Segundo o mesmo autor, a pesquisa documental segue no mesmo percurso da pesquisa bibliográfica.
A pesquisa documental trilha os mesmos caminhos da pesquisa bibliográfica, não sendo fácil por vezes distingui-las. A pesquisa bibliográfica utiliza fontes constituídas por material já elaborado, constituído basicamente por livros e artigos científicos localizados em bibliotecas. A pesquisa documental recorre a fontes mais diversificadas e dispersas, sem tratamento analítico, tais como: tabelas estatísticas, jornais, revistas, relatórios, documentos oficiais, cartas, filmes, fotografias, pinturas, tapeçarias, relatórios de empresas, vídeos de programas de televisão, etc. (FONSECA,