Este tópico busca atender o objetivo de examinar o modo como os processos influenciam nos resultados da PNMU. Nessa perspectiva, o desenvolvimento do campo das Políticas Públicas permitiu que as abordagens técnico-burocráticas e estatistas evoluíssem para entendimentos, em que pese as Políticas Públicas como um objeto de uma complexidade, além do que se pensava. A esse respeito, Lascoumes e Le Galès (2012) ressaltam que os propósitos dos governos estão sempre entremeados na complexidade da ação pública, devendo ser amplamente debatidos, considerando a multiplicidade de atores envolvidos e a diversidade atribuída à instrumentação.
Busca-se, ainda, introduzir elementos que vão além do Estado, assim ancorando relevância a outros atores (PEIXOTO, 2015). O Pentágono das Políticas Públicas imbrica tal entendimento supracitado, uma vez que consiste em um modelo que aborda elementos até então invisíveis na análise das Políticas Públicas, a saber: atores, representações, instituições, processos e resultados (LASCOUMES; LE GALÈS, 2007).
No que diz respeito à classe 2, analisada neste estudo, esta compreende elementos, processos e resultados. Nesse sentido, as respostas dos entrevistados apontam para a falta de entendimento de resultados, devido a serem novos gestores em primeiro ano de governo e, também, pela formação de equipes despreparadas e pouco qualificadas para a execução dos processos. Isso pode ser evidenciado pelo fato de apenas um dos municípios envolvidos na pesquisa, Natal, possuir plano de mobilidade ou de avaliação de resultados.
Por conseguinte, os vocábulos que se aproximam mais de processos incluem: reunião, plano de mobilidade, ação e sistema, tendo mais evidência nos enunciados ditos pelos
informantes. As palavras reunião, ação e plano de mobilidade estão praticamente em todas as sentenças elucidadas em todo o corpus. Nessa classe, há preocupação dos informantes em priorizar a construção do Plano Municipal de Mobilidade Urbana, em virtude de o Plano Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) determinar prazos. Para tanto, destacam as várias reuniões internas (nas secretarias municipais) e as reuniões abertas para que o debate seja amplo e com participação da sociedade civil.
Portanto, nos documentos analisados, pode-se destacar o Plano Municipal de Natal, o qual serve como exemplo para os demais municípios, visto nas atas de reunião. Isso é evidenciado na fala de alguns dos secretários. Além disso, percebe-se a falta de incentivos por parte do Governo e, ainda, a falta de uma equipe mais capacitada, uma vez que “precisamos de agilidade nos conhecimentos referentes à criação do Plano de Mobilidade” (Ind3); “esse é visto como um momento histórico, no qual construiremos junto com a sociedade uma cidade melhor no que diz respeito à mobilidade urbana” (Ind5).
Essa primeira análise, comparada aos dados extraídos do Plano Municipal de Natal- RN, apresenta uma falta de concorrência acirrada entre os modos de transporte coletivo e individual, como ocorre em outras regiões metropolitanas de cidades brasileiras, o que vem majorando desde a última década devido ao crescimento da frota sem a correspondente ampliação da infraestrutura viária. Esse crescimento desafia a eficiência operacional gerando ciclo de processos de difícil solução, com diminuição das condições de tráfego e qualidade do sistema enquanto se aumentam tarifas e uso de veículos particulares.
Assim, a demanda por transporte urbano, em um determinado município pertencente a um aglomerado urbano pode ser afetada de maneira significativa por mudanças na dinâmica urbana de municípios vizinhos, o que não é analisado hoje em dia sem a prática de mudanças na legislação de zoneamento de um município por meio da influência na Grande Natal-RN e vice-versa. Sob essa ótica, Azevedo (2003) define Políticas Públicas como tudo o que um governo faz e deixa de fazer, com todos os impactos de suas ações e omissões; tendo em vista ações já previstas e deixadas por fazer devido à falta de equipe, por exemplo.
Isso dificulta a garantia de demanda a partir da adoção de medidas de expansão da rede, especialmente se verificadas as falhas do processo de reconhecer o caráter metropolitano dos processos e seus reflexos nos resultados e nas políticas. Nesse sentido, Lascoumes e Le Galès (2007) sugerem que os instrumentos de ação pública, como dispositivos técnico-sociais, orientam as relações entre a administração estatal e a sociedade civil.
Essas relações são aquilo que tem caracterizado as Políticas Públicas na contemporaneidade de maneira que, conforme Farah (2011), o público é ampliado para além
das fronteiras do Estado, incluindo as organizações da sociedade civil no seu processo de formulação, implementação e controle. Embora esses debates, por vezes, sejam inviáveis, pelo fato de existir a necessidade de envolvimento de outros órgãos, como, por exemplo, o Governo do Estado, pois cidades da Região Metropolitana são cortadas por rodovias estaduais, alguns gestores de municípios vizinhos afirmam que não conseguem avançar na PMMU, tendo em vista que a atuação nas rodovias estaduais é de responsabilidade do Governo Estado. Além disso, também é ressaltada a ausência do Governo Estadual na discussão acerca de um Plano Metropolitano de Mobilidade Urbana que, para os informantes, seria imprescindível.
Nos relatos a seguir, constata-se a ausência do Governo Estadual, que tem deixado as cidades da Região Metropolitana à margem das discussões.
Nós estamos na expectativa da conclusão do plano de mobilidade para que a gente dê um avanço ou reinicie a licitação dos transportes. Uma das primeiras decisões foi colocar o plano de mobilidade para andar mesmo ele tendo até 2020 porque a lei permita ele esse espaço. (Ind1)
O plano de mobilidade aqui de Macaíba foi o primeiro plano aprovado na região metropolitana, nós conseguimos cumprir o prazo dado pela lei de 2012 sem prorrogação. (Ind4)
Atualmente, estamos acompanhando a elaboração de nosso pró-mobi, o nosso plano diretor, tendo reuniões internas frequentes. (Ind5)
Reuniões periódicas, o plano de mobilidade urbana vem sendo exaustivamente discutido, não só com a secretaria mas com todo o staff da prefeitura e principalmente com a população. (Ind2)
A gente vem discutindo isso amplamente com os segmentos sociais para a elaboração, já agora com o produto certo, já são dez produtos, então, frequentemente existe essas reuniões. Inclusive nas reuniões, apesar de sempre serem convidados, não comparecem, mas a gente percebe que essa ausência dificulta substancialmente o avanço dos municípios vizinhos a Natal, porque não adianta a gente discutir Natal sozinho e depois chamar São Gonçalo para discutir se o Governo do Estado está ausente. (Ind5)
Apesar do trânsito de Ceará Mirim já ser municipalizado, impossibilita uma ação legal por parte da secretaria de defesa da COMUTRAN do ponto de vista de atuação mesmo e autuação legal para o disciplinamento e a correção. (Ind3)
Não sou eu que estou dizendo, é a população também que testemunha, nós não presenciamos nenhuma ação que traga benefício em termo de mobilidade urbana para a região metropolitana da qual Parnamirim faz parte. (Ind1)
As entrevistas demonstram que os benefícios são evidentes, e que é necessário a implementação do Plano de Mobilidade para as regiões, visto que são rodovias que integram a capital, muitas delas zonas de turismo; sendo, portanto, necessária a participação do Governo Estadual.
Nesse contexto, os documentos analisados, como atas de reunião, demonstram que: “Natal tem crescido muito rápido, a quantidade de veículos é crescente, devemos pensar na reavaliação do Plano, e elaborar o pró-mobi” (Ind5); “é necessário, com urgência, elaborar o plano, juntamente com o Governo do Estado, para que a cidade possa atender melhor a demanda, principalmente, após a criação do aeroporto” (Ind2).
A pesquisa ainda analisou a gestão de transportes da Grande Natal/RN a partir das dimensões de mobilidade, em que, o exercício interpretativo constou da qualificação da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). De modo a compreender o início da trajetória, avanços e gargalos enfrentados na gestão do transporte na Grande Natal/RN. Os informantes Ind1e Ind4 relatam a importância do Plano Municipal de Mobilidade Urbana, uma vez que cita esse instrumento como uma prioridade. Para Ind1: “Uma das primeiras decisões foi colocar o Plano Municipal de mobilidade urbana pra andar, mesmo ele tendo até 2020 porque a lei permite a ele esse espaço”.
A partir da fala do Ind 1, pode-se relacionar essa verbalização à variável do modelo de Pentágono de Políticas Públicas,processos que se referem às tomadas de decisões, tornando este um tanto complexo quando tratados em nível de Políticas Públicas, pois envolve relação de poder e legitimação das organizações. No campo das relações institucionais, a autoridade é a legitimação institucionalizada que subjaz ao poder e se define com institucionalização dos direitos dos líderes de esperar o apoio dos membros da coletividade (VIEIRA; MISOCZKY, 2003).
Sendo assim, analisando os documentos institucionais da Secretaria, particularmente o Plano Municipal de Mobilidade da cidade de Natal, constata-se a aplicabilidade do modelo Pentágono de Políticas Públicas, considerando que envolve nesse processo atores, representações e instituições, na perspectiva de um desenvolvimento eficaz de mobilidade urbana. Entretanto, esse plano ainda não foi avaliado para que apresente os resultados conforme o modelo propõe.
Para Lascoumes e Le Galès (2012 apud MELO, 2016), os estudos sobre implementação apontam que projetos e programas governamentais são portadores de muitas ambiguidades, o que dá margem aos jogos de poder organizacionais internos. Desse modo, objetivos e prioridades dos atores se acumulam de forma desarticulada. De acordo com Ind 4: “O Plano municipal de mobilidade urbana aqui de Macaíba foi o primeiro plano aprovado na Região Metropolitana, nós conseguimos cumprir o prazo dado pela lei de 2012 sem prorrogação”.
Por se tratar de uma pesquisa realizada na Grande Natal-RN, na qual as vias que ligam as cidades, por vezes, consistem em rodovias estaduais, ou seja, tal situação implica, de certo modo, o envolvimento do Governo do Estado do Rio Grande do Norte nas discussões dos Planos Municipais de Mobilidade Urbana (PMMU) das cidades da Grande Natal como medida indispensável. Sob esse viés, Moura (2017) enfatiza a importância do Plano Diretor de Transporte como ferramenta, pois este indica diretrizes e ações necessárias para melhorar a mobilidade urbana. Um aspecto que contribui para a melhoria da qualidade da mobilidade urbana é a oferta de transporte público de qualidade e em quantidade suficiente ao atendimento das demandas existentes, ou seja, um transporte público eficiente. Para tanto, as ações de planejamento urbano deverão também considerar as orientações definidas na política de transporte.
Nesse caso, o município de Macaíba foi pioneiro no desenvolvimento e na implantação do Plano de Mobilidade, o que o torna modelo para outros municípios do Estado, além de proporcionar incrementos na área, visto que, quando avaliado, pode adequar-se às novas necessidades, fazendo projetos e garantindo recursos junto às esferas estadual e federal. Verificando o documento legal, o Plano de Mobilidade Urbana de Macaíba, também se constatou a preocupação em utilizar o modelo Pentágono.
De acordo com Osório (2007), a presença e a participação do Estado é considerado de fundamental importância para fortalecer o direcionamento de modelos de Políticas Públicas emergentes dentro do dinamismo decorrente da relação Estado e política pública. É pertinente destacar que o Estado pouco ou quase nada tem feito no sentido de atingir essas Políticas Públicas. Para Almeida (2010), as Políticas Públicas costumam ser o resultado de intensa interação entre atores políticos e não a imposição de fórmulas e cálculos para cada problema.
Nessa direção, as respostas dos entrevistados evidenciam somente a preocupação, mas poucas ações estratégias em relação ao apoio do Governo do Estado na discussão dessa pauta, como pode ser visto nas falas de Ind3, DT e Ind5, que relatam tal preocupação.
Particularmente eu acho que nós precisamos nos articular melhor, pois não temos nenhum apoio do Governo do Estado, que é o órgão gestor maior das Políticas Públicas estaduais. Acima de tudo, que haja envolvimento do Governo do Estado, visto que todos os acessos, apesar de serem cidades conurbadas, ela é feita através de rodovias estaduais. (Ind3)
O Governo do Estado deve, por meio de projetos junto ao Governo Federal, por exemplo, assegurar recursos, com a finalidade de desenvolver Políticas Públicas para mobilidade. (DT)
É necessário maior empenho por parte do Governo do Estado para que as Políticas Públicas de mobilidade atinjam as metas primárias de efetivação. (Ind5)
Os demais entrevistados não apresentaram a preocupação evidente com a participação do Governo do Estado. Eles acreditam que as Políticas Públicas desenvolvidas na região têm grande participação, ou melhor, só se efetivaram devido a ações do Governo.
Com todas as análises do modelo de Pentágono discutidas, conforme Andrade e Valadão (2017), o objetivo ultrapassa abordagens funcionalistas de instrumentos de Políticas Públicas que os consideram exclusivamente uma ferramenta técnica na operação de programas para a resolução de problemas específicos. Assim, a partir dos elementos abordados, pode ser incorporada à discussão a aplicabilidade e a modernização, por meio de avanços ou desafios a superar para a melhoria da PNMU, que precisa discutir a funcionalidade e os aspectos institucionais, sociais e políticos (RANGEL, 2016).
Como no exemplo do Plano de Mobilidade de Natal, alguns investimentos foram integrados na área de infraestrutura para a região metropolitana de Natal-RN, contratados pela Secretaria de Estado da Infraestrutura do Rio Grande do Norte em 2009. Entretanto, nem os objetivos previstos para a Copa do Mundo, realizada em 2014, foram atendidos, apesar de contar com a melhoria da qualidade dos serviços de transporte público na Grande Natal-RN ou com a funcionalidade desses serviços, a partir da criação de um novo eixo de transporte urbano, com corredores viários e de transporte coletivo. Além da implantação de corredores metropolitanos de transporte, compreendendo o desenvolvimento da infraestrutura para o transporte coletivo com sua devida priorização, o plano prevê também melhorias na infraestrutura urbana das cidades envolvidas nesta pesquisa, a fim de atingir aspectos sociais, institucionais, econômicos e políticos. Sendo assim, percebe-se que a criação do referido Plano, contempla a promoção de melhoria, com a garantia de recursos na esfera do governo federal; entretanto, a execução deixa a deseja devido a secretaria não apresentar equipe capacitada.
De fato, seriam processos a ser implantados de forma absoluta, considerando o pensamento de planejamento integralizado. Porém, a realidade é diferente do pensamento de Almeida (2010) a respeito das Políticas Públicas serem o resultado de intensa interação entre atores políticos e não a imposição de fórmulas e cálculos para cada problema.
Dessa forma, os processos influenciam nos resultados da PNMU devido à necessidade de combater o conflito de competências no exercício da coordenação dos modos de transportes públicos e privados em toda a Grande Natal-RN; à ausência de integração tarifária, como verificado na análise do Plano de Mobilidade de Natal; à falta de ação do Governo, que não define autonomia política e financeira para a Região Metropolitana, sem expressar medidas de planejamento, o que dificulta a realização de discussão das dimensões de referência da Política
Nacional de Mobilidade Urbana, em seus aspectos econômico e cultural, como elemento físico ou de comunicação (RANGEL, 2016), hoje inexistentes na Grande Natal-RN.