A classe 1, categorizada como: participação da população na construção do PMMU, conforme consta do Quadro 3, é a que compreende essa faixa dos elementos: atores, instituições e representações do modelo Pentágono apresentado por Lascoumes e Le Galès (2007). Nela, os vocábulos população, organizar, participar, planos e comunidades se destacam nos enunciados fornecidos pelos informantes. Para análise do papel dos atores, das instituições e das representações, foi unificada, neste tópico, a resolução dos objetivos específicos: identificar o papel dos atores envolvidos na dinâmica das ações de implementação da PNMU com foco nas variáveis do modelo do Pentágono das Políticas Públicas e examinar o modo como as instituições e as representações influenciam nos resultados da PNMU.
Ficou evidenciado, por meio das respostas, um destaque à necessidade de se organizar para melhoria da PNMU, visto que esse é um dos três vocábulos mais representativos. A responsabilidade de organizar fica a cargo das instituições, que podem aplicar valores e definir o papel dos atores, como advoga Teixeira (2017) sobre as dificuldades de executar uma política pública com diversos atores individuais e coletivos.
Na análise documental, evidenciou-se esse fato em algumas atas de reunião, pois um dos entrevistados assim destacou: “precisamos nos adequar à lei e definir estratégias para implementação do Plano de Mobilidade do município” (Ind4). Um informante, em outra ata de reunião, trouxe a seguinte exposição: “devemos criar uma comissão para acompanhar as necessidades do Plano e logo implantar” (DT). Percebe-se, a partir dessas falas das atas de reunião, a necessidade de organizar o Plano o mais breve possível, seja criando comissões, seja mesmo definindo estratégias para o seu exercício.
Quanto às comunidades, outro dos vocábulos mais presente, essa parcela social é fundamental para que uma política de mobilidade avance. Nesse sentido, os atores da sociedade civil devem sempre estar presentes nas discussões que trazem a participação, terceiro vocábulo mais apresentado nas verbalizações na classe 1. Essa participação se apresenta, então, como requisito importante para discussão, avanços e superação de barreiras, visto que, segundo Peixoto (2015), normatizam rotinas ou, de acordo com Teixeira (2017), contribuem para o entendimento da política.
Dessa discussão se pode abstrair um esquema das relações entre os atores envolvidos, visto que o poder público deve monitorar as atividades e garantir o desenvolvimento de medidas, enquanto que o operador, composto pelas empresas vencedoras
de processos de licitação, deve garantir qualidade, conforto, segurança entre outros fatores relevantes ao usuário final, que fiscaliza o cumprimento de prazos, qualidade, manutenção do sistema, funcionalidade, entre outros (PEDROSO; NETO, 2015; PEIXOTO, 2015).
Portanto, essas preocupações são observadas nas falas dos informantes, tais como: frota de ônibus antiga, Plano Municipal de Mobilidade Urbana antigo e defasado, um fato que pode ser explicado pela expansão dos municípios, em virtude de avanço de outras Políticas Públicas, como, por exemplo, os programas sociais desenvolvidos pelo Governo, que fez com que essas cidades crescessem de forma rápida. Nesse sentido, Gomes e Silva (2017) ressaltam que deve haver diálogos com atenção ao foco principal dessas Políticas Públicas: elas precisam estar relacionadas ao bem-estar social e à qualidade de vida nas cidades, como o caso da mobilidade urbana.
Hoje nosso transporte existe uma lei que obriga a cada cinco anos você trocar esses veículos e a nossa frota tem uma vida de quinze anos, então nós precisamos implementar isso o mais rápido possível. (Ind1)
No momento, nós precisamos de uma nova reestruturação desse plano, como falei anteriormente, porque o plano que foi realizado há sete anos atrás e São Gonçalo do Amarante cresceu muito. (Ind2)
Sabemos das necessidades de melhoria do transporte, a malha viária ainda não se apresenta com a qualidade almejada pelos usuários, mas continuamos nos esforços para atender a população da melhor maneira possível. (Ind4)
Considero importante o Plano de Mobilidade para a cidade, visto que tem crescido a cada ano a frota de carros e motos, como também o transporte público, necessitando que a cidade se adeque a condições mínimas pelo menos para a próxima década. (Ind5)
A lei é clara e é o nosso dever cumpri-la, é preciso fazer as adaptações necessárias para atender os requisitos mínimos o mais rápido possível. (DT)
Diante do exposto, constata-se o quão importante é se adequar o mais rápido possível às condições mínimas de exigência da lei, para que a sociedade tenha um serviço de qualidade. Percebe-se, na fala dos entrevistados, que eles têm conhecimento de tal fato, do que a lei exige e das condições apresentadas por eles. Portanto, falta vontade de implementar as ações e fazer o que a lei exige.
Assim, desse diálogo emerge um conhecimento construído que dá sentido às ações: a necessidade de renovação de frota ou mesmo do plano de mobilidade, no sentido de não ficarem defasados na interpretação dos indivíduos antes de reagirem em busca da evolução da PNMU (SCOTT; CHRISTENSEN, 1995).
serviço distintas, adotando ou não arranjos institucionais. Porém, o que está em jogo entre os municípios é a qualidade de vida, as horas no trânsito, os abusos ao meio ambiente e a viabilidade de milhares de oportunidades de emprego, aspectos que atuam diretamente na participação dos atores. Sem um bom serviço de transporte coletivo intermunicipal é muito mais difícil combater a desigualdade social entre a população. Os custos dos transportes que não se integram entre si também impossibilitam o transporte de grande parte das pessoas, ou seja, como explicado por Commaille (2004), a ação pública envolve uma relativização do papel do Estado e mais atenção aos atores locais.
Segundo Vasconcellos (1995), as condições médias de transportes para a maioria das pessoas continuam muito desfavoráveis, principalmente no que tange à mobilidade, à segurança e ao conforto. Os investimentos na modernização do sistema de transportes podem tornar esse cenário mais favorável à melhoria do serviço prestado à população. Essas tensões, por vezes, desestabilizam e comprometem os resultados da política, tendo em vista que as relações de poder e de interesse estão implícitas nas relações estabelecidas (TEIXEIRA, 2017).
Dessa forma, a identificação do papel, em todas as análises, deve ser sempre discutida à luz do impacto, uma vez que atores, instituições e suas representações relacionam o fracasso das Políticas Públicas, especialmente, em sua implementação, a fragilidades ou à inefetividade, ineficiência e ineficácia (PEIXOTO, 2015).
Porém, isso somente pôde ser verificado por meio de análise documental das secretarias de mobilidade envolvidas no estudo, quando se percebeu a não utilização de PNMU nas cidades, exceto em Natal-RN. Em uma das atas de reunião, constatou-se: “não conseguimos avançar com o Plano Municipal de Mobilidade, fato que não temos equipe preparada, necessitando de capacitação ou mesmo de conhecer outros Planos para servir de exemplo” (Ind5). Outro documento mostra: “precisamos pesquisar outros Planos e ter contato com outras secretarias, visando contribuir com o nosso Plano Municipal” (Ind2). Diante do exposto, verifica-se que não há qualquer documento relacionado ao Plano, que as secretarias estão na fase inicial da elaboração, ainda fazendo pesquisas e consultando instituições que já têm Plano Municipal.
Em relação ao plano de mobilidade de Natal-RN, segundo Teixeira (2002) explica, este consiste em uma política pública de diretrizes norteadoras da ação do poder público. Se analisada na ótica de atores, representações e instituição, o plano deveria ter como objetivo desenvolver propostas de políticas e ações para o sistema viário e o sistema de transporte em suas diversas modalidades, entretanto, sem prever a realização dos deslocamentos de pessoas e bens de forma intermunicipal. Pressupostos de nova rede de linhas, nesse sentido, deveriam ser
discutidos em âmbito metropolitano e não municipal, tais como: função dos deslocamentos desejados pela população usuária atual e potencial; pesquisas de origem e destino; real articulação com os polos de desenvolvimento na região; maximização da conectividade direta entre os polos; destinos curtos a ser estimulados e facilitados, não se utilizando dos pontos mais centrais, para que entre na discussão dos custos do sistema e não congestione a infraestrutura de transportes do Centro.
Esse Plano Municipal de Mobilidade, que fora discutido antes da Copa do Mundo, mesmo que apenas para Natal, prevê um aumento de 68% de viagens em veículo coletivo ou individual em 20 anos, sendo que, já para 2017, contavam na simulação das vias demasiados espaços saturados ou supersaturados, mesmo que apenas para Natal, conforme demonstrado na Figura 6. Para Brancaleon et al. (2015), isso é um exemplo da necessidade de discutir a motivação para o estabelecimento de ações para resolução de um problema e diferenciar o status quo e uma situação ideal possível à realidade coletiva.
A Figura 6, a seguir, demonstra que mesmo com um estudo “antecipado” para a mobilidade nas vias de Natal, antes de ser aprovado, esse plano já se encontrava defasado, visto que apresentava problemas relativos às vias; indicando, com isso, que não ouviu as reais necessidades da população, nem as integrou com a realidade em que se encontravam as vias da cidade.
De acordo com o exemplo e as análises anteriores, pode-se observar a complexidade que envolve o planejamento, a operação e a gestão de um plano de mobilidade e a necessidade de mitigação dos problemas de transportes nas regiões metropolitanas. Nessa perspectiva, no Brasil, os gestores devem ter como meta implementar formas de gestão integrada. Isso foi observado na análise de documentos, seja nas atas de reunião, como também, na exposição em audiência pública, visto que atender a todas as demandas é fundamental, mas exige dos gestores diretrizes e estratégias, as quais chegam a ser inviáveis.
Por isso aumenta e muito a responsabilidade dos atores, das instituições e das representações, quando alinhada ao modelo Pentágono de Lascoumes e Le Galès (2007), visto que as ações implicam uma série de desafios institucionais e operacionais, na maioria das vezes, decorrentes das especificidades legais e institucionais existentes. Essas responsabilidades, no caso da Grande Natal-RN, precisam ser mais discutidas, ou mesmo intermediadas com foco nos elementos apresentados, para uma integração de sistemas de transporte público, principalmente no que tange ao planejamento compartilhado do serviço.
Enfim, as instituições e as representações devem influenciar nos resultados da PNMU abrindo mão da característica marcante do serviço de transporte público. Contudo, é perceptível
a falta de atuação do Governo do Estado do Rio Grande do Norte para evitar os traços de monopólio natural, ou seja, tarifar o preço do serviço de transporte público inversamente proporcional ao número de usuários, resultando em uma escala de atendimento de serviço, independentemente do volume de passageiros transportados.
Figura 6- Simulação das vias de Natal para 2017
De acordo com Easton (1970), torna-se imprescindível realizar as Políticas Públicas resultantes do processamento das demandas oriundas dos inputs originários do meio ambiente, como se fosse uma reivindicação por participação no sistema político. Tais demandas, segundo Rua e Aguiar (1995), auxiliam, ainda, no controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados e outros. Assim, ora analisado atores, instituições e representações a partir dos elementos abordados acima, serão introduzidas na discussão as categorias analíticas do Modelo de Pentágono das Políticas Públicas: os processos e resultados, descritas no tópico a seguir.