O avanço da urbanização e a evolução dos territórios funcionais – em que se desenvolvem as atividades econômicas e sociais – colocam em discussão a organização institucional das cidades, considerada um instrumento central para garantir sua governabilidade. Nos últimos 50 anos, diversos países reformaram seu sistema institucional territorial. Os anos 1960 e 1970 registraram grandes mudanças. Foram palco de experiências regiões como: Reino Unido, França, Holanda, Canadá, Estados Unidos, Escandinávia, entre outras (JOUVE; LEFÈVRE, 2007 apud GARSON, 2009).
Após o retrocesso dos anos 1980, em que foram abolidos os condados metropolitanos britânicos e as jurisdições de Rijnmond e Einhoven, na Holanda, as mudanças foram retomadas nos anos 1990. As reformas institucionais têm, a partir desse período, uma especificidade: não é mais o Estado, unitário ou federativo, quem decide sobre a reorganização. As mudanças são negociadas, não apenas entre as entidades públicas mas também com os atores econômicos
locais, públicos e privados. Diferentemente dos anos 1960 e 1970, assiste-se a uma mobilização sobre a questão institucional (JOUVE; LEFÈVRE, 2007 apud GARSON, 2009).
Ao longo dos anos, a maioria dos países europeus considerava o transporte público urbano como uma necessidade social, que era um fator determinante para a configuração regulatória e organizacional dos mercados de transportes. Especificamente nos Estados Unidos, as cidades desempenharam um papel importante, modificando de forma considerável a política e a economia daquele país. O neoliberalismo exacerbado das presidências Reagan e Bush não somente suprimiu brutalmente uma grande parte dos serviços sociais que cobria necessidades mínimas de um terço das populações urbanas como ainda favoreceu a desindustrialização, o desemprego nas cidades e a queda de arrecadação dos governos locais (CASTELLS; BORJA, 1996).
No entanto, existem evidências em todo o mundo de que a prestação de um serviço social não implica necessariamente a adoção de um mercado específico ou de uma organização industrial. Em particular, se a eficiência econômica e a qualidade do serviço forem direcionadas, outras ferramentas devem ser desenvolvidas.
Na mobilidade urbana, a integração de sistemas é um desses instrumentos, principalmente devido à necessidade de estabelecer metas compatíveis com outras políticas (por exemplo, meio ambiente e uso do solo) e fornecer respostas adequadas às necessidades e às aspirações das partes interessadas. A definição dos objetivos estratégicos do sistema é um dos principais elementos do sistema de mobilidade urbana e a observação de vários casos europeus leva à conclusão de que o desempenho de qualidade dos serviços prestados por esse sistema dependerá da ação concertada entre diferentes elementos do sistema (TRB, 2008).
Tomando como referência o modelo europeu discutido neste estudo, Castells e Borja (1996) ressaltam que as grandes cidades devem responder a cinco tipos de objetivos, a saber: nova base econômica, infraestrutura urbana, qualidade de vida, integração social e governabilidade. Somente gerando uma capacidade de resposta a esses propósitos, esses grandes centros urbanos poderão, por um lado, ser competitivos para o exterior e se inserir nos espaços econômicos globais, por outro, dar garantias a sua população de um mínimo de bem- estar para que a convivência democrática possa se consolidar.
Como resposta a essas questões, Castells e Borja (1996) indicam que esses objetivos requerem um projeto de cidade cuja construção pode apoiar-se em elementos diferenciados. Um bom exemplo pode ser a sensação de crise que provocou, em algumas cidades, uma reação conjunta do governo local e dos principais agentes econômicos na realização de uma
transformação do sistema urbano para facilitar a passagem do modelo industrial tradicional para o de centro terciário qualificado.
Em todas as cidades, o projeto de transformação urbana é vislumbrado por meio da somatória de três fatores, quais sejam: a) a sensação de crise aguda pela conscientização da globalização da economia; b) a negociação entre os atores urbanos, públicos e privados, e a geração de liderança local (política e cívica); c) a vontade conjunta e o consenso público para que a cidade dê um salto adiante, tanto do ponto de vista físico como econômico, social e cultural (CASTELLS; BORJA, 1996).
Segundo Garson (2009, p. 78), “a aceleração do processo de urbanização na década de 1960 coloca na ordem do dia o debate sobre problemas urbanos e, em particular, sobre o processo de metropolização”. A solução institucional encontrada pelo governo central no período autoritário foi a criação de estruturas baseadas nos Estados, porém, sob forte tutela federal. Com a crise fiscal e política do governo ditatorial nos anos 1980, essas estruturas se enfraquecem ou mesmo desaparecem.
Nesse processo, a crise fiscal do Estado, a falta de recursos para os municípios e a precariedade das atuais relações de trabalho levam à queda da mobilidade da população e, em decorrência, a sua exclusão. O vale transporte, anteriormente eficaz no financiamento do transporte do trabalhador, já não cumpre na íntegra seu papel, em decorrência do declínio do emprego formal, faltando atualmente recursos não somente para a provisão de infraestrutura mas principalmente para o custeio dos serviços que são cobertos quase que exclusivamente pelos seus usuários por meio das tarifas (TORQUATO; SANTOS, 2004). Os usuários não arcam somente com as suas próprias tarifas, mas, de forma adicional, com a cobertura dos custos advindos das gratuidades conquistadas por algumas categorias, como carteiros e oficiais de justiça, ou segmentos sociais como idosos e estudantes (TORQUATO; SANTOS, 2004).
No Brasil, segundo Gomide (2008), o marco regulatório para os transportes urbanos decorreu do diagnóstico feito pela Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do Ministério das Cidades, que trouxe o atual modelo de mobilidade urbana para as cidades brasileiras. Esse documento regulatório apresentou que as cidades brasileiras iriam culminar na insustentabilidade do sistema, com grande chance de riscos significativos com custos sociais, econômicos e ambientais. Isso trouxe à pauta o espaço necessário para a formulação de uma política para o setor em nível nacional.
A diversidade dos arranjos institucionais é característica da arquitetura institucional que norteia a gestão e a organização das regiões metropolitanas brasileiras. A princípio, esses arranjos remontam à legislação federal dos anos 1970, que deu origem a nove regiões
metropolitanas, tomando como referência um conjunto de critérios uniformizados. O desenho institucional foi posto a partir da composição das capitais e dos Estados em que ocorrera o primeiro surto de industrialização. A partir do entendimento do regime militar, essas regiões desempenharam papel-chave na consolidação do processo de desenvolvimento do país (KLINK, 2009).
Ainda segundo Klink (2009), a legislação federal definiu de forma uniformizada os potenciais serviços de interesse, como o planejamento para o desenvolvimento econômico e social, o saneamento (água, esgoto, gestão de resíduos sólidos), o uso e a ocupação do solo, o transporte e as estradas, a produção e a distribuição de gás canalizado, a gestão de recursos hídricos e o controle de poluição ambiental. Também previu a criação de novos fóruns, particularmente os conselhos deliberativos e consultivos, para coordenar a articulação com os municípios.
O respectivo arranjo estadualizado, que se modela em pleno regime autoritário, teve um sentido puramente tecnocrata com alto grau de centralização financeira e de tomada de decisões, tendo como órgão de referência o conselho deliberativo indicado pelos representantes indicados pelo Governo Federal-Estadual. Segundo Klink (2009), foi nessa fase que se vislumbrou a consolidação de vários órgãos estaduais de planejamento metropolitano, alguns dos quais ainda atuantes.
Houve também fontes de financiamento setoriais relativamente estáveis e alocadas numa escala metropolitana, principalmente ligadas a setores como habitação, saneamento básico e transporte. Vários dos organismos metropolitanos conseguiram captar financiamentos internacionais. Ainda de acordo com Klink (2009, p. 420), a abordagem embutida no modelo estadualizado, isto é, a de cooperação compulsória liderada pelo Estado, estimulou contestação jurídica e um municipalismo autárquico. Por fim, a participação das esferas não governamentais nos órgãos colegiados de decisão ainda está limitada.
A mobilidade urbana tem princípios delineados na Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). Para o Ministério das Cidades (2007), a mobilidade urbana pode ser compreendida como atributo das cidades no que se refere à facilidade de deslocamentos de pessoas e bens no espaço urbano, tanto por meios motorizados quanto não motorizados. Essa mobilidade também se refere às diversas respostas dadas por indivíduos e agentes econômicos quanto às suas necessidades de deslocamento, avaliadas as extensões do espaço urbano e a complexidade das atividades nele desenvolvidas.
Entretanto, Moscarelli e Kleiman (2017) ainda apresentam todos os pontos que o Ministério das Cidades precisam planejar ao redor da mobilidade urbana, como habitação,
acessibilidade, programas urbanos, transporte, mobilidade, saneamento, que são distribuídos por departamentos, conforme Figura 2.
Analisando a Figura 2, percebem-se claras conexões, por exemplo, entre a Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade e o Departamento de Águas e Esgotos (Secretaria Nacional de Saneamento) e, segundo estudo de Moscarelli e Kleiman (2017), tais conexões constam dos projetos de saneamento e ações pelo transporte e mobilidade que são financiados com a necessidade de apresentar ações voltadas à inclusão social, à acessibilidade, à mobilidade e à salubridade. Daí detêm, às vezes no mesmo projeto, custeios para calçamento, pavimentação, recapeamento de vias e medidas de sinalização viária.
Figura 2 – Desenho Institucional do Ministério das Cidades
Fonte: Moscarelli e Kleinan (2017, p. 161).
Entretanto, o advento da expansão urbana traz consigo, segundo Ribeiro (2017), o processo de periferização como um dos resultados da consolidação das regiões metropolitanas, a partir da metrópole, no caso de estudo, a cidade de Natal. Assim, surge um termo importante de ser verificado, que é o spraw – espalhamento –, e representa o desenvolvimento urbano esparramado das cidades que compõem a Grande Natal. Isso interfere no ato de se movimentar, sendo necessários estudos de concentração, agrupamento, núcleos, proximidade, densidade, entre outros.
De acordo com Vasconcellos (2001), a mobilidade urbana refere-se exatamente a esse ato de movimentar-se conforme as condições físicas e econômicas. Isso implica a disponibilidade de meios de transporte – seja nos meios não motorizados e pessoais (a pé e de bicicleta), seja nos meios motorizados (públicos ou privados) – e, ainda, a modernização da malha viária para realizar os deslocamentos. Desse modo, é a combinação entre os meios pessoais, o sistema de circulação e os destinos desejados que compõe o desenvolvimento das cidades como uma mistura de centralização e descentralização (RIBEIRO, 2017).
A respeito da acessibilidade e da mobilidade, Vasconcellos (2001) explica que estas são entendidas como a facilidade ou a dificuldade para a realização das necessidades que se configuram na (re)produção do espaço, ou seja, a acessibilidade ou a mobilidade abrangem fatores pertinentes aos meios físicos, às distâncias e aos tempos, que provocam maior ou menor facilidade para se alcançar o destino desejado. Por sua vez, Litman (2012) define os termos como a facilidade de conseguir bens, serviços, atividades e destinos, que agrupados são vislumbrados como oportunidades, medidas pelo tempo e pelo custo envolvido.
Diante do exposto, Pereira (2008) destaca que a mobilidade e a acessibilidade são ligadas ao uso de meios de transporte, ponderando a relação espaço-tempo, e estão vinculadas à estruturação urbana, que tem cerne nas políticas e no planejamento. No âmbito brasileiro, a estratégia oficial para a implantação da mobilidade urbana sustentável tem sido concretizada por meio de ações governamentais a partir de planos e de legislações. Entretanto, Mancini (2011) afirma que mesmo com a existência de estudos e de ferramentas de avaliação e auxílio à criação de Planos de mobilidade urbana complicados pelo próprio Ministério das Cidades, praticamente não existe know-how para elaboração e implantação de Planos de Mobilidade.
Entretanto, independentemente de onde serão empregados os recursos arrecadados pela Administração Pública, sua aplicação deve obedecer a conceitos claros, o que seria facilitado pela realização de um planejamento ou projeto básico. Nesse documento idealizado pelo planejamento da ação, é importante identificar os objetivos a ser alcançados, bem como quem são os atores, para que haja condições de estabelecer estratégias por meio dos recursos necessários. Essa é a formulação básica do planejamento de forma geral, que também deve ser utilizado no planejamento urbano e de transportes, cujo foco se caracteriza no enxugamento de desperdício de recursos e na qualidade do transporte público (MOURA, 2017).
Nesse sentido, Mello e Portugal (2017) abordam sobre planejamento dos transportes, associado à redução de custos operacionais e tempo de viagem. Nessa análise, os autores apresentam críticas no planejamento urbano que desconsidera custos de mensuração mais complexa como impactos ambientais, uso de solos ou ainda que envolva técnicas avançadas de
pesquisa que utilizem recursos financeiros ou pessoal especializado, que normalmente são escassos, mesmo que a lei preveja a possibilidade de participação popular na criação ou na validação.
Esses problemas permitem que a Administração Pública exerça o reconhecimento de evidências que favoreçam a evolução de novas abordagens com o objetivo de superar e embasar: a utilização de novas técnicas de mobilidade urbana; a acessibilidade, soluções de sustentabilidade; a integração de transporte com a utilização do solo; e o fluxo de viagens. Autores como Banister (2011) e Litman (2012) realçam essa necessidade de planejamento integrado para melhor organização do território (MELLO; PORTUGAL, 2017).
Nesse contexto, a cidade do Natal, mesmo que ainda não tenha implementado o seu Plano Diretor de Transporte e de Mobilidade, considerando ser obrigatório para municípios com mais de 500 mil habitantes, mostra-se aquém das expectativas. Consultas realizadas na Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana (SEMOB) permitiram averiguar que o Plano foi elaborado nos anos de 2007 e 2008, mas com a modificação de gestão, foi arquivado. Essa questão envolve aspectos importantes quando tratados em nível institucional, exigindo o desenvolvimento de instituições democráticas, representativas, transparentes e competentes, que possibilitem não apenas a implementação do plano diretor como ainda todo o planejamento com a participação da população, dos atores políticos, do Estado como ator principal na formulação e na implementação da política (QUEIROZ; CKAGNAZAROFF, 2010). Ultimamente, desde 2016, o referido documento se encontra em avaliação na Procuradoria Geral do Município de Natal.
Ademais, a existência de alguns órgãos do governo encarregados da formulação e da implementação de Políticas Públicas inovadoras relevantes para o desenvolvimento dos governos subnacionais desprezam a contribuição da sociedade civil. Isso porque, em primeiro lugar, na maior parte dos casos, a representação da comunidade é mínima em relação ao número de membros indicados pelos órgãos oficiais. Para alguns autores (CHESBROUGH, 2003; COLLM; SCHEDLER 2012), o processo de inovação deve ser conduzido não apenas internamente mas ainda envolver atores externos e importantes ao processo. O processo aberto de inovação pode contribuir para que se expressem alguns interesses públicos mais amplos e abrangentes, ficam distante das forças locais, impossibilitando contribuições mais eficazes com vistas à objetividade das ações e à priorização de demandas urgentes nas tomadas de decisões.
Andrade (2001) alerta para a importância fundamental que tem a dimensão política para a implementação de práticas inovadoras no serviço público. A fim de que esse novo
desenvolvimento aconteça, faz-se necessária a participação não só da sociedade civil mas também do Estado, em nível de comprometimento institucional e no próprio querer fazer. Nesse sentido, torna-se imprescindível democratizar a própria sociedade civil, o que supõe o fortalecimento das organizações sociais, a democratização das informações e a capacitação dos cidadãos e dos próprios atores públicos para a tomada de decisões, no sentido de tornar a sociedade em geral mais participativa e atuante. Vale destacar ainda que o autor deixa evidente a importância e o valor do capital social para toda a dinâmica do processo, como também para a concretização de resultados.
O plano diretor é um instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e ordenamento da expansão urbana do município, integrando uso do solo, habitação, saneamento e mobilidade urbana. Quando de sua elaboração, torna-se relevante a participação social na determinação de políticas urbanas e prioridades de investimentos. Em síntese, o plano diretor e o Plano Diretor Integrado de Transporte são muito importantes, pois indicam as diretrizes e as ações necessárias para melhorar a mobilidade urbana. Um aspecto que em muito contribui para a melhoria da qualidade da mobilidade urbana é a oferta de transporte público de qualidade e em quantidade suficiente ao atendimento das demandas existentes, ou seja, um transporte público eficiente. Para tanto, as ações de planejamento urbano deverão também considerar as orientações definidas na política de transporte.
De acordo com o IBGE (2014), 1.728 municípios brasileiros possuem mais de 20.000 habitantes, como os municípios da Grande Natal-RN. Se forem atender a PNMU, deveriam ter elaborados seus planos municipais de mobilidade utilizando-se do conceito da Política Nacional, que define ainda como direito dos usuários a utilização de um sistema nacional de mobilidade urbana, para que, com isso, possam usufruir de um serviço adequado e participar do planejamento, da fiscalização dos planos e da avaliação da Política Municipal de Mobilidade Urbana (MOURA, 2017).
Nessa direção, Moura (2017) afirma ainda que, para o melhor aproveitamento do espaço urbano como também para alcançar uma maior abrangência, a mobilidade urbana deve ser um dos principais objetivos dos gestores públicos, podendo inclusive reduzir os gastos necessários para a implantação do transporte público coletivo, utilizando de interligação com os municípios, como no caso da Grande Natal. Isso deve ser estudado especialmente quanto aos aspectos das condições de acessibilidade e mobilidade municipal.
Segundo Vasconcellos (1995), as condições médias de transportes, para a maioria das pessoas, continuam muito desfavoráveis, principalmente no que tange à acessibilidade, à mobilidade, à segurança e ao conforto. Os investimentos na modernização do sistema de
transportes podem tornar esse cenário mais favorável à melhoria do serviço prestado à população. Para isso, faz-se necessário um planejamento estratégico capaz de identificar os principais gargalos e seus impactos no sistema, para assim formular cursos de ação, sobretudo a partir de uma visão mais abrangente de todo o sistema, direcionado à solução dos problemas. Para Farah (2003), o planejamento estratégico dever ser participativo tanto na sua formulação como na implementação da política pública, assumindo um papel integrador para a sociedade.
Ademais, toda e qualquer mobilidade urbana deve levar em consideração o interesse do coletivo, atrelado aos conceitos de sustentabilidade. Isso aumenta a preocupação de integrar sistemas intermodais de transportes, além construir calçadas de acesso garantido e confortável, para que possibilite a utilização tanto de cadeirantes como de gestantes, crianças e pessoas com deficiências permanentes ou temporárias. Para isso, propõe-se o desenho universal como projeto que atenda todos os usuários (MORAES, 2017).
Tanto a acessibilidade como a mobilidade precisam existir para os meios de transporte urbano. Nesse sentido, a trajetória do Governo Federal quanto a sua atuação na implementação de políticas voltadas para o transporte urbano remete à década de 1970, vindo a coincidir com o período de crescimento urbano do país, como pode ser visualizado na Figura 3.
Figura 3 – Mobilidade e acessibilidade e suas diferentes perspectivas
Fonte: Mello e Portugal (2017, p. 35).
Torquato e Santos (2004) ressaltam que entre os anos de 1970 a 1980, algumas ações foram relevantes para o desenvolvimento e o enfrentamento dos problemas concernentes ao transporte. Dentre as medidas de impacto, destacam-se:
A sistematização do cálculo de custos e tarifas, que permitiu a implementação da câmara de compensação tarifária e da tarifa única como forma de subsídio à população que morando mais afastada dos centros de produção e serviços, e que pagavam tarifas mais altas pelo deslocamento. As tarifas integradas também funcionaram como subsídios aos que tinham que fazer deslocamentos maiores.
Avanços na tecnologia operacional, exemplificada na criação de corredores exclusivos para ônibus e na implantação do regime de terminal único em linhas urbanas.
Financiamento do transporte, com a criação do vale-transporte, reduzindo as tensões na relação capital x trabalho (TORQUATO; SANTOS, 2004, p. 6).
A década de 1980 é marcada pelo distanciamento da esfera federal em relação ao transporte urbano. Esse abismo traz consigo graves problemas urbanos, um deles especificamente relacionado ao transporte nas cidades. Para Torquato e Santos (2004, p. 6),
Trata-se de uma decisão complicada, tendo em vista que diversas decisões do Governo Federal têm impactos diretos e indiretos no transporte urbano. A política de energia, por exemplo, refere-se aos preços dos combustíveis; o financiamento da produção e taxação para aquisição de veículos, porque leva a facilidades na instalação de novas montadoras no país bem como a maior ou menor facilidade de aquisição de veículos. O excessivo número de veículos nas vias, decorrentes das facilidades de aquisição leva aos engarrafamentos e poluição.
Vale ressaltar que os problemas dos transportes públicos não se limitam à dinâmica da cidade, mas sim, é extensiva às particularidades e singularidades locais e regionais influenciadoras e com forte controle no ambiente macroeconômico. Além disso, Torquato e Santos (2004) advogam que no sistema de transporte público dos países europeus em situações de crise, por exemplo, observa-se forte pressão pelo aumento das tarifas e/ou pela redução dos subsídios, em razão da crise fiscal do Estado, das exigências dos credores da União Europeia