Capítulo 1 - As tessituras de uma construção inacabada
1.3 Armando o cenário: Qualidade da/na Educação e políticas de avaliação
Pensar a partir da contingência impede-nos de tomarmos as relações sociais para além de injunções contextualizadas. Somente a partir daí, da análise stricto sensu de discursos em disputa, é que podemos produzir inferências, mas, mesmo assim, a infinitude do social pode nos pregar peças, tendo em vista que o sujeito ou a classe universal não são inexorabilidades, mas tão somente resultados de contingências históricas. Precariedade, por sua vez, revela que, mesmo que um discurso consiga fazer-se contingentemente hegemônico, esse não o será para todo o sempre, como um "fim da história". (MENDONÇA, 2010 p.482)
Considerando os objetivos dessa pesquisa, a escolha do material empírico não se dá às avessas de suas intencionalidades. Retomo, pois, aqui, o objetivo principal dessa pesquisa - Problematizar os processos de significação do conhecimento escolar como parte da luta
21 Faço referência a implantação do Sistema de avaliação da Educação Básica (Saeb) que inicia-se em 1990 e a
partir de 1995 ganha destaque no monitoramento do sistema educacional, passando a ser o termômetro da qualidade do aprendizado. Na mesma década, em 1998, o ENEM tem sua primeira edição para avaliar estudante brasileiros ao final da Educação Básica. Por conseguinte, em 2005, é criado o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) para ser um indicador que sintetiza informações de desempenho em exames padronizados com informações sobre rendimento escolar como reforço no discursos que associam qualidade da educação e avaliação.
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política pela qualidade da educação, no contexto das políticas de avaliação da Educação Básica como forma de iniciar a terceira seção deste capítulo que tem por objetivo apresentar em linhas gerais o cenário privilegiado nesta pesquisa que permite reafirmar o ENEM como
um espaço discursivo que participa da definição hegemônica de conhecimento de qualidade
na Educação Básica.
O cenário que compõe esse trabalho são as políticas curriculares da Educação Básica,
mais especificamente as políticas de avaliação22, percebidas neste estudo como um sistema
discursivo potencialmente fértil para pensar por onde andam os debates sobre saberes
escolares, ou ainda, para pensar os contornos do que é nomeado conhecimento escolar de
qualidade. Em que medida as fronteiras escolar/não escolar são deslocadas nesse sistema discursivo que define, ainda que provisoriamente, a qualidade? Nas políticas curriculares que focalizam a avaliação, em que processos de significação se inscreve a disputa do que é/ não é conhecimento de qualidade?
A pertinência da escolha deste recorte que privilegia a interface avaliação-qualidade nas políticas curriculares encontra justificativa no estreitamento da articulação destes dois significantes em dispositivos legais que assumem a função de trazer orientações globais para a Educação Brasileira, interferindo na configuração de sistemas discursivos em diferentes escalas.
A Constituição Federal de 1988, por exemplo, tem o capítulo III dedicado à Educação,
Cultura e Desporto, sendo a seção I voltada aos aspectos educacionais. Neste texto, três
artigos tensionam a questão da qualidade como bem simbólico de direito do cidadão e dever
do Estado. Embora não haja nenhum tipo de definição ou problematização do entendimento deste significante na redação dos artigos, as relações causais entre qualidade e avaliação se fazem presentes na definição dos princípios, condições e ações do poder público.
O artigo 206 delibera a qualidade como um dos sete princípios da Educação: "o ensino
será ministrado com base nos seguintes princípios:[...]VII - garantia de padrão de qualidade". Nele, ainda que o significante avaliação não seja mobilizado, vinculado à ideia de padrão (que remete por sua vez à ideia de modelos com pesos e medidas), o termo qualidade traz para o interior da sua cadeia de significação a ideia da avaliação. Ademais, a palavra
22A avaliação, além de constituir um dos temas que têm sido objeto de atenção desde os anos 1980, nos últimos
anos, em especial, ganha destaque no contexto das políticas de avaliação em larga escala, tem seus significados fixados em diferentes esferas de acordo com as funções que este objeto passa a assumir. Avaliação: "classificatória", "diagnóstica", "formativa", "processual" entre outros adjetivos, que são incorporados à cadeia discursiva para defendê-la e problematizá-la como relevante no contexto educacional com vistas a oferecer subsídios para possíveis reflexões acerca da escola. No terceiro capitulo desta tese aprofundarei a reflexão sobre as políticas de avaliação.
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garantia evidencia o compromisso de construção não só dos padrões, mas de ações que possam assegurar esse princípio, reforçando ainda mais essa associação discursiva.
O artigo 209, referente às condições, regulamenta a posição do poder público tanto como órgão que autoriza quanto como aquele que se responsabiliza pela realização da avaliação da qualidade educacional.
O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: I - cumprimento das normas gerais da educação nacional;
II - autorização e avaliação de qualidade pelo poder público.(BRASIL,1988, grifo meu)
Trago esse excerto não só para ratificar neste sistema a articulação entre qualidade e avaliação, mas como forma de evidenciar o jogo discursivo das significações em que, dependendo da intencionalidade da ação política, uma demanda (avaliação) pode ou não assumir sua condição particular e ser representada por outro significante (qualidade).
Neste caso, a avaliação sai da condição de demanda e passa a assumir a função protagonista do discurso para fixar sentidos de qualidade determinados pelo poder público. A avaliação é tomada como instrumento regulatório da qualidade, tendo em sua significação a
presença do elemento legitimidade, pois é por meio dele que também se define o que seria
qualidade.
Já no artigo 214, a demanda de melhoria da qualidade da Educação marca sua presença no discurso encorpando um conjunto de outras reivindicações e necessidades desta para reforçar o interesse da elaboração de um Plano Nacional de Educação que garanta não só a universalização de algumas ações mas, sobretudo, que possa representar uma diversidade ampla de demanda educacionais.
Art. 214. A lei estabelecerá o Plano Nacional de Educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do poder público que conduzam à: II - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formação para o trabalho;
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País. (BRASIL,1988)
O texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB 9394/96) reforça igualmente essa articulação forte entre qualidade-avaliação. Os incisos extraídos do nono artigo desse documento apontam para a fixação da centralidade da avaliação como ação política na agenda da qualidade da Educação ao definirem como as incumbências da União:
VI - assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de
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ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino;
VIII - assegurar processo nacional de avaliação das instituições de educação superior, com a cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de ensino;
X - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino. (BRASIL, Lei 9394/96 grifos meus)
Neste excerto, a associação dos significantes avaliação/rendimento escolar reforça a fixação de sentido de avaliação como política curricular flutuando em duas escalas: na escala local (unidade escolar) e em escala nacional, mas ambas articuladas à ideia de performance de desempenho, estabilizando o sentido de avaliação como verificação e medida. Do mesmo modo, é possível perceber fluxos de sentido que fixam a avaliação ora como
diagnóstico para definição de prioridades e melhoria da qualidade de ensino, ora como
movimento regulatório da qualidade com vistas a reconhecer, credenciar, supervisionar.
No mesmo artigo 9°, outros dois incisos fazem a defesa da importância de reunir dados e informações a respeito da Educação e de construir diretrizes curriculares para a Educação Básica:
IV - estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a Educação Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum;
V - coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação; (BRASIL, Lei 9394/96 grifos meus)
Destaco que tais disposições reforçam a tentativa de consolidação de um sistema nacional de Educação que possibilite não só o acompanhamento e controle da situação escolar brasileira, mas que promova as ações em torno de um "comum" a todo território nacional. Realço que esses incisos funcionam como preâmbulos dos que foram destacados anteriormente e, de certo modo, colaboram para engordar o discurso pactual da avaliação e qualidade. Em outras palavras, reforçam a equivalência avaliação/qualidade, trazendo uma como instrumento de apoio à outra, na medida em que ter uma formação básica comum favorece a possibilidade de regulação da qualidade, por meio das políticas de avaliação para coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação.
As marcas do discurso da qualidade da Educação, na LDB 9394/96 estão ainda expressas nas superfícies de mais dois artigos. Um que define os princípios e fins da educação:
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Art. 3º O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas; IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância;
V - coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; VI - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; VII - valorização do profissional da educação escolar;
VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino;
IX - garantia de padrão de qualidade;
X - valorização da experiência extra-escolar;
XI - vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais. (BRASIL, Lei 9394/96 grifos meus)
Nele, a garantia do padrão, da mesma forma que já assinalado para o texto da
Constituição de 1988, marca o compromisso com a definição de um modelo de qualidade que parametriza a Educação Brasileira e, nesse mesmo movimento, fixa o sentido de avaliação como o instrumento que permite essa medida.
O outro, artigo 4°, ocupa-se da defesa do direito à Educação e do dever de Educar. Assim, define a obrigatoriedade da Educação Básica dos 4 aos 17 anos (Pré-escola ao Ensino Médio), evidenciando a oferta de acesso e a gratuidade desse serviço. Neste artigo, alguns de
seus incisos tiveram sua redação modificada com a lei n°12.796, de 4 de abril de 201323 , mas
a conservação de padrões de qualidade permanece inalterada:
IX - padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. (BRASIL, Lei 9394/96 grifos meus)
Sob tal ótica, as políticas de avaliação da Educação básica se tornam potentes instrumentos de monitoramento e cumprimento de padrões, funcionando como uma política curricular nacional, universalizando os conteúdos a serem ensinados em cada uma das etapas. Com efeito, em nome da qualidade da/na educação, a cultura de avaliação ganhou força de tal forma, nos últimos anos, que o processo de seleção dos saberes atende a dinâmica dos critérios de avaliação (e de qualidade) estabelecidos.
Nos meandros dessas articulações, concordo com Bonamino (2003), afirmando que ao mesmo tempo em que a LBD é uma marca interessante nos processos de descentralização das responsabilizações do Estado, fortalece a dimensão de um Estado que regula, avalia e defende
23 Essa lei altera alguns artigos da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases
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um currículo nacional comum. Afinal, não é por acaso que no final da década de 1990, dois instrumentos passam, ainda que de forma discreta, a ditar as regra dos jogo no cenário educacional: os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs) e o Saeb, trazendo a definição de critérios para avaliação do desempenho.
Ao concordar com essa constatação, não assumo uma concepção estadocêntrica do poder para pensar os impactos dessas políticas nos contextos escolares. Conforme dito anteriormente, aposto na potencialidade de compreender essas articulações por meio das teorizações do discurso, evidenciando as múltiplas dinâmicas que reconfiguram não só o escopo das ações políticas do Estado, mas os próprios sentidos de poder que marcam qualquer configuração discursiva. Afinal, como discutem Laclau e Mouffe (2001), a dimensão política
deixa de ser entendida como uma das formas de organização social possível, passando a ser
constitutiva ontologicamente do social.
Portanto, ao pensar a respeito das políticas de avaliação, sustento a ideia de reabilitar
essa expressão no terreno do político numa dimensão ontológica onde a relação
significante/significado não confere estabilidade ao discurso. Assim, se aceitamos que as relações de poder são constitutivas do social, os textos propositivos, as interpretações feitas das propostas e as práticas de avaliação da Educação Básica ganham outros contornos, uma vez que a principal questão da política não é como eliminar o poder representado pela avaliação na perspectiva do controle, mas como "constituir formas de poder compatíveis com os valores democráticos" (MOUFFE, 2003, p. 14) que permitam pensar a escola de qualidade. Defendo, assim, que o entendimento das relações de poder no quadro teórico aqui privilegiado exige operar com a ideia que os processos de decisão são construídos em múltiplas instituições e dinâmicas sociais em diferentes instâncias. Esse quadro permite que não façamos a redução das políticas de avaliação às ações do Estado e/ou à interlocução privilegiada com um Estado avaliador.
Como já mencionei, em diálogo com as teorias pós-fundacionais, interessa-me neste estudo colocar na berlinda a questão do conhecimento escolar no contexto das políticas de avaliação, entendendo a potencialidade dessa discussão nesta agenda:
[...] para enfrentar as tensões que hoje se colocam – entre, de um lado, a fragilização/problematização/negação da verdade objetiva universal e, de outro, a impossibilidade de qualquer forma de objetivação negação de uma possibilidade de objetivação que nos permita significar e incorporar o valor de verdade entre os critérios a serem considerados na fixação de conhecimentos escolares validados e legitimados - se impõe, assim, a necessidade de uma mudança paradigmática. Uma mudança que nos permita pensar essas questões para além de essencialismos dicotômicos que, muitas vezes, se manifestam por meio da aceitação de um pluralismo cultural na
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defesa da diversidade e da condenação de um pluralismo epistemológico em nome de um sentido forte de cientificidade (GABRIEL, 2010:3).
A mudança anunciada no excerto acima reforça a importância de trazer para a roda as questões do conhecimento escolar e nos remete à produção de discursos sobre escola, currículo, qualidade e avaliação que são caros a esse trabalho. Ademais, retoma sob outras bases teóricas o que Forquin (1993) chamou de "razão pedagógica', enfrentando a tensão que circunda a objetivação do conhecimento a ser ensinado como um significante em disputa em meio a fluxos de cientificidade (GABRIEL, 2012) entre outros, num contexto discursivo específico, a escola. Assim, as políticas de avaliação funcionam como uma espécie de "pacto negociado" de qualidade, que permite o acompanhamento processual das ações da escola. .
Reabilito, ainda, essa discussão, considerando que as políticas de avaliação em larga
escala24 são potentes articuladoras na luta hegemônica por um currículo nacional comum, à
medida que são precisas na consolidação das matrizes que estabilizam os conhecimentos "importantes" a serem ensinados na Educação Básica. Com essa prática articulatória, avaliação, ensino, conhecimento e competência são encadeados na mesma lógica em que se afiança a qualidade da educação.
Desse modo, elejo como material empírico o ENEM, considerando esse exame como um sistema discursivo específico no qual se articulam demandas de qualidade diferenciadas endereçadas à escola, produzindo efeitos na definição do conhecimento validado para ser ensinado. Para tal, produzi e organizei um acervo empírico composto por diferentes textos relacionados com o exame que será explorado no terceiro e quarto capítulos: documentos do INEP, as matrizes de referência deste exame e as provas aplicadas nos últimos cinco anos. A escolha desse limite tem estreita relação com a mudança de perspectiva e funcionalidade do ENEM em 2008/2009. Com efeito, 2008 foi o último ano em que exame - ENEM – teve por objetivo apenas avaliar o desempenho do estudante ao fim da Educação Básica, pois no ano seguinte o referido exame passou a ser utilizado também como acesso ao Ensino Superior, sobretudo nas universidades públicas brasileiras. Ademais, em 2009 foram implementadas mudanças significativas na composição das avaliações e das matrizes, conforme exploro mais adiante neste trabalho, bem como o reconhecimento de que:
Foram implementadas mudanças no exame que contribuem para a democratização das oportunidades de acesso às vagas oferecidas por Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), para a mobilidade acadêmica e para induzir a reestruturação dos currículos do ensino médio. (INEP,2011)
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Esse excerto evidencia as articulações discursivas que associam discursos da avaliação, e das reformas curriculares em uma mesma cadeia de democratização do acesso ao sistema de ensino. Importa sublinhar que essa mudança reforçou a pertinência da escolha desse instrumento entre as diferentes políticas de avaliação para pensar a questão da fixação do conhecimento de qualidade. Ao transformar o ENEM em uma política de acesso à universidade, a interface qualidade-avaliação-conhecimento é redimensionada em função das marcas definidoras da excelência acadêmica em torno do conhecimento cientifico.
Como explorarei nos próximos capítulos, essa característica permite enfrentar a questão da fixação do processo de produção do conhecimento escolar da Educação Básica, mais especificamente do Ensino Médio, de forma a considerar simultaneamente as estratégias mobilizadas para incorporar em sua cadeia de definição elementos de sua filiação científica como de sua capacidade de satisfazer as demandas de direito formuladas em nossa contemporaneidade.
Considero esses documentos - matriz e itens da prova - , uma fonte de pesquisa
interessante para pensar o fluxo de sentidos de conhecimento de qualidade do ensino que são
fixados contingencialmente nesse texto curricular.
Em busca de pistas que me ajudassem a tratar dessa questão, realizei um mapeamento em produções acadêmicas a fim de perceber as composições discursivas em torno da expressão qualidade da/na educação que apresento a seguir na quarta e última seção deste capítulo. Passo, então, a compartilhar algumas percepções colocando-as também no jogo do discurso para problematizar alguns elementos que compõem o discurso da qualidade nas produções acadêmicas. Portanto, na condição de produção discursiva, posiciono minhas lentes, estabelecendo contornos e, por meio dessas articulações, vou construindo a defesa de minhas proposições.