As críticas ao conceito e algumas alternativas

É importante voltar ao plano conceitual, porque nem nesse pequeno contexto há unanimidade. Alguns autores propuseram-se a discutir o que a paradiplomacia implicava em termos de definição e o porquê ela seria inadequada para representar o fenômeno da atuação transnacional dos governos subnacionais. Alguns fizeram ponderações sem maiores propostas, outros cunharam novos conceitos que imaginavam mais adequados.

Para Mônica Salomón (2007), o termo sofre, por um lado, com sua amplitude e, por outro, com sua restrição. No primeiro caso, o fato de abarcar todo tipo de contato, institucionalizado ou faz com que reflita a ideia de qualquer ação exterior empreendida pelos governos subnacionais. Ou seja, muitas vezes, uma ação pontual e sem continuidade, como uma simples visita de um prefeito ou de um governador a outros países, acaba sendo tratada como paradiplomacia, o que pode enfraquecer a relevância do fenômeno. Já no segundo, por ser a diplomacia (e, por consequência, a paradiplomacia) somente uma das formas de exercer-se a política exterior, não se depreende a real dimensão que essa palavra exprime. Em outras palavras, a política exterior “é” a atuação internacional, enquanto que diplomacia é o “como” exercê-la. Seguindo essa lógica, quando se utiliza o termo paradiplomacia para a atuação dos governos locais, dever-se-ia referir à implementação da política internacional do governo local e não a política em si. Essa confusão ocorre, em grande parte, devido à língua inglesa, que frequentemente trata a ) como sinônimo de ).

Outra crítica cabível é a que Hocking (2004) faz à expressão. Para ele, a atuação dos governos nacionais não é diretamente depreendida das ações dos governos centrais. Nesse sentido, tampouco o termo que a expressa deveria fazer referência à palavra diplomacia, que foi cunhada dentro do contexto estatocêntrico unitário. O paralelismo que vincula essas duas atividades não cabe ao escopo dos governos subnacionais. A diplomacia multicamada ( ) )) seria o termo alternativo de Hocking (1993) para um ambiente em que cada vez mais as interações políticas com elementos domésticos e internacionais são

processadas de forma conjunta, em uma arena composta pelos níveis subnacional, nacional e internacional. As relações ocorreriam num em que os estratos se confundem constantemente e os limites ficam cada vez menos nítidos.

Segundo Kincaid (1990), termos como microdiplomacia ou paradiplomacia, que implicam na inferioridade da atuação local à diplomacia do Estado nação, exibem enviesamento, ao assumir, necessariamente, que as elites nacionais são sempre representantes legítimos e competentes dos interesses das populações locais que habitam seus territórios.

Nesse sentido, foi ele um dos primeiros a discordar da conotação negativa que a paradiplomacia poderia pressupor. Em vez dela, utiliza o termo “diplomacia constituinte”, que pretende ser descrição neutra, uma vez que evita a implicação de que as atividades dos governos constituintes são, necessariamente, subordinadas ou suplementares ao

da diplomacia do Estado nação. Para ele, o que é 1 " ou 1 +" depende da perspectiva adotada, ou seja, uma província que entra na arena global para assegurar investimentos de capital e infraestrutura industrial que possa resgatá-la do esquecimento econômico é, na perspectiva da província, um agente engajado na .

Bogéa (2001) faz uso do termo “diplomacia federativa” e o define como a

proposta política do poder central de incentivar, coordenar e apoiar as ações externas dos entes federativos no intuito de ajudá-los a identificar oportunidades internacionais de cooperação, de comércio, de atração de financiamentos e de inovações tecnológicas (BOGÉA apud MIKLOS, 2010, p. 47 ).

A nomenclatura “federativa”, nesse sentido, substituiria, muitas vezes, a “constituinte” de Kincaid em países que têm a federação como organização política.

Similarmente, define Rodrigues (2004, p. 40) sua “política externa federativa”. Ela seria “a estratégia própria de um estado ou município, desenvolvida no âmbito de sua autonomia, visando a sua inserção internacional, de forma individual ou coletiva.” O autor ainda discorre sobre as definições dadas pelos órgãos governamentais brasileiros. A Diplomacia federativa é a expressão criada pelo Ministério das Relações Exteriores para identificar as ações internacionais de estados e municípios brasileiros no âmbito da política externa; já a cooperação internacional descentralizada ou federativa é uma expressão da literatura especializada que identifica as ações internacionais locais em processos de cooperação internacional, via princípio de subsdiariedade. É utilizada pela Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República (RODRIGUES, 2009).

Para Seitenfus (2004, p. 78), a denominação de paradiplomacia é controversa. Pergunta ele,

trata-se de uma diplomacia paralela ou uma diplomacia com vários níveis, ou ainda, uma pós-diplomacia? Por outro lado, não seria mais apropriado designar essas ações com um 2 já que, tanto sob o ângulo jurídico como do conteúdo, a ação dos atores infraestatais encontra sustentação preferencialmente em propósitos concretos?

Seus questionamentos são conhecidos por boa parte da literatura, mas as respostas não fundamentaram conceituações maiores.

Mesmo utilizando o conceito paradiplomacia, Duchacek não deixou de criticá-lo. Para ele, a noção de diplomacia paralela ou paradiplomacia alinha-se muito mais com razões teóricas, por criar a imagem de uma rota central da diplomacia, em que governos nacionais atuam, e uma rota periférica separada, em que os governos locais são os protagonistas (DUCHACEK et al., 1988). Na realidade essas relações são muito mais complexas.

Ainda poder-se-ia citar uma série de outros conceitos criados para denominar a atuação transnacional dos governos locais. Zubelzú (2008), a esse respeito, aponta para essa variedade de nomes ligados às diversas correntes das Relações Internacionais e as diferenças de enfoque que cada nome acaba induzindo. Para ela, seria pertinente perguntar:

Quais são os aportes que ajudam a interpretar o fenômeno ou a tendência? E nesta multiplicidade, quais conceitos dão conta de mudanças gerais – mais ou menos consolidado – e quais caracterizam as ações mais cotadas? A ênfase na relevância, extensão e profundidade que adquire essa coexistência varia segundo a visão das diferentes escolas ou correntes teóricas. (ZUBELZÚ, 2008, p.22 –tradução livre)

É necessário, nesse sentido, realizar uma observação sobre alguns termos relacionados que estudaram o fenômeno (ou fenômeno da coexistência de diversos níveis de autoridade) com referência à temática do ator subnacional.

Continua Zubelzú,

conceitos como Estado-oco, Glocalização, Estado-região e Governança Multinível se enquadram em diversos enfoques teóricos e podem compartilhar somente de modo muito geral um ponto de partida comum: a deterioração da soberania do Estado-nação em relação a – e em competição com – poderes políticos, econômicos, legais e ilegais que o transpassam e o atravessam. Ainda que a partida seja a mesma – a soberania perfurada que falava Duchacek – as variações em calibrar a intensidade do fenômeno e as matizes nos focos de atenção conduzem a visões diferentes (ZUBELZÚ, 2008, p. 23 – tradução livre).

Apesar de muitos autores fortalecerem a discussão sobre o conceito da paradiplomacia, outros reconhecem sua importância, mas preferem tê-lo como dado. Para essa perspectiva, a paradiplomacia deveria ser tratada mais como um campo de estudo do que como um conceito em si. Isso quer dizer que, independentemente da problemática da definição, os estudos paradiplomáticos devem avançar, por meio da sua vertente jurídica,

globalizante, de soberania, regionalista ou econômica, conforme exposto anteriormente. As discussões conceituais, entretanto, são fundamentais para desenvolver uma das possíveis formas de tratar o tema. Neste trabalho, para fins operacionais, será adotada a definição de paradiplomacia de Cornago, apresentada anteriormente.