Causas Domésticas em nível Federal

A nomenclatura de “federal” dada por Soldatos para esse nível de análise, como se pôde identificar, está intimamente ligada ao fato de o autor acreditar que são as federações industriais avançadas os grandes berços do fenômeno. Foi possível notar também que atualmente isso representa apenas verdade parcial, porque a paradiplomacia, como fenômeno

típico da nova ordem política mundial-transnacional, tem ocorrido nos mais diversos cantos do mundo e nos mais variados regimes e sistemas políticos. Manteve-se a denominação do autor para o modelo, mas ao invés de olhar as variáveis no nível federal, poder-se-ia substituí- la por “causas domésticas em nível nacional”12.

Claro que, para o caso brasileiro, a nomenclatura é válida devido à organização política do país. O federalismo é uma variável importante para estudar a paradiplomacia no Brasil, principalmente depois da promulgação da Constituição de 1988. Nesse segmento, será discutida a relação do nível de análise nacional e suas determinantes com a atividade paradiplomática. De modo geral, apresentam-se alguns fatores nacionais vinculados pelos especialistas com as causas da atividade transnacional dos governos subnacionais, como o próprio federalismo, as constituições nacionais, o Estado de @ e o princípio da subsidiariedade. Especificamente, identifica-se a situação do Brasil para cada uma dessas características. Após essa introdução sobre o ambiente nacional, o modelo de Soldatos referente às causas domésticas em nível federal será detalhado.

A discussão sobre o surgimento e o desenvolvimento da paradiplomacia em Estados federados, relaciona-se basicamente ao grau de autonomia e de poder que as unidades subnacionais disfrutam nesses sistemas. Isso não é uma regra, mas dentro de um arranjo complexo de funcionamento da atuação transnacional de governos locais, a existência do federalismo é mais um dos fatores ou determinantes que influenciam a paradiplomacia.

O surgimento das federações como sistemas políticos têm contextos históricos distintos, geralmente, mas nem sempre, ligados a concertações entre elites regionais e nacionais após disputas pelo poder político. A inspiração remete à criação dos Estados Unidos da América como país independente e à densa literatura federalista de Hamilton, Madison e Jay que influenciaram na Constituição estadunidense.

A perspectiva norte-americana, inicialmente, tinha como noção estratégica a necessidade dos estados em fortalecer o sistema de defesa, diminuir as desigualdades entre as unidades federativas e pôr em prática as leis nacionais criadas pelo congresso que não tinham aplicação devido à responsabilidade primordial dos estados, adquiridos nos artigos da Confederação (LIMONGI, 2000). A Federação traria mais centralização às ações do novo Estado criado.

A federação não é uma iniciativa que sempre visa maior autonomia e maior poder local. O exemplo anterior, inclusive, demonstra como o caminho que se busca atualmente, de

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Até mesmo o uso da palavra “causa” é problemático, dado que, como será visto mais a frente, os métodos estatísticos utilizados para testar o modelo das determinantes, nomeadamente a regressão, não pressupõem causalidade entre as variáveis. Respeitando o modelo de Soldatos, manteve-se também essa denominação.

maior poder local, foi baseado em uma posição oposta à adotada pelos Estados Unidos, da Confederação para a Federação. O que a paradiplomacia discute hodiernamente, em termos de federação, é a proteção dos atores subnacionais contra a força e o poder da União, tentando manter e aumentar algumas de suas prerrogativas, inclusive na política externa.

O que diferencia Estados unitários de federações e federações de confederações é o grau de centralização política, que pode ser representada pelas prerrogativas da ação externa (KINCAID, 1994).

Nessa linha, vários autores utilizam o monopólio da política externa como um elemento que simboliza esse grau de concentração de poder e faz que uma federação se aparte de uma confederação. Assim, caso as unidades inseridas num Estado composto detenham capacidade de atuação externa, integram elas uma confederação de estados, ao passo que, se não detiverem tais prerrogativas, compõe, então, uma federação (PRAZERES, 2004, p.287).

Fica evidente que essa discussão ocorre na distinção entre autonomia e soberania dos entes (con)federados.

Nas federações, mesmo que as unidades subnacionais sejam apenas dotadas de autonomia e nunca de soberania, a atuação transnacional dos governos locais é facilitada, porque a autonomia e as responsabilidades que assumem na política doméstica, fruto das separações de competências federativas, é facilmente extrapolada para o âmbito internacional. Há um contexto maior nisso, como foi visto no caso da interdependência, que também facilita esse acesso ao exterior, mas as prerrogativas que as unidades subnacionais possuem na federação geralmente são fatores que as colocam a frente de outros governos locais de sistemas unitários (dada a inexistência atual de países confederados).

Argumenta Lecours, nesse sentido,

Why this growth in paradiplomacy? Several factors contributed to it. First, the federalization or decentralization of several states (Spain, Belgium, South Africa and even France) over the past twenty years has made paradiplomacy possible. After all, there could be no such phenomenon without regional governments with genuine political autonomy (LECOURS, 2004, p.117).

Quanto ao contexto brasileiro, a formação do Estado possui algumas idiossincrasias se comparada ao modelo federativo tradicional. Em efeito, o Brasil não surgiu como Estado Federado, existindo a forma unitária até a Constituição de 1891 e que, desde então, manteve- se até os dias atuais com a garantia da última Constituição de 1988. A partir desse concerto democrático, verifica-se que a federação brasileira não é uma federação típica, já que nos modelos clássicos só há um poder político central (União) e os centros regionais de poder (estados).

A República brasileira é composta por quatro espécies de entes federados dotados de autonomia, duas delas de entes típicos (União e estados) e duas de entes atípicos (Distrito Federal e municípios). É o Estado Federado a República Federativa do Brasil, pessoa jurídica reconhecida pelo Direito Internacional, o único titular da soberania. Os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) são todos autônomos e nunca soberanos, nos termos da Constituição Federal (PRAZERES, 2004, RODRIGUES, 2009).

Conforme será apresentado a seguir, esse é um dos pontos que especialistas brasileiros enaltecem como uma das determinantes principais para a paradiplomacia do país (SALOMÓN, 2011). A ideia é que essa condição de ente federado deu aos municípios brasileiros um diferenciado se comparados a suas contrapartes em outros países.

Tendo esse contexto como referência, existe uma discussão sobre até que ponto os estados e municípios podem utilizar as responsabilidades atribuídas pela Constituição como meio legitimador da atuação transnacional. Alguns autores e gestores locais defendem que a cooperação internacional em áreas como educação básica, meio ambiente e saúde, por exemplo, seria permitida, já que não extrapolam suas competências. De forma distinta, discute-se a necessidade de a Carta Magna se pronunciar diretamente sobre a atuação internacional de governos locais e estaduais no Brasil.

Existe uma relação intrínseca entre o federalismo e as organizações normativas máximas dos países, e não poderia ser diferente. O que garante essa repartição de competência no Estado Federado é a Constituição. Por isso, outro ponto fundamental na discussão da paradiplomacia é se, do ponto de vista doméstico, ela legaliza esse tipo de atividade.

Alguns países tratam a atuação paradiplomática explicitamente, com artigos que legalizam e legitimam normativamente a sua existência. Esse é o caso da Alemanha, da Bélgica, da Suíça e da Argentina (RODRIGUES, 2009, BARROS, 2009). Outros países não a permite de forma direta, mas se regem em princípios nos quais isso fica evidente. Esse é o caso dos Estados Unidos, em que se faz presente o princípio da subsidiariedade.

No Brasil, não há competência constitucional que garanta a atuação internacional dos governos locais, segundo a própria Constituição Federal em seus art. 21 e 84. No primeiro é determinado que “compete à União manter relações com Estados estrangeiros e participar de Organizações Internacionais”, no segundo, “compete privativamente ao Presidente da República manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes estrangeiros; ainda, celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeito a referendo do Congresso Nacional” (PRAZERES, 2004, p. 295-296).

Isso não significa que falte discussão sobre a constitucionalidade das ações paradiplomáticas e nem que inexistem iniciativas de lei para legalizá-las. No capítulo anterior, identificou-se que uma das linhas de pesquisa mais desenvolvidas na paradiplomacia reside no campo jurídico. Na determinante sobre as incertezas constitucionais será apresentado um pouco mais sobre o caso brasileiro.

Do ponto de vista não normativo, há explicações diferentes para a paradiplomacia que surgem do nível de análise doméstico federal. A ideia de Estado de bem-estar social (@ ) é uma delas. Ela tem consequências diretas sobre a forma como entes federados, ademais da União, atuam em favor dos cidadãos.

Segundo Duchacek (1990), a preocupação pelo + teria estimulado a tendência à adaptação de estados e municípios para executar políticas públicas transnacionais. Teria aumentado a percepção de que as questões locais se entrelaçam com o mundo externo, concepção esta que atinge parte da população, viabilizando o suporte social para ações governamentais dessa natureza (VIGEVANI, 2006). A nova fronteira da gestão urbana consiste em situar cada cidade em condições de enfrentar a competição global da qual depende o bem-estar de seus cidadãos (BORJA e CASTELLS, 1998).

No caso do Brasil, pode-se supor que uma das razões pelas quais cidades e estados aumentaram sua preocupação com o mundo exterior é o fato de que, em tempos recentes, são percebidos como agentes de desenvolvimento econômico (VIGEVANI, 2006). Assim como em outros países, as unidades subnacionais no Brasil atuam externamente na busca de desenvolvimento econômico e de promoção comercial de suas regiões. Inúmeros governadores e prefeitos de algumas cidades têm agido nesse sentido (VIGEVANI; PRADO, 2009).

Isso não se refere apenas ao campo da paradiplomacia, mas também às políticas domésticas.

Os municípios hoje enfrentam um duplo desafio: precisam assumir políticas antes a cargo da União ou, secundariamente, dos estados, tanto para assegurar condições mínimas de bem-estar social às suas populações ( 0& @ ) como para promover o desenvolvimento econômico com base em ações de âmbito local, o que envolve o estabelecimento de um novo tipo de relacionamento com o setor privado ( 0& ) (ABRÚCIO e COUTO, 1996, p.40).

Abrúcio e Couto (1996, p.41) creem, nesse sentido, que

os municípios, portanto, precisam redesenhar sua atividade estatal. Na área social, ao contrário da impressão geral presente na opinião pública, estados e, sobretudo, municípios assumiram boa parte da responsabilidade por estas políticas, que, de maneira geral, antes cabiam à União.

Os gastos com saúde e educação nos municípios brasileiros só aumentam, “o que demonstra o quanto essas unidades têm cada vez mais assumido o papel de + ” (ABRÚCIO e COUTO, 1996, p.41). E para assumir essas funções, os municípios têm que buscar uma transformação na estrutura administrativa e nas formas de financiamento. A paradiplomacia poderia ser (e pelos casos brasileiros relatados em estudos de caso, já é) um dos meios para se atingir esses objetivos. São cada vez mais comuns tanto financiamentos de projetos específicos por agências internacionais, quanto cooperações descentralizadas em termos de boas práticas na administração pública (HAFTECK, 2003).

Outro princípio que se refere à política nacional como um todo e recorrentemente é relacionado à paradiplomacia é o da subsidiariedade. Ele se relaciona mais com a própria lógica da política doméstica de repartição de competências dos entes nacionais do que propriamente com as questões internacionais. O princípio é apresentado em estudos internacionais, principalmente naqueles que envolvem formação de blocos regionais (especificamente, a União Europeia) e a representatividade das comunidades locais.

“O princípio de ‘subsidiariedade’ é muito antigo; está presente no pensamento de Santo Tomás de Aquino, e, nos séculos XVIII e XIX foi invocado por teóricos de tradições muito diversas como Locke, Proudhon, Tocqueville, Stuart Mill e Kant”. (STUART, 2004, p.124). Ele representa na acepção moderna a ideia de que as decisões devem ser tomadas e executadas sempre que possível mais próximas dos cidadãos. Para os que aplicam o termo nas relações internacionais, o fortalecimento do local incluiria a atuação no âmbito internacional como forma de representar mais democraticamente os anseios das comunidades locais e de atrair maior desenvolvimento a cada uma das regiões.

Conceitualmente,

O termo encerra uma certa contradição. Vindo originariamente do latim , que significa ‘ajuda’, foi adquirindo uma conotação diferente mais próxima ao significado comum do termo ‘subsidiariedade’, centrado na referência a um elemento principal e a um elemento suplementário ( em latim) (STUART, 2004, p.124-125)

Essa interpretação é que levou o princípio de subsidiariedade ao Tratado da União Europeia e que leva o Comitê das Regiões a defender sua aplicação não restrita à esfera da relação dos Estados membros com o bloco, mas também à relação dos Estados com suas regiões, comunidades e municípios (GRESS, 1996, STUART, 2004).

No âmbito da construção do Bloco e na manutenção das prerrogativas dos países, “tal como as atuais comunidades, a União Europeia não deve conduzir a um estado centralizador e, de acordo com o princípio da subsidiariedade, não seriam cometidas à União

senão tarefas que os Estados membros não poderiam realizar com eficácia” (PARECER DO COMITÊ DAS REGIÕES apud STUART, 2004, p.125). Na esfera interna dos Estados, o princípio também serviu como reivindicação para aumentar o poder das comunidades locais. A subsidiariedade foi negociada em diversos acordos e tratados da União Europeia, como o Tratado de Amsterdã de 1999, que tinha como intensão aproximar o poder ainda mais dos cidadãos e não manter somente as prerrogativas dos Estados nacionais perante o bloco regional13.

Há um debate acerca da abrangência do princípio na política real. As polêmicas circunscrevem-se, em grande parte, ao âmbito constitucional, mais especificamente à legalidade das ações de estados e municípios em suas atuações internacionais. Segundo Vigevani e Prado (2009), a constituição norte-americana prevê, em seus artigos 1º e 2º, a responsabilidade do Congresso e do Presidente sobre assuntos externos e militares, mas não veta explicitamente a atuação dos outros entes federados. Ademais, por meio da décima emenda, “certamente pode-se afirmar que no caso norte-americano há princípios de subsidiariedade fortemente enraizados” (VIGEVANI e PRADO, 2009, p.9) porque esse dispositivo garante aos estados e ao povo qualquer poder que não seja delegado ao governo central pela constituição ou que por esta não seja proibido aos entes federados.

Para os autores, no Brasil a situação é um pouco distinta. Apesar de a Constituição de 1988 acenar nessa direção, não há clara indicação da validade do princípio de subsidiariedade; no entanto, é comum identificar, tanto na literatura quanto no discurso político, argumentos que apelam ao princípio. Essa posição reitera que a atuação de estados e municípios advinda de suas competências enunciadas na Constituição Federal, como as citadas questões de educação, saúde, segurança e meio ambiente, pode extrapolar as fronteiras nacionais por meio de acordos de cooperação, trocas de boas práticas e financiamento externo.

Tendo como contexto as ideias supracitadas de federalismo, constituições, + e subsidiariedade, o ambiente doméstico em nível nacional aparece como fonte de determinantes fundamentais para a atividade paradiplomática. Soldatos listou alguns pontos específicos sobre como a política doméstica influencia a atuação transnacional dos governos subnacionais.

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Para uma explicação mais detalhada sobre a evolução do uso do princípio nas diversas negociações dos tratados da União Europeia, ver STUART, Ana Maria. Regionalismo e democracia: o surgimento da dimensão subnacional da União Europeia. In Vigevani et al, 2004.

Por 6 A ; na condução das relações exteriores o autor entende os problemas relativos à burocratização, à insuficiência de , aos recursos limitados, à segmentação objetiva e perceptiva, etc. As unidades federadas tentam, nesse sentido, por meio de seu envolvimento internacional, remediar essas situações. A ideia central dessa determinante é que a falta de capacidades ou a negligência proposital do Estado vai de encontro a algumas demandas fundamentais dos entes subnacionais, de modo específico, seus anseios por trazer benefícios presentes no ambiente externo para populações locais.

Para o caso específico do Brasil, existe discussão bastante madura sobre como o serviço diplomático mantém distância tanto da sociedade quanto do jogo político-partidário. É ilustrativa a defesa de Lima (1994) sobre as características do Itamaraty. Para ela,

El MRE detenta, sin embargo, algunos recursos que, en las condiciones políticas antes delineadas, hacen que los factores institucionales pesen en la formalización de la política exterior. Por otro lado esos mismos recursos organizacionales aportan insumos suplementarios para comprender la relación no necesariamente lineal entre régimen político y política exterior (LIMA, 1994, p.33).

Ela continua,

el primer de ellos deriva de las características institucionales propias de Itamaraty, que lo aproximan al modelo clásico de civil service, con patrones regulares de carrera, control sobre el reclutamiento, el sistema de entrenamiento y la valorización profesional. Como los ministerios militares, que también detentan el control interno sobre la carrera militar, el MRE se diferencia de las demás agencias del Estado. Tal recurso institucional dio a sus miembros una fuerte identidad organizacional, alimentada desde muy temprano por la larga permanencia en el tiempo de esta agencia del Estado, capaz de desarrollar una perspectiva estratégica, en el sentido de focalizar el largo plazo, sirviendo antes a los intereses eventuales de gobiernos específicos (LIMA, 1994, p.33).

É a segunda característica que interessa mais, porque o insulamento burocrático blinda a participação de outros atores na política externa de forma direta, pelo menos do ponto de vista oficial do Estado brasileiro (defendeu-se anteriormente aqui que os atores atuam transnacionalmente por vias muitas vezes não-oficiais). Esse seria um exemplo claro do que Soldatos chama de erros ou ineficiências federais para a presente dissertação. A falta de canais institucionais que deem acesso a outros atores (não só governos locais, mas movimentos da sociedade civil organizada, partidos ou até corporações) faz com que o fenômeno das “muitas vozes” na política externa se intensifique ou fique mais evidente.

- Erros/ineficiências federais

- Problemas com “ 0& 0& ”

- : institucionais - Incertezas constitucionais

Nesse sentido, ela explica

La segunda característica de la organización, que es a un tiempo un y una fragilidad, es el alto grado de aislamiento de su burocracia en relación a los influjos provenientes de su ambiente político y social. Eso es una consecuencia tanto de la institucionalización del servicio diplomático antes mencionada, como de su misión organizacional principal que no genera vínculos específicos o clientelas particulares en la sociedad y en la política interna. En tanto recurso, el aislamiento burocrático torna al MRE menos permeable a las injerencias políticas que se vuelven endémicas en contextos administrativos como el brasileño, caracterizado por la escaza institucionalización de la administración pública. Además, permite la formación de una ) ), en el sentido que la literatura especializada da a una “comunidad

orgánica de actores en torno de una política sectorial fuerte y estructurada”, que, en este caso, se confunde con la propia organización. Pese a todo, el aislamiento fragiliza a la organización, una vez que la menor inserción en el ambiente interno o la ausencia de “abogados” en la sociedad torna al poder de la burocracia dependiente de la autorización del Poder Ejecutivo, como se argumentó arriba (LIMA, 1994, p.33-34).

Uma terceira característica ainda é identificada pela autora. Refere-se à produção de conteúdos das políticas setoriais mencionadas e à capacidade que o ministério tem para conseguir respaldo interno (que não de outros atores não-governamentais) para defendê-los. Isso fortalece ainda mais a homogeneidade da instituição.

Essas características também são defendidas por Castro Neves (2003). Segundo ele,

As discussões sobre os rumos da política externa brasileira raramente ocupam espaço na agenda política do país. Em princípio, dois fatores se destacam como responsáveis por essa característica da política brasileira. Em primeiro lugar, a existência de uma burocracia especializada e institucionalizada, o Serviço Exterior Brasileiro, faz com que a formulação da política externa brasileira seja um processo praticamente insulado do restante das instituições estatais, ou seja, distante de influência político-partidária. Em segundo lugar, há o relativo desinteresse dos representantes políticos brasileiros sobre as questões internacionais, que ainda não repercutem significativamente em debates eleitorais (CASTRO NEVES, 2003, p.1).

Na tese do autor, essa segunda característica é desmitificada, já que defende que o Legislativo e, consequentemente, o jogo político-partidário nele presente função importante na política externa, principalmente nos temas de integração, mas muitas vezes ele não é