PARTE II A SOLUÇÃO DE CONFLITOS INTERNACIONAIS E A ORGANIZAÇÃO
CAPÍTULO 1 OS MEIOS DE SOLUÇÃO DE CONFLITOS INTERNACIONAIS
1.1 OS MEIOS DIPLOMÁTICOS DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS
1.1.1 AS NEGOCIAÇÕES DIRETAS
Nas negociações diretas, a controvérsia é decidida diretamente pelas partes, sem a
intervenção de terceiros, por meio de desistência, de aquiescência ou de transação entre os
Estados litigantes, e tem como principais características flexibilidade e discrição. Esse
embaixadas. Essa modalidade de solução de controvérsia é utilizada enormemente, no dia-a-dia
das relações internacionais, pois resolve conflitos de menor complexidade e destituídos de
notoriedade. Naqueles de maior complexidade essa solução somente tem eficácia nos casos onde
há um equilíbrio entre as partes discordantes.
É a forma mais simples, porque se trata da busca do entendimento direto entre os Estados por via diplomática. Procuram os Estados apresentar suas razões, reúnem-se e concluem, no mais das vezes, um acordo, pondo fim ao problema.
Em questões de fronteiras o Brasil se utilizou algumas vezes dessa forma, como o Tratado com a Bolívia em 1903, com o Uruguai em 1909, o Paraguai em 1927 ou a Colômbia em 1928. (Husek: 2000,183).
Geralmente, encontram-se previstos nos Tratados como fase obrigatória ou precursora
para a submissão da controvérsia ao meio político ou jurisdicional, o que ocorre, por exemplo, no
Protocolo de Brasília para Solução de Controvérsias no Mercosul24.
Las negociaciones diplomáticas no sólo sirven de instrumento a la cooperación internacional, sino que se utilizan también para resolver controversias entre Estados. En este sentido es relativamente frecuente encontrar disposiciones convencionales que, ante una controversia determinada, obligan a las partes a entablar negociaciones diplomáticas com miras a su arreglo previamente al recurso a cualquier otro método de solución (Ridruejo: 2001, 589).
Somente visando demonstrar que o uso das negociações diretas é atual e usual no meio
diplomático, inclusive na solução de litígios comerciais, pois se encontra previsto no
Entendimento de Solução de Controvérsias - ESC da OMC, em evento recente tal meio foi
enfatizado, como demonstra o texto a seguir transcrito:
Cúpula América do Sul-Países Árabes DECLARAÇÃO DE BRASÍLIA
A convite do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, Presidente da República Federativa do Brasil, acolhido favoravelmente pelos países árabes e sul-
24 Capítulo II - NEGOCIAÇÕES DIRETAS
americanos, os Chefes de Estado e Governo dos países sul-americanos e árabes se reuniram em Brasília, nos dias 10 e 11 de maio de 2005, com o objetivo de fortalecer as relações bi-regionais, ampliar a cooperação e estabelecer uma parceria em prol do desenvolvimento, da justiça e da paz internacional, de acordo com o seguinte:
Introdução
1.1 Declaram compartilhar o objetivo de elaborar uma agenda comum para o
desenvolvimento econômico e social sustentável, a ser implementada bi- regionalmente e de forma coordenada nos foros regionais e internacionais. ...
1.3 Reafirmam sua adesão e respeito pleno aos princípios da soberania e da
integridade territorial dos Estados e à solução pacífica de todos os conflitos e questões internacionais, regionais e bilaterais, em conformidade com o Direito Internacional e a Carta das Nações Unidas, e, inter alia, por meio dos canais diplomáticos estabelecidos, inclusive mediante negociações diretas e a submissão, quando apropriado, à Corte Internacional de Justiça.25 (grifos nossos).
1.1.2 OS BONS OFÍCIOS
Como nas negociações diretas, o litígio, também, é solucionado diretamente pelas partes.
Todavia, é facilitado por terceiros, que são os chamados prestadores de bons ofícios. Esse terceiro
pode ser um Estado ou Organização Internacional, apesar de normalmente ser divulgado pelo
nome do agente designado, do chefe de Estado ou do Ministro.
Los buenos ofícios consistem em la acción de um tercero – comúnmente, aunque no forzosamente, um Estado – que pone em contacto a dos Estados partes em uma controvérsia a fin de que entablen negociaciones diplomáticas com vistas a sua arreglo o que suministra de outro modo uma ocasión adecuada para las negociaciones. Los buenos oficios pueden, pues, adoptar distintas modalidades en la práctica, pero el rasgo común de todas ellas es que el tercero se abstiene de expresar opinión alguna sobre el fondo de la controversia, así como de persuadir a las partes a que lleguen a una determinada solución.(Ridruejo: 2001, 591).
O prestador de bons ofícios não propõe a solução da divergência, na maioria das vezes
sequer toma conhecimento das razões evocadas pelas partes, limita-se apenas a aproximá-las e a
proporciona-lhes um campo neutro para as negociações.
25
Os bons ofícios podem ser ofertados pelo prestador ou podem ser solicitados pelas partes,
sendo a recusa por parte do prestador ou das partes não caracteriza ilícito ou constrangimento
internacional, pois esta prestação de bons ofícios nunca pode ser entendida como uma
intromissão abusiva.
Entre os casos mais conhecidos de bons ofícios, podemos mencionar os seguintes: os do governo português, em 1864, para o restabelecimento das relações diplomáticas entre Brasil e Grã-Bretanha, rotas em conseqüência da questão Christie; os do mesmo governo, em 1895, para a solução da questão da ilha de Trindade, entre o Brasil e a Grã-Bretanha; os do Presidente Theodore Roosevelt, dos Estados Unidos da América, em 1905, para a conclusão da guerra entre o Japão e a Rússia; os do Brasil, em 1909, para a reconciliação do Chile com os Estados Unidos, a propósito da reclamação da firma Alsop & Cia., e em 1934, entre Peru e a Colômbia, no caso Letícia. (Nascimento e Accioly: 2000, 403).
Atualmente, o Brasil faz parte do grupo amigos da Venezuela, que também é composto
pelos Estados Unidos da América, Chile e México. Esse grupo atuará como prestador de bons
ofícios no diálogo entre o governo de Hugo Chávez, presidente da Venezuela e a forte oposição
de diversos setores dentro do país, que inclusive já causaram diversas mortes, também apoiaram
o trabalho do Secretário-geral da OEA, possibilitando assim que as partes encontrem uma saída.
1.1.3 A MEDIAÇÃO
Como nos bons ofícios, a mediação é realizada com o envolvimento de terceiros, de forma
singular ou coletiva. Nesse meio, o terceiro não atua como aproximador das partes, mas sim
como mediador do conflito, pois toma conhecimento da desavença e das razões de cada um dos
litigantes e lhes propõe uma solução.
Consiste en someter la controversia a un tercer Estado extraño a ella, con el fin de buscar un arreglo amistoso. El Estado mediador es escogido de común
O mediador age como um árbitro ou juiz, mas a diferença está em que seu parecer ou
proposta não obriga as partes, e sua não aceitação por uma das partes não caracteriza ilícito
internacional. Somente sendo eficaz quando as partes aceitam acatar a proposição ou parecer de
forma espontânea. Esse meio, para ser eficaz necessita de confiança mútua entre as partes.
A mediação pode ser oferecida pelo mediador ou requisitada pelas partes, e tanto a oferta
como a recusa não é considerada intromissão ou constrangimento internacional. Muitas vezes a
submissão à mediação se torna obrigatória em virtude da assinatura de tratados com a previsão
desse meio de solução de contendas.
O mediador é mais ativo, tomando parte da negociação e, algumas vezes, sugerindo termos de resolução aos Estados como meio de conciliação. Por isso, o mediador deve gozar da confiança de ambas as partes. A mediação é o ato pelo qual um ou mias Estados, seja a pedido das partes no litígio, seja por sua própria iniciativa, aceitam livremente, seja por conseqüência de estipulações anteriores ou não, servir de intermediários oficiais de uma negociação, com a finalidade de resolver pacificamente um litígio surgido entre dois ou mais Estados. A terceira parte é chamada para assistir as partes em conflito a solucionar a disputa através de uma negociação dirigida por ela mesma. (Jo: 2000, 505).
Um dos maiores exemplos de caso de mediação no Brasil foi o reconhecimento da
independência26 Brasileira por Portugal, na qual a Inglaterra funcionou como mediadora. Outro caso notório foi a mediação dos Estados Unidos no conflito entre Israel e Egito, que culminou na
assinatura do acordo de Camp David27.
1.1.4 A CONCILIAÇÃO
A conciliação é uma espécie de mediação, na qual a sugestão da proposta não é
26
1825: Por mediação da Inglaterra, a 29 de Agosto Portugal reconhece oficialmente a independência do Brasil. Fonte: www.vidaslusofonas.pt
27 1978 - É assinado, em setembro, o Acordo de Camp David, nos Estados Unidos, que sela o compromisso israelense
apresentada por um único mediador, mas sim por um grupo de conciliadores.
232.Conciliação. O que temos, aqui, é uma variante da mediação, caracterizada por maior aparato formal, e consagrada por sua previsão em bom número de tratados, alguns recentes e de capital importância como a Convenção de Viena sobre o direito dos tratados (1969) e a Convenção das Nações Unidas sobre o direito do mar (1982).Caracteriza esta variante o fato de ser coletivo seu exercício: não há um conciliador singular, mas uma comissão de conciliação, integrada por representantes dos Estados em conflito e elementos neutros...(Rezek: 1998, 345).
Por vezes há confusões entre o papel da mediação e da conciliação, inclusive, os termos
são empregados como sinônimos. Contudo, no presente trabalho será adotada a definição acima,
tendo em vista que é aquela usada nas Nações Unidas e pela a OMC que, em seu entendimento de
solução de controvérsia, usa os dois conceitos de forma distinta.
La conciliación es un medio de solución de las controversias internacionales caracterizado por la intervención de un tercero imparcial – la comisión de conciliación – al que se somete el examen de todos los elementos de la controversia – investigación de los hechos, reglas aplicables de Derecho Internacional, factores de oportunidad política – para que proponga una solución – materializada en un informe – sobre la base de aquellos elementos, propuesta que no es vinculante para las partes(Ridruejo:2001,593).
Com base nesta definição pode ser citada a atuação do Brasil, na Guerra do Chaco28, como um exemplo de conciliação, bem como está presente na Convenção para Coordenar,
Ampliar e Assegurar a Execução dos Tratados existentes entre os Estados Americanos29, assinada
28
A guerra entre a Bolívia e o Paraguai em disputa pelo território do Chaco irrompera em junho de 1932, transformando-se no mais grave conflito armado da América no século XX. A guerra foi desencadeada pela intenção da Bolívia de conquistar no Chaco uma abertura para o rio Paraguai, de forma a substituir a faixa de litoral no Pacífico perdida para os chilenos no final do século XIX. A intransigência dos países envolvidos, o apoio da Argentina ao Paraguai e os interesses de grandes companhias estrangeiras sobre supostas reservas petrolíferas do Chaco, fizeram prolongar a guerra. A Guerra do Chaco, como ficou conhecida, estendeu-se até junho de 1935, terminando com a completa derrota militar da Bolívia. Em julho de 1938, uma conferência de paz adotou uma linha divisória no Chaco entre a Bolívia e o Paraguai, através do aceite da proposta dos conciliadores Argentina, Brasil, Estados Unidos, Chile, Uruguai e Peru. Um tratado de paz foi assinado nesse mesmo mês, segundo a proposta dos mediadores. O Paraguai ficou com a maior parte do Chaco, comprometendo-se porém a garantir amplo e livre trânsito à Bolívia. Fonte: Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da Fundação Getúlio Vargas.
29
em Buenos Aires, em 23 de dezembro de 1936, por ocasião da Conferência Interamericana de
Consolidação da Paz, que teve diversos países em desenvolvimento, principalmente da América
do Sul, entre seus signatários30.
1.1.5 OS CONGRESSOS E AS CONFERÊNCIAS
São reuniões de representantes de Estados, devidamente autorizados, para a discussão de
questões internacionais. Dá-se quando existe uma matéria ou assunto em litígio que interessa a
diversos Estados ou quando se intenta solucionar um conjunto de questões sobre as quais existem
divergências. Atualmente, esses problemas costumam ser solucionados nas assembléias gerais
dos organismos internacionais. Na carta da OEA31 encontra-se previsto o uso da conferência para estudo de assuntos previamente determinados.
possível resolver pela via diplomática e a estabelecer uma "Comissão de Conciliação" para levar a efeito as obrigações que assumem nessa Convenção;
...
Que, pelo Tratado de Não-Agressão e Conciliação, assinado no Rio de Janeiro a 10 de outubro de 1933 (conhecido como Tratado Saavedra Lamas), as Altas Partes Contratantes declaram solenemente que condenam as guerras de agressão nas suas mútuas relações, ou com outros Estados, e que a solução dos conflitos ou divergências de qualquer natureza que se suscitem entre elas não se deverá realizar senão pelos meios pacíficos que consagra o direito internacional, e também declaram que, entre elas, as questões territoriais não se deverão resolver pela violência e que não reconhecerão ajuste territorial algum que não seja obtido por meios pacíficos, nem a validade da ocupação ou aquisição de territórios que seja conseguida pela força das armas, e, além disso, que, no caso de falta de cumprimento destas obrigações, os Estados Contratantes se comprometem a adotar, na sua qualidade de neutros, uma atitude comum e solidária e a exercer os meios políticos, jurídicos ou econômicos autorizados pelo direito internacional, e a fazer pesar a influência da opinião pública, sem, contudo, recorrer à intervenção, seja diplomática ou armada, ressalvada a atitude que lhes possa corresponder em virtude dos seus Tratados coletivos; e, ao demais, se comprometem a criar um processo de conciliação;
30
Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai, Honduras, Costa Rica, Venezuela, Peru, El Salvador, México, Guatemala, Nicarágua, República Dominicana, Colômbia, Panamá, Estados Unidos da América, Chile, Equador, Bolívia, Haiti e Cuba, como signatários.
31
Capítulo XVII - AS CONFERÊNCIAS ESPECIALIZADAS
Artigo 122 - As Conferências Especializadas são reuniões intergovernamentais destinadas a tratar de assuntos técnicos especiais ou a desenvolver aspectos específicos da cooperação interamericana e são realizadas quando o determine a Assembléia Geral ou a Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores, por iniciativa própria ou a pedido de algum dos Conselhos ou Organismos Especializados.
Artigo 123 - A agenda e o regulamento das Conferências Especializadas serão elaborados pelos Conselhos competentes, ou pelos Organismos Especializados interessados, e submetidos à consideração dos governos dos Estados membros.
Se a pendência diz respeito a vários Estados, estes podem preferir solucioná-la em conjunto e com esse objetivo reúnem-se em Congressos e Conferências, as quais podem evitar que os litigantes cheguem ao recurso extremo.
Podemos citar a Conferência de Algeciras, em 1906, para evitar a guerra entre a França e a Alemanha, por causa do Marrocos. (Araújo: 2001,311).
1.1.6 O SISTEMA DE CONSULTAS
É um entendimento direto e programado, sem intervenção de terceiros, no qual as partes
consultam-se mutuamente sobres seus desacordos e o fazem, não de improviso, mas de forma
previamente combinada. Essa previsão, geralmente, encontra-se expressa em tratados. São
encontros periódicos onde os Estados trazem as suas reclamações com o intuito de solucioná-las.
“A consulta, como método de solução pacífica de controvérsias, pode ser definida como uma troca de opiniões, entre dois ou mais governos interessados direta ou indiretamente num litígio internacional, no intuito de alcançarem uma solução conciliatória” (Accioly e Nascimento e Silva: 2000,
405).
O sistema de consultas, de consagrado uso nas Américas, está previsto na Carta da
OEA de 1951, em seu capítulo X32, bem como no art. 4o do Entendimento de Solução de
32
Capítulo X - REUNIÃO DE CONSULTA DOS MINISTROS DAS RELAÇÕES EXTERIORES
Artigo 61 - A Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores deverá ser convocada a fim de considerar problemas de natureza urgente e de interesse comum para os Estados americanos, e para servir de Órgão de Consulta.
Artigo 62 - Qualquer Estado membro pode solicitar a convocação de uma Reunião de Consulta. A solicitação deve ser dirigida ao Conselho Permanente da Organização, o qual decidirá, por maioria absoluta de votos, se é oportuna a reunião.
Artigo 63 - A agenda e o regulamento da Reunião de Consulta serão preparados pelo Conselho Permanente da Organização e submetidos à consideração dos Estados membros.
Artigo 64 - Se, em caso excepcional, o Ministro das Relações Exteriores de qualquer país não puder assistir à reunião, far-se-á representar por um delegado especial.
Artigo 65 -Em caso de ataque armado ao território de um Estado americano ou dentro da zona de segurança demarcada pelo tratado em vigor, o Presidente do Conselho Permanente reunirá o Conselho, sem demora, a fim de determinar a convocação da Reunião de Consulta, sem prejuízo do disposto no Tratado Interamericano de Assistência Recíproca no que diz respeito aos Estados Partes no referido instrumento.
Artigo 66 - Fica estabelecida uma Comissão Consultiva de Defesa para aconselhar o Órgão de Consulta a respeito dos problemas de colaboração militar, que possam surgir da aplicação dos tratados especiais existentes sobre matéria
Controvérsias da OMC que será abaixo estudado de forma mais pormenorizada.
1.1.7 O INQUÉRITO
Não é um meio de solução de controvérsia propriamente dito, porém é necessário citá-lo
neste tópico. A Carta da ONU prevê o inquérito como forma de solução pacífica de conflitos,
sendo um procedimento preliminar da instância diplomática, que estabelece antecipadamente a
delimitação fática da contenda.
Em direito internacional público o uso do termo inquérito tem servido para significar um procedimento preliminar de instância diplomática, política ou jurisdicional, sendo ele próprio um meio diplomático de se estabelecer antecipadamente a materialidade dos fatos. O inquérito costuma ser conduzido por comissões semelhantes às de conciliação, visto que integradas por representantes, das partes e investigadores neutros. Essas comissões não têm por encargo propor o que quer que seja, mas tão-só apurar fatos ainda ilíquidos, de modo que se prepare adequadamente o ingresso numa das vias de efetiva solução do conflito. Parece óbvio, assim, que não há falar em inquérito senão quando uma situação de fato reclama esclarecimento – o que não sucede, por exemplo, se o litígio diz respeito apenas à interpretação de normas convencionais (Rezek, 1998:346).
O inquérito costuma ser conduzido por comissões semelhantes às de conciliação, visto
que integradas por representantes das partes e investigadores neutros. Essas comissões não têm
por encargo propor a solução de controvérsia, mas apenas apurar os fatos, funcionando, assim,
como uma instância preliminar, antes das partes escolherem o meio efetivo da solução do
conflito. As características do inquérito são restrição à matéria de fato, previsão em convenção
entre as partes e a adoção de seu relatório final é facultativa.
Ocurre a veces que la causa generadora de una controversia Artigo 68 - A Comissão Consultiva de Defesa será convocada nos mesmos termos que o Órgão de Consulta, quando este tenha que tratar de assuntos relacionados com a defesa contra agressão.
Artigo 69 - Quando a Assembléia Geral ou a Reunião de Consulta ou os governos lhe cometerem, por maioria de dois terços dos Estados membros, estudos técnicos ou relatórios sobre temas específicos, a Comissão também se reunirá para esse fim.
internacional es un desacuerdo entro los Estados partes sobre una cuestión de hecho y en tales casos es obvio que la determinación de los hechos por un tercero imparcial puede coadyuvar de manera considerable a la solución de aquélla.
...
Las comisiones internacionales de investigación se juzgan útiles en los litigios de orden internacional que no comprometan ni el honor ni los intereses esenciales y que provengan de una divergencia de apreciación sobre puntos de hecho;(Ridruejo: 2001, 592-593).
Esse meio foi criado na Conferência de Haia para a Paz de 1899 e depois reiterado no
Tratado de Versalhes que instituiu o Pacto das Nações33. Foi primeiramente utilizado em uma demanda referente ao afundamento e avarias em pesqueiros da Grã-Bretanha pela esquadra
Russa. Em decorrência foi aberto um inquérito a pedido da França, e por meio do qual verificou-
se que a Rússia pensou que os pesqueiros eram japoneses. Diante dessa apuração, a Rússia
indenizou a Grã-Bretanha pelos prejuízos causados34.