A disputa ideológica e a circulação de novas ideias fazem parte da produção de políticas públicas em sociedades democráticas pluralistas. Passamos analisar agora a dimensão ideacional das políticas industriais e o quanto elas cimentaram e “deram liga” à heterogênea comunidade de políticos petistas, empresários, acadêmicos e burocratas na busca de soluções para o problema da indústria no Brasil.
A análise das “interações discursivas” entre os atores ajuda a entender como as instituições mudam e qual é sua dinâmica de transformação, trata-se de saber qual a realidade ideacional em cada contexto. A trajetória das ideias, como ideias programáticas e filosóficas, influenciam a conduta de agentes e como isso provoca a mudança institucional, “vista de dentro” (SCHMIDT, 2008). Ideias se tornam dominantes ou não, como decorrência de múltiplos fatores, alguns totalmente indeterminados, como fatores culturais, ideológicos, quanto poder detém os portadores e articuladores de novas ideias, as janelas de oportunidade que se abrem, etc. Como diz Vivien Schmidt, focalizar os agentes da mudança é importante, porque “quem está falando” e “sobre o que”, faz toda a diferença, as ideias não “flutuam livremente” no éter, elas são construídas, disseminadas e propagadas, intimamente associadas com interesses dos atores e em contextos institucionais determinados. Elas podem acontecer sob as mais variadas formas: narrativas, mitos, quadros, lembranças coletivas, histórias, roteiros, cenários, scripts coletivos, etc.
Em última instância, os “discursos de coordenação” que unificam comunidades epistêmicas, também podem legitimar coalizões de defesa e catalisar mudanças institucionais. Eles podem surgir tanto no topo da pirâmide social quanto de baixo para cima. O fundamental, aponta Schmidt (2008), é que o discurso para prosperar e criar consenso deve “fazer sentido” dentro de um contexto particular, possuir uma lógica de comunicação que explique satisfatoriamente os problemas do mundo real e aponte uma estratégia normativa, coerente com o contexto institucional e de poder existente. As ideias funcionariam como “instituições internas” aos agentes, modos de pensar, de dizer e de agir, como verdadeiros “mapas mentais”. A relação entre o poder de um agente a partir da posição e do controle de recursos e o poder como resultado de “interações discursivas” é um tema complexo:
In historical institutionalism, power is generally equated with position. The higher up in the hierarchy, the more resources with which one can wield power, although there is of course also power in numbers. In discursive institutionalism, ideas and
discourse also provide power, as actors gain power from their ideas at the same time that they give power to their ideas. Ideational power can also come from a
position qua position, however, since embodied in any given position are ideas about the way to act toward the person who holds power in that position and more (vide Bourdieu and Foucault). Discursive power, however, may have little to do with position, and may come from the ability of agents with good ideas even without the
power of position to use discourse effectively, either to build a ‘discourse coalition’
for reform in the coordinative sphere or to inform and orient the public in the communicative sphere by giving it a clear vision of what is being proposed and why it is necessary as well as appropriate—or not[…]41 (p.19, grifo nosso)
Esta noção, defendida por Vivien Schmidt, de mecanismos com “atores - interesses - discurso”, e ideias que se reforçam mutuamente, ajuda a entender porque certas coalizões tem tanto poder na disseminação de ideias. Em relação ao objeto desta tese – os mecanismos e arenas de concertação público-privada na política industrial lulista – tem especial interesse os fatores que a autora atribui à institucionalidade estatal: (1) a permeabilidade dos funcionários públicos, (2) ao grau de concentração de poder sobre as decisões da área em foco e (3) ao poder específico das agências envolvidas. Rejeitando a dualidade entre interesses e ideias, bem como a inútil polêmica em definir qual deles tem “precedência ontológica” sobre o outro, Schmidt (2008), acredita que as instituições - mormente no caso das políticas públicas – relacionadas à operação do Estado, funcionam como filtros que selecionam as “melhores propostas”, ou conforme os modelos de decisão analisados, abrem as “janelas” para novas interações comunicativas.
Apoiando-se em Tapia e Gomes (2008), pode-se sintetizar as principais variáveis desta dimensão nos seguintes argumentos: (1) há várias ordens de aprendizado envolvendo a mudança de políticas, instrumentos e paradigmas; (2) a relação das novas ideias com a experiência institucional prévia dos atores (as memórias de fracasso ou sucesso); (3) a capacidade de imitação de experiências exógenas bem sucedidas, via exemplo ou via influência de organismos multilaterais e finalmente, (4) a “capacidade de aprender institucionalmente” é influenciada pela percepção – coletiva e subjetiva – de risco que os
41 “No institucionalismo histórico, o poder é geralmente comparada com a posição. Quanto mais alto na
hierarquia, mais recursos com que se pode exercer o poder, embora haja, naturalmente, também o poder em números. No institucionalismo discursivo, ideias e discursos também fornecem energia, como atores ganham poder a partir de suas ideias, ao mesmo tempo que dão poder às suas ideias. O Poder Ideacional também pode vir de uma posição enquanto apenas uma posição, entanto, já está incorporada em qualquer posição, as ideias sobre a forma de agir em relação a pessoa que detém o poder nessa posição (vide Bourdieu e Foucault). O Poder discursivo, no entanto, pode ter pouco a ver com a posição, e pode vir da capacidade dos agentes com boas ideias, mesmo sem o poder da posição, de usar o discurso de forma eficaz, seja para construir uma "coalizão de discurso" para a mudança na esfera da coordenação ou para informar e orientar o público na esfera comunicativa, dando-lhe uma visão clara do que está sendo proposto e por que isso é necessário, se é apropriado, ou não.” (Tradução livre, do autor)
atores tem sobre o alcance futuro de seus objetivos, em outra palavras, o aprendizado institucional pode ser mais “rápido” quando há uma expectativa de crise ou quebra futura do padrão de relacionamento (por evento interno ou externo, não controlável).42
O pensamento desenvolvimentismo nunca foi uma teoria propriamente dita ou um modelo acabado de projeto de nação, mas uma estratégia de desenvolvimento surgida da combinação de três vertentes históricas, a econômica clássica smithiana e marxista, a macroeconomia keynesiana e a teoria estruturalista latino-americana (BRESSER PEREIRA, 2007). Para os desenvolvimentistas dos anos cinquenta e sessenta (Celso Furtado e Ignácio Rangel foram os mais proeminentes), não se tratava de substituir o mercado pelo Estado, mas de fortalecer os mecanismos de coordenação estatais para que, criado o ambiente econômico favorável, os empresários pudessem inovar e investir, tornando-se competitivos43. Cabe assinalar igualmente que a combinação de teorias sobre o desenvolvimento com inclusão social e instituições políticas inclusivas não surgiram com Lula, nem mesmo com o governo Cardoso. Há um conjunto de capacidades estatais que foram sendo acumuladas gradualmente desde o final do regime militar. Mesmo antes disso, a retomada do papel do Estado e da inclusão social no desenvolvimento nos dois mil vai utilizar um arranjo institucional fortemente baseado no legado do velho desenvolvimentismo, o BNDES ou a PETROBRAS, por exemplo, reatando uma trajetória de certa continuidade. Sem grandes rupturas sociais ou conflitos profundos, estas mudanças lentamente incorporaram o país aos circuitos financeiros e comerciais internacionais, simultaneamente ao fortalecimento das instituições mais pluralistas e democráticas. O longo processo de aprendizagem que a redemocratização impôs resultou na incorporação de novos valores e sobretudo de novos atores políticos estatais e sociais, numa sociedade mais plural e num novo padrão de relacionamento sócio-estatal,
42 Metodologicamente, para investigar estes quatro vetores, as perguntas colocadas por Tapia e Gomes (2009),
parecem ser fundamentais: “1) Quais são as ideias transferidas, isto é, aquelas que estão em disputa, refletindo diferentes concepções sobre determinados problemas que orientam diagnósticos e delimitam o campo das alternativas plausíveis, que fornecem modelos de relações causais etc. 2) Quem transfere as
ideias? Quais os atores e as instituições que difundem as ideias dominantes ou as estruturantes, e por quais
mecanismos? Aqui podemos trabalhar a noção de diferentes constelações de atores...ou de comunidades de políticas situadas no plano nacional ou internacional, que interagem dentro de uma lógica de redes de compartilhamento de políticas... 3) Finalmente, como as ideias são transferidas? Os mecanismos podem ser a emulação ou o aprendizado social. Aqui são cruciais as interações estratégicas reiteradas que se dão em arenas específicas (reuniões periódicas, conselhos, etc.).” (p. 259, grifo nosso).
43 O marco inicial e fundante das ideias do “velho desenvolvimentismo” foi o “Manifesto” de Raul Prebisch,
economista argentino, ao assumir a CEPAL em 1949. O Manifesto foi traduzido por Celso Furtado e publicado na “Revista Brasileira de Economia”, dirigida por Eugenio Gudin, de linha conservadora. A revista era da recém criada “Fundação Getúlio Vargas”, em 1944, foi pela mesma revista que as palestras de Ragnar Nurske (economista russo professor de Columbia e um dos “pais” da teoria moderna de desenvolvimento) e o debate deste com Celso Furtado, em 1952, também foram publicadas.
materializado com imperfeições, na nova Constituição de 1988. A evolução desta trajetória foi assim registrada por Acemoglu e Robinson:
The rise of Brazil since the 1970s was not engineered by economists of international institutions instructing Brazilian policymakers on how to design better policies or avoid market failures. It was not achieved with injections of foreign aid. It was not the natural outcome of modernization. Rather, it was the consequence of diverse
groups of people courageously building inclusive institutions. Eventually these led
to more inclusive economic institutions. But the Brazilian transformation, like that of England in the seventeenth century, began with the creation of inclusive political institutions. But how can society build inclusive political institutions? […]The honest answer of course is that there is no recipe for building such institutions. Naturally there are some obvious factors that would make the process of empowerment more likely to get off the ground… More important, empowerment at the grass-roots level in Brazil ensured that the transition to democracy
corresponded to a move toward inclusive political institutions, and thus was a key factor in the emergence of a government committed to the provision of public services, educational expansion, and a truly level playing field[….] The Brazilian
case illustrates how civil society institutions and associated party organizations can be built from the ground up, but this process is slow, and how successful it can be under different circumstances is not well understood. (ACEMOGLU e
ROBINSON, 2012, p. 498, 501 e 502, grifo nosso)44
A vida democrática, retomada em meados dos anos oitenta seria, assim, uma instituição política inclusiva por excelência, superando as instituições “extrativas” e pavimentando o terreno para o surgimento de novas ideias sobre desenvolvimento com inclusão, presentes com mais ou menos intensidade, desde aquele período até a vitória de Lula em 2002. Bresser Pereira (2007) sugere quatro razões para explicar o fim da hegemonia das ideias do “velho desenvolvimentismo”, ele dialoga com os critérios sugeridos por Hall (1989) e Tapia (2008) para avaliar a hegemonia de novas ideias. A primeira delas foi a crise dos anos oitenta, que colocou em xeque a proteção à indústria doméstica e determinou o fim do modelo de substituição de importações. A segunda razão foi o rompimento político da aliança nacional-desenvolvimentista com o golpe de estado civil-militar de 1964. O terceiro motivo
44 “A ascensão do Brasil desde a década de 1970 não foi projetada por economistas de instituições
internacionais, instruindo os políticos brasileiros sobre como criar melhores políticas ou evitar falhas de mercado. Não foi alcançada com injeções de ajuda externa. Não foi o resultado natural da modernização. Pelo contrário, foi a conseqüência de diversos grupos de pessoas com coragem para construir instituições inclusivas. Eventualmente, estes processos levaram à instituições econômicas mais inclusivas. Mas a transformação do Brasil, como o da Inglaterra no século XVII, iniciou-se com a criação de instituições políticas inclusivas. Como pode a sociedade criar instituições políticas inclusivas? ... A resposta honesta é que não existe uma receita para a construção de tais instituições. Naturalmente, existem alguns fatores óbvios que tornam o processo de empoderamento mais propenso a sair do chão ... O mais importante, o empoderamento a partir da base no Brasil, garantiu que a transição para a democracia correspondesse a um movimento em direção a instituições políticas inclusivas e, assim, foi um fator-chave para o surgimento de um governo comprometido com a prestação de serviços públicos, a expansão educacional, e condições mais equitativas.... O caso brasileiro ilustra como as instituições da sociedade civil e organizações partidárias associadas podem ser construídas a partir do zero, mas esse processo é lento, e ainda não se sabe bem o quanto bem sucedido pode ser em circunstâncias diferentes.” (Tradução livre, do autor)
foi a crise da dívida nos anos oitenta, decorrente do financiamento externo, que resultou em depreciação cambial e surtos inflacionários. Nos anos de sucessivos planos monetaristas para controlar a inflação, as ideias de políticas que estimulassem a demanda, via crédito ou aumento da renda real, foram associadas ao descontrole inflacionário e banidas da agenda. A quarta razão foi ideológica, sobretudo através das orientações e restrições impostas pelos organismos multilaterais de crédito, representada pela onde de iniciativas (neo) liberais para diminuir a regulação estatal e o papel do Estado-Nação.
A primeira ideia do “neo-desenvolvimentismo” (ND) é recuperar a ideia da possibilidade de uma solidariedade básica ou mínima entre as classes sociais quando se trata de competir internacionalmente. Envolve a ideia de um “acordo” ou “projeto nacional” relacionado à identidade do país como nação independente. A base deste acordo são os industriais de capital nacional e os burocratas do Estado, foi assim após a revolução de 1930, para imprimir um projeto industrializante para o país, lutando contra a hegemonia do setor agrário-exportador associado ao capital externo.
O ND se situa entre o discurso populista tradicional do “velho desenvolvimentismo” e a ortodoxia convencional do “consenso de Washington”, segundo Bresser Pereira:
[...] é um conjunto de propostas de reformas institucionais e de políticas econômicas com as quais as nações de desenvolvimento médio buscam, no início do século XXI, alcançar os países desenvolvidos[...] é o conjunto de ideias que permite às nações
em desenvolvimento rejeitar as propostas e pressões dos países ricos de reforma e de política econômica. (2007, p. 79, grifo nosso)
O ND reconhece que apesar de importantes, as agendas de reformas microeconômicas (regulação, crédito, seguros, desburocratização, etc.), são totalmente insuficientes para pensar um “projeto nacional”. Afinal de contas, como sugeriu Schmidt (2008), as ideias para serem dominantes tem que fazer sentido em explicar o mundo real. E a aplicação destas reformas durante o governo Cardoso foram de eficácia duvidosa.
O desenvolvimento só será retomado com a drástica diminuição da taxa de juros – cujos níveis elevados inibiu o investimento produtivo e contribuiu para a “financeirização” da economia – e com a adoção de um câmbio competitivo – cuja valorização provocada pela aplicação do receituário monetário-liberal, destruiu a competitividade externa da indústria doméstica. O ND só fará sentido se for fruto de um grande acordo nacional:
[...] o novo desenvolvimentismo só fará sentido se partir de um consenso interno e dessa forma, constituir uma verdadeira estratégia nacional de desenvolvimento. Um consenso pleno é impossível, mas um consenso que uma empresários do setor
produtivo, trabalhadores, técnicos do governo e classes médias profissionais – um acordo nacional, portanto – está hoje em processo de formação[...] (BRESSER PEREIRA, 2007, p. 81, grifo nosso)
A poupança interna deve formar a base do investimento, para isso o componente estatal do investimento é fundamental, e só será possível com a contenção dos gastos de custeio. Por outro lado o mercado interno é igualmente importante para sustentar a produção doméstica e diminuir a vulnerabilidade aos ciclos econômicos externos, para isso a distribuição de renda, via ação do Estado, seria outro objetivo do ND. Segundo Bresser, a liderança do ND caberia ao “Governo e aos membros mais ativos da sociedade civil”, sendo que seu instrumento é o próprio Estado “suas normas, suas políticas e sua organização”.
O ND se destaca do velho “nacional desenvolvimentismo” em três dimensões básicas: o papel do Estado, o modelo exportador e o papel da inflação. No ND o papel do Estado é menor, combinado com o mercado e com a elite empresarial já consolidada no país. O equilíbrio fiscal é importante, o ND não defende déficits fiscais crônicos, exceto em momentos de crise, conforme o modelo keynesiano básico. O ND defende o modelo exportador com ênfase nos produtos de maior valor agregado cuja indústria deve ser incentivada e cobrada por resultados em uma nova política industrial. O recurso ao protecionismo é admitido em casos extremos e a defesa de um câmbio competitivo (inclusive taxando marginalmente os setores exportadores primários para neutralizar a “doença holandesa”). Por fim, o ND tolera níveis maiores de inflação como resultado momentâneo de políticas cambiais e fiscais mais pró-desenvolvimento.45
A origem das ideias do ND, segundo alguns, não deriva somente do fracasso das políticas orientadas para o mercado, mas já estavam na Constituição de 1988, pelo menos em estado potencial, ao estabelecer um patamar de direitos sociais, individuais e coletivos e políticas redistributivas que foram efetivadas só na década de 2000 (HERRLEIN, 2011). A inclusão de dispositivos democráticos como o referendo, o plebiscito e os conselhos gestores de políticas, nas três esferas federativas seria, inclusive, um diferenciador do modelo
45 DINIZ (2011) sintetiza as “novas ideias” da última década em seis pontos: (1) o fortalecimento da crítica à
globalização através da crítica ao determinismo economicista e a ênfase na visão multidimensional do processo; (2) a crítica à diminuição do papel do Estado Nacional pela crescente interdependência financeira entre países; (3) o questionamento à “teoria da convergência” de agendas públicas nacionais ao modelo anglo- saxão de desenvolvimento econômico; (4) a constatação da multiplicidade de estratégias para definir prioridades nas agendas nacionais; (5) a existência de alternativas à trajetória dominante de desenvolvimento dos que “chegaram antes” (os países já desenvolvidos) e (6) ao contrario do mainstream, o valor a ser prestigiado e cultivado é a autonomia das nações e dos governos domésticos na busca de seus objetivos.
brasileiro de “Estado Desenvolvimentista”, em relação às experiências concretas do leste asiático.
Outros autores enfatizam que o debate sobre o desenvolvimentismo renovado no Brasil e nos países da América Latina, surge após o fracasso das estratégias monetaristas e liberais dos anos noventa, mas, sobretudo pelo efeito-demonstração do crescimento exportador-industrial dos países do leste asiático (CUNHA, 2012). Seria o que Tapia (2008), chamou de propagação de uma ideia pela “capacidade de imitação de experiências exógenas”. No início o Japão, mas em seguida a Coréia do Sul, Taiwan e Cingapura e recentemente a China. Este modelo, o Developmental State asiático, diferente do modelo anglo-saxônico, não se resumiria a uma reorientação da política econômica, mas também a mudanças institucionais e culturais significativas. O próprio Banco Mundial, outrora ferrenho opositor de políticas industriais, muda seu posicionamento. Uma inflexão importante no campo das ideias foi o “Relatório do Banco Mundial de 1993” (WORLD BANK, 1993). Foi o primeiro documento oficial do Banco reconhecendo o “milagre asiático”, em especial, que políticas intervencionistas foram decisivas naquelas experiências. Desde este momento, a agenda de debates internacionais sobre desenvolvimento não questionou mais a validade ou não de políticas industriais, mas quais políticas seriam mais eficazes. Para Cunha (2012):
O estabelecimento do Estado desenvolvimentista do século XXI passaria pela capacidade de se criar sinergias entre o Estado e a sociedade em torno do objetivo maior que é o desenvolvimento. Este deveria estar acima dos interesses individuais imediatos. Portanto, o principal papel do Estado é o de organizar estruturas
institucionais que viabilizem os objetivos desenvolvimentistas. Do ponto de vista
histórico, o MITI japonês, Council for Economic Planning and Development (CEPD) de Taiwan, o South Korea’s Economic Planning Board e o Singapore’s
Economic Development Board estavam no topo de uma rede de agências governamentais e fóruns de interação com o setor privado, respondendo, em última instância, pelas estratégias nacionais de desenvolvimento. (p.15, grifo nosso)