Historicamente, as ideias e o debate sobre as estratégias de desenvolvimento do Brasil, como a literatura sugere, sempre foram influenciadas por motivações diversas, em especial, a influência de episódios críticos externos como a crise de trinta ou a reflexão de organismos multilaterais como a CEPAL ou o FMI, cada um a seu modo, em contextos diferenciados.
Bielschowsky e Mussi (2006), adotando uma perspectiva mais historicista e menos construtivista, sugerem que o debate das ideias desenvolvimentistas no Brasil seguiu uma natureza historicamente determinada, “quase em seus mínimos detalhes”. Estes autores
chegam a sugerir uma periodização da “história das ideias” sobre o desenvolvimento no Brasil. O primeiro período vai de 1930 a 1980, com dois ciclos distintos, o primeiro até 1964, o “ciclo original”, e o segundo até 1980, o “ciclo desenvolvimentista no regime autoritário”46. O terceiro ciclo, que duraria até hoje é denominado “era da instabilidade macroeconômica inibidora”. Estes autores sugerem que a retomada do debate e da “convenção do desenvolvimento” (termo cunhado por Antonio Barros de Castro, referindo-se ao período pré- 1980), aconteceu exatamente, com a vitória da coalizão de centro-esquerda nas eleições presidenciais em 2002 e que os documentos-chave desta posição seriam o “Planejamento Plurianual 2004-2007” e o documento base da PITCE, divulgado em 2004:
O Partido dos Trabalhadores aproveitou o projeto em documentos da campanha eleitoral de 2002 e o governo Lula o incorporou, no ano seguinte, como a estratégia de desenvolvimento de longo prazo apresentada no Plano Plurianual 2004-2007. O estilo de crescimento apresentado oficialmente pressupõe simultaneidade entre: i)
expansão dos investimentos, da produtividade e da competitividade internacional e ii) adequada transmissão de aumento de produtividade `a renda das famílias trabalhadoras (pelo mercado de trabalho, pela redução de preços de bens e serviços populares, e por políticas sociais muito ativas). A modalidade
de integração entre crescimento e distribuição de renda - que, diga-se de passagem, por décadas vigorou em países desenvolvidos de mercado interno amplo - consolidar-se-ia pelo estabelecimento gradual de um círculo virtuoso que operaria da seguinte forma: a) os investimentos se traduziriam em aumento de produtividade e competitividade pelas vias de mais equipamentos por trabalhador, de conhecimento, aprendizado e inovação, e de economias de escala (da produção em massa); b) a elevação da produtividade se transmitiria equilibradamente a lucros e a rendimentos das famílias trabalhadoras pelo aumento de salários, pela redução dos preços dos bens e serviços, e pelo aumento dos gastos sociais; c) esses rendimentos se transformariam em consumo popular continuamente ampliado; d) essa ampliação provocaria a expansão dos investimentos. (p. 45, grifo nosso) A base conceitual deste modelo combina a opção pela articulação entre um mercado interno de massas e o esforço exportador, com políticas sociais redistributivas muito ativas, sem, entretanto confrontar a lógica da acumulação financeira. Bielschowsky e Mussi (2006) propõe um “quadro sistematizador” da disputa ideacional recente:
46 Os autores identificam cinco correntes de pensamento econômico no período 1930-64: três variantes do
desenvolvimentismo (desenvolvimentismo do setor privado, desenvolvimentismo não “nacionalista” do setor público, e desenvolvimentismo “nacionalista” do setor público); a corrente neoliberal e a corrente socialista.
Tabela 1 - Síntese das grandes escolas do pensamento econômico pós-2002
Correntes de pensamento
Restrições macroeconômicas ao crescimento
(questão central: taxas de juros)
Estratégias de crescimento
Ortodoxa em macroeconomia,
neoliberal em desenvolvimento
• Restrição à queda de juros é fiscal • Austeridade fiscal, choque fiscal • Metas de inflação ambiciosas, extrema cautela anti-inflacionária, rigidez monetária
Neoliberal,
“reformas de segunda geração” na linha do Consenso de Washington
Heterodoxa em macroeconomia, desenvolvimentista
• 2003/2004: restrição à queda de juros provém da vulnerabilidade externa • 2004 em diante: a política monetária menos restritiva
• Gradualismo fiscal – diminuição do superavit
• Controle inflacionário menos rígido • Desvalorização cambial
Desenvolvimentista Variante 1: PITCE e PDP Variante 2: consumo de massa Variante 3: integração territorial e infraestrutura
Fonte: adaptado de BIELSCHOWSKY e MUSSI (2006).
Estas “escolas” se refletem por equivalência e similaridade, nas coalizões político- eleitorais predominantes durante os dois mandatos do presidente Lula, entre 2003 e 2010:
Tabela 2 - Coalizões de defesa na política de desenvolvimento
Fonte: Cerqueira, 2010
Este “terceiro discurso”, como denomina Bresser Pereira (2011), em oposição ao receituário liberal clássico e ao velho “desenvolvimentismo cepalino”, deve rejeitar a “macroeconomia da estagnação” e afirmar outra estratégia de crescimento, sintetizada no próximo quadro. Para Bresser Pereira, a grande diferença deste novo modelo é a administração da taxa de câmbio para evitar a “doença holandesa”47, isto é, uma apreciação
47
Em 1977 a revista The Economist utilizou o termo dutch disease para explicar o declínio do setor industrial da Holanda após descoberta de gás natural em grandes proporções naquele país. A entrada maciça de dólares resultantes das exportações provocou forte valorização da moeda local o que diminuiu drasticamente a
cambial que provocaria a desindustrialização e a primarização da pauta exportadora. Não haveria contradições entre um modelo exportador e uma visão pró-desenvolvimento, desde que isto seja combinado com a expansão do mercado interno. Esta combinação imprescinde da forte intervenção estatal para: assegurar a distribuição de renda, controlar a inflação e a dívida pública para manter baixos os juros e aumentar o investimento público.
Sobre a política industrial, Bresser Pereira associa o termo ao velho desenvolvimentismo, talvez equivocadamente, pois o novo modelo também resultou em novas políticas industriais, mais competitivas e menos capturadas por interesses rentistas.
O novo desenvolvimentismo apoia a política industrial, mas rejeita o papel
preponderante que ela desempenhava no nacional-desenvolvimentismo. Mais
importante do que uma política industrial é uma política macroeconômica competente, baseada em equilíbrio fiscal, taxas de juros moderadas e uma taxa de
câmbio competitiva – uma taxa de câmbio que torna viáveis ou competitivas
indústrias que usam a melhor tecnologia disponível no mundo. O Estado pode e
deve dar apoio às empresas, mas apenas estrategicamente, não de modo permanente. E deve dar esse apoio sob condição de que as empresas obtenham
competitividade internacional. (BRESSER PEREIRA, 2011, p. 23, grifo nosso) O quadro a seguir sintetiza o argumento do autor, observe-se a ênfase na estratégia nacional.
dos recursos naturais”. No Brasil o termo voltou a ser utilizado após as descobertas de petróleo na cama da pré- sal. Atualmente a literatura econômica associa diversas causas para a valorização cambial, em especial, como uma opção deliberada da política econômica em acumular reservas ou controlar preços internos, no aumento do valor das commodities exportadas e no aumento da liquidez internacional. Todos estes fatores, em diferentes momentos, podem ser identificados na economia brasileira recente.
Tabela 3 - Diferentes estratégias de crescimento
Fonte: adaptado de Bresser-Pereira, 2011
A imprecisão do conceito de ND não se relaciona somente ao pouco distanciamento histórico do fenômeno em si, que teria se propagado a partir do final do segundo mandato de Cardoso, mas à sua própria natureza teórica, que incorpora elementos do velho desenvolvimentismo (o papel ativo do Estado), mas também da velha e nova ortodoxias (com foco exportador, no superávit fiscal e na estabilidade monetária).
Ainda que com este contorno, a estratégia construída nos governos Lula, baseada mais em pragmatismo que modelos teóricos elaborados, logrou relativo sucesso na repactuação de uma coalizão de centro-esquerda – agora atualizada ou modernizada - com aqueles setores ligados à indústria, nacionalistas e ameaçados pela concorrência externa e o sistema financeiro. Na observação de Sallum Jr. (2008), Lula adotou o binômio “estabilização e crescimento” como uma síntese paradigmática desta estratégia:
Ao preservar a estabilidade, usando procedimentos muito similares aos do período Cardoso, o governo Lula ganhou grande respaldo do “mercado financeiro” e do empresariado em geral, especialmente porque as formas de “acomodação” entre a
política macroeconômica herdada e o ideário político do PT favoreceram – junto
com uma situação econômica mundial excepcional – a retomada do crescimento, em nível modesto (em torno de 4%), mas aparentemente sustentável. De fato, tais formas de acomodação – principalmente aquelas que envolvem a «democratização» do crédito e o aumento dos gastos de “proteção social” – produziram uma espécie de “crescimento pela distribuição” [...] Estabilidade e crescimento têm constituído a
não impede, contudo, desentendimentos localizados e a desconfiança do empresariado, seja em função da presença no governo de sindicalistas e “lideranças”» de movimentos sociais, seja em função da “tolerância” governamental em relação aos atos transgressivos de alguns destes movimentos. De qualquer maneira, estabilidade e crescimento soldam praticamente a coalizão empresarial
do governo petista que marcou a composição heterogênea do ministério com que Lula governa desde o início, em 2003. (p. 09, grifo nosso)
O “velho” desenvolvimentismo parece ter tido sucesso porque se consolidou de fato um “poder ideacional”, baseado em redes de burocratas públicos e privados, organismos internacionais, academia e condições externas (crescimento mundial) e internas (aliança política nacionalista), capaz de institucionalizar tais ideias, ou de cristalizá-las em instituições. O velho desenvolvimentismo foi tão abrangente e encaixado ideologicamente nas contradições internas do Estado brasileiro no período de 1930-80 que, mesmo sob a direção de elites abertamente liberais (Roberto Campos, Bulhões e Gudin, por exemplo), medidas de reforço da capacidade estatal para regulamentar e disciplinar os mercados foram abertamente executadas, inclusive no período autoritário.48
Assim, a difusão de ideias neo-desenvolvimentistas49 no Brasil foi o resultado de múltiplos movimentos, teórico e políticos. O fracasso das políticas liberais dos anos noventa, repercutido inclusive por ex-dirigentes de organismos multilaterais, como Joseph Stieglitz que foi Vice Presidente para políticas de desenvolvimento do Banco Mundial, foi o sinal para um surto de trabalhos acadêmicos (de practitioners e policy makers), retomando as teses keynesianas e estruturalistas. Fator político essencial para a difusão das novas ideias foi a vitória de coalizões de orientação política progressista em diversas eleições nacionais (Argentina, Equador, Bolívia, Venezuela, Uruguai, Paraguai e recentemente o Peru). Até livros e consultores internacionais cumpriram um papel não desprezível ao preencher o vazio intelectual criado no pós-liberalismo. O livro de Ha Joon Chang, economista coreano radicado em Cambridge, “Kicking away the ladder”, foi traduzido em 2003, provocando enorme repercussão e transformando o próprio Chang em convidado permanente para conferências e simpósios em organizações públicas e empresariais brasileiras. O próprio Stieglitz, dirigente do Banco Mundial, começou a ser traduzido no Brasil, a partir de 2002, em especial com o livro “Globalization and its discontents”, juntamente com Amartya Sen (“Development as
freedom”, traduzido em 2002). Diniz (2011) assim comenta este período:
48 A literatura sobre o institucionalismo ideacional reforça muito o papel da credibilidade das equipes
econômicas na disseminação das ideias, como parece ter sido o caso sueco de construção do wellfar state (BLYTH, 2002).
49 A imprecisão da “rotulagem epistêmica” só confirma a novidade do fenômeno e o pouco distanciamento
histórico de seus analistas: “democrático-desenvolvimentismo”, “novo-desenvolvimentismo”, “pós-consenso de Washington”, “novo ativismo estatal”, “estado democrático-desenvolvimentista”, etc.
É neste sentido que se pode falar no advento de uma fissura na comunidade
epistêmica internacional, rede transnacional de conexões, envolvendo atores
externos e internos, entre os quais se destacam elites econômicas, tecnocráticas, intelectuais e acadêmicas, que desempenham papel decisivo na difusão de
conhecimentos em diferentes áreas do saber. Estamos, portanto, diante de um
momento propício à reflexão e à busca de novas formulações. (p. 502, grifo nosso) Em suma, cabe assinalar que o ambiente de crise econômica e social, no qual vivemos desde 2008, é sempre propício para questionar paradigmas vigentes e fazer surgir e disseminar novas visões ou maneiras de ver o mundo, em busca de saídas para novos patamares de crescimento econômico e estabilidade política. O ND surge como resposta à crise e estagnação do segundo mandato do presidente Cardoso, reforçado com a crise mundial no final do segundo mandato de Lula. Surge como “ideia-força”, como uma “coalizão discursiva”, combinando ativismo estatal com foco no crescimento com equidade e nas reformas pró mercado, com foco na inovação e competitividade.
Durante o próprio período Lula, há quem tenha identificado uma clara diferença e evolução do ideário entre os dois mandatos. O novo discurso teria ganhado força no segundo governo Lula, formando o que Erber (2010) chamou de “convenção neo desenvolvimentista” em oposição à “convenção institucionalista restrita” de desenvolvimento50. A primeira está ancorada na atuação do Ministério da Fazenda e no Banco Central e tem dominância no primeiro mandado de Lula. Seu foco é a eficiência dos mercados e reformas microeconômicas, com manutenção do sistema de metas de inflação, superávit primário e o câmbio flutuante. Sua base política de sustentação é uma aliança conservadora do setor financeiro, investidores institucionais e exportadores de commodities. No segundo mandato, a partir de 2006, com a entrada de Mantega no Ministério da Fazenda e o incremento dos programas distributivos, surge outra teleologia, outra representação coletiva ou convenção, influenciada por ideias keynesianas, pelo estruturalismo cepalino e pelo discurso social. As ideias que nucleiam esta convenção, segundo Erber, seriam:
1) Investimento em infraestrutura (principalmente energia, logística e saneamento),a ser feito majoritariamente por empresas estatais e privadas, como financiamento do BNDES
50 O conceito de “convenção” equipara-se ao de ideologia, nas palavras do próprio ERBER: “uma narrativa, uma
teoria que explica como o presente surgiu a partir do passado e, especialmente, como o futuro será se as regras forem seguidas. Em síntese, uma teleologia. Este conjunto de regras – as agendas positiva e negativa que ele gera e a teleologia que lhe é subjacente – constitui uma convenção, uma “representação coletiva” que estrutura as expectativas e o comportamento individual, tal como definida anteriormente. Uma convenção de desenvolvimento, ...trata das transformações estruturais que devem ser introduzidas na sociedade, estabelecendo o que há de “errado” no presente, fruto do passado, qual o futuro desejável, quais estruturas devem ser mudadas e as agendas de mudança, positiva e negativa. (ERBER, 2010, p. 34)
2) e, em menor grau, diretamente pelo Estado;
2) Investimento residencial incentivado pelo crédito, público e privado, amparado por maiores garantias dos credores, como a alienação fiduciária. Busca-se aqui também sanar o atraso pela redução do enorme déficit habitacional do país (estimado em 8 milhões de residências) e da baixa participação do crédito para este fim no PIB (menos de 2%).
3) O círculo virtuoso entre aumento de consumo das famílias, derivado dos aumentos do salário mínimo (SM), das transferências do Bolsa Família, da expansão do emprego formal (explicado em boa parte por medidas institucionais como o tratamento tributário simplificado para pequenas empresas e maior fiscalização) e do crédito.
4) Investimento em inovação, amparado por incentivos fiscais, crédito subsidiado e subvenções.
5) Política externa independente, que privilegia as relações com outros países em desenvolvimento – seja da América Latina, seja do grupo Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC) – e busca afirmar o papel do Brasil como protagonista do processo de mudanças na arquitetura institucional mundial.” (ERBER, 2010, p. 52)51
A “Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), divulgada em março de 2004, e a “Política de Desenvolvimento Produtivo” (PDP), divulgada em maio de 2008, foram “materializações intelectuais” desta “convenção desenvolvimentista”. Ou seja, se entendidas dentro deste amplo campo de ideias que se unificam no resgate de novo ativismo estatal, as políticas industriais foram arranjos institucionais híbridos de coordenação dos atores ex ante, induzindo o investimento privado de modo a evitar ou diminuir os danos gerados pelos riscos e surpresas da mera lógica mercantil. Se o governo federal obteve sucesso nesta estratégia ou não, será tema dos próximos capítulos.
O conceito de “convenção desenvolvimentista” sugerido por Erber e Castro reforça o sentido conceitual proposto por Schmidt para entender o poder do discurso: uma articulação entre políticas, programas e filosofias (public philosophies ou deep core beliefs). Como aponta Schmidt (2008), um novo discurso sobre modelos alternativos de desenvolvimento foi capaz de direcionar o pensamento político, onde os argumentos técnicos e científicos se
51 Os “pilares” do neodesenvolvimentismo sugeridos por Erber guardam muita identidade com as “Dez teses
sobre o novo desenvolvimentismo”, documento resultante do encontro de economistas de tradição keynesina e estruturalista realizado sob os auspícios da Fundação Ford (do Congresso Americano), em 24 e 25 de maio de 2010 em São Paulo. A segunda tese tem esta redação: “O mercado é o lócus privilegiado desse processo, mas o Estado desempenha um papel estratégico em prover o arcabouço institucional apropriado que sustente esse processo estrutural. Isso inclui a promoção de estruturas e instituições financeiras capazes de canalizar os recursos domésticos para o desenvolvimento de inovações em setores que geram elevadas taxas de crescimento do valor adicionado doméstico. Esse arcabouço institucional deve também incluir medidas que possibilitem superar desequilíbrios estruturais e promovam a competitividade internacional.” (www.tenthesesonnewdevelopmentalism.org). Entre os signatários originais estão: Alice Amsden, Robert Boyer, Há Joon Chang, Aldo Ferrer, James Galbraith, Adam Przeworski, Pierre Salama, Ignacy Sachs, Ben Ross Schneider e Robert Wade, entre os brasileiros: L.G. Belluzzo, Ricardo Bielschowsky, Bresser-Pereira, Ricardo Carneiro, Luciano Coutinho, David Kupfer e Eli Diniz.
constituíram em narrativas de suporte, aliados à eventos, casos simbólicos e emblemáticos e cenários específicos no Brasil e na América Latina.
Nos final dos anos noventa, a força ideacional novo desenvolvimentista se consolidou e orientou a formação de novos significados, novas identidades que orientaram a ação política e o processo decisório. A adequação, aplicabilidade e ressonância do novo discurso ganhou materialidade nos índices de crescimento e inclusão do período Lula.