AS POLÍTICAS DE MUNICIPALIZAÇÃO EM SANTA CATARINA

serem cumpridos. As unidades federadas, Estados, Municípios e o Distrito Federal precisam cumprir as metas e os prazos sob pena de ter o seu orçamento para educação restringido.

3.3 AS POLÍTICAS DE MUNICIPALIZAÇÃO EM SANTA CATARINA

As políticas de municipalização do Ensino Fundamental no Estado de Santa Catarina iniciaram na década de 90, sob a perspectiva da descentralização, que visava atender as exigências dos organismos internacionais, como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial. Nos anos 90, a Organização das Nações Unidas e diversas outras entidades produziram documentos e organizaram diversas conferências com o propósito de estabelecer diretrizes para a educação do futuro, sobretudo nos países subdesenvolvidos. Em 1990, na Conferência de Jomtien, realizada na Tailândia, foi aprovado um documento (Declaração Mundial de Educação para Todos) que teve enorme impacto nas políticas educacionais brasileiras na década de 90. A Declaração de Jomtien reforçou diretrizes que vinham sendo propostas e disseminadas por um conjunto de instituições internacionais e por intelectuais organizados em torno do chamado Consenso de Washington (FERMINO, 2011).

As teses fundamentais do Consenso de Washington eram de natureza neoliberal, cujo propósito fundamental era promover reformas profundas nos Estados e nas economias dos países subdesenvolvidos, entre os quais o Brasil. Negrão (1998, p. 41), de forma bastante sintética, apresenta abaixo das principais teses:

1. Disciplina fiscal, através da qual o Estado deve limitar seus gastos à arrecadação, eliminando o déficit público;

2. Focalização dos gastos públicos em educação, saúde e infraestrutura;

3. Reforma tributária, que amplie a base sobre a qual incide a carga tributária, com maior peso nos impostos indiretos e menor progressividade nos impostos diretos; 4. Liberalização financeira, com o fim de restrições que impeçam instituições financeiras internacionais de atuar em igualdade com as nacionais e o afastamento do Estado do setor;

5. Taxa de câmbio competitiva;

6. Liberalização do comércio exterior, com redução de alíquotas de importação e estímulos à exportação, visando a impulsionar a globalização da economia;

7. Eliminação de restrições ao capital externo, permitindo investimento direto estrangeiro;

8. Privatização, com a venda de empresas estatais;

9. Desregulação, com redução da legislação de controle do processo econômico e das relações trabalhistas;

No Brasil, os governos Fernando Collor de Melo (1990-1992) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) seguiram à risca os preceitos neoliberais, principalmente sobre a promoção de políticas de privatização e de Estado mínimo. De acordo com Saviani (1996), os anos 1990 no Brasil foram marcados por um clima de perplexidade e de aflição geral no que diz respeito à educação. Os governos Collor e Cardoso, de orientação neoliberal, caracterizaram-se por uma política educativa incoerente, combinando um “discurso sobre a importância da educação” e um “descompromisso do Estado” no setor, com um papel crescente da iniciativa privada e das organizações não-governamentais (ONGs) (SAVIANI, 1996).

Para Fermino (2011), as ideias resultantes do consenso de Washington tiveram forte influência nas reformas econômicas de muitos países. Não obstante, a maneira como tais ideias foram interpretadas variou bastante, assim como a forma de interpretação. A década de 90 foi marcada por muitas reformas educacionais no estado brasileiro. Sobre essas reformas na legislação educacional, Fermino (2011, p. 48) esclarece:

Na educação básica, onde o Estado se encontra mais presente, sendo responsável pelo atendimento de 86% das matrículas públicas no ano de 2009, tivemos muitas mudanças na legislação decorrente do compromisso do Brasil assumido na Conferência Mundial de Educação para Todos, em Jomtien, 1990. Dessa forma o Estado brasileiro veio sendo reformado na educação, de modo a dar conta dos acordos firmados para o ensino fundamental. O Fundeb, em 2007, vai ampliar o atendimento para toda educação básica e aumentar a participação da União, porém, a política de contenção econômica voltada para o mercado permanece.

A declaração aprovada na conferência de Jomtien (1990) tratou de medidas para assegurar entre outras coisas, o acesso de todos à educação básica de qualidade. No Brasil, país signatário da declaração de Jomtien, a educação como um direito de todos está na pauta de movimentos sociais populares, principalmente os movimentos ligados à educação, e constitui-se em objeto de luta constante.

Dos 155 governos que subscreveram a declaração, os noves países com maior taxa de analfabetismo do mundo (Bangladesh, Brasil, China, Egito, Índia, Indonésia, México, Nigéria e Paquistão), conhecidos como “E9”, comprometeram-se a agilizar políticas educativas articuladas a partir desse fórum. (TORRES, 1995). Sobre as estratégias acordadas pelos países do “E9”, Torres (1995, p. 245) destaca que elas objetivavam:

1 Promover um contexto de políticas de apoio no âmbito econômico, social e cultural; 2. mobilizar recursos financeiros, públicos, privados e voluntários, reconhecendo que o tempo, a energia e o financiamento dirigidos à educação básica constituem o mais profundo investimento que se possa fazer na população e no

futuro de um país; 3. fortalecer a solidariedade internacional, promovendo relações econômicas justas e equitativas para corrigir as disparidades econômicas entre nações, priorizando o apoio aos países menos desenvolvidos e de menores ingressos e eliminando os conflitos e contendas a fim de garantir um clima de paz.

Os objetivos das conferências eram de produzir consensos sobre a forma com que os países de capitalismo dependente, como o Brasil, conduziriam sua política econômica nos diversos setores. Em síntese, os países signatários deveriam adotar o receituário neoliberal. As diretrizes da Conferência de Jomtien são marcos no campo educacional brasileiro.

O processo de municipalização da educação básica em Santa Catarina se acentuou a partir do início dos anos 90, no bojo das políticas neoliberais estimuladas pelos organismos internacionais e pelo MEC. Até 1960, a quase totalidade das escolas catarinenses eram estaduais, ou seja, a expansão da rede foi coordenada pelo ente Estado (FIORI, 1991; BRINHOSA, 1996). Em 1974, o governo do Estado decidiu não mais criar escolas na zona rural, atribuindo tal responsabilidade aos municípios, ocasionado uma expansão nas matrículas das redes municipais. Conforme o diagnóstico do ensino de 1° grau, que consta do Plano de Educação 1980/1983, de 1973 a 1978, houve um aumento gradativo de matrículas no ensino municipal que passou de 13,5% para 18,5%, devido à decorrência da diminuição de matrículas na rede estadual, que decresceram de 97,4% em 1973 para 74,9% em 1978 (SANTA CATARINA, 1980).

Em Santa Catarina de acordo com Pierozan (2006), a descentralização vista como possibilidade de democratização das oportunidades educacionais está prevista na organização de um projeto de municipalização do ensino de 1º grau, no Plano Estadual de Educação – 1980/1983, do Governo Jorge Bornhausen. Neste documento, apresenta-se um diagnóstico do ensino fundamental apontando que a matrícula no ensino de 1º grau, mantido pelos municípios, passava por um período de 77% crescimento, porém a participação da rede municipal, em relação ao Estado, ainda era considerada pequena, na ordem de 18,48%.

Em 1991, a Secretaria Estadual de Educação deu continuidade ao processo de municipalização do Ensino Fundamental por meio de convênios firmados entre o governo estadual e os municípios. O decreto Estadual N° 276, de 8 de julho de 1991, estabeleceu as diretrizes para a “[...] a transferência de serviço ou municipalização de atividades governamentais [...]” (Art. 1°, SANTA CATARINA, 1991). Em 1992, dos 260 municípios do Estado, 189 já haviam firmado convênio geral com o governo estadual, sendo que estes “compromissos atingiam 2.507 escolas isoladas, 246 escolas reunidas e 49 grupos escolares” (SANTA CATARINA, 1994, p. 158).

Após a adesão dos municípios ao convênio geral, foram firmados 267 convênios específicos. No período entre 1991-1994, no governo Kleinübing, foi firmada a maioria dos convênios com os municípios (cerca de 90%).

Tabela 4 - Municipalização das Escolas Estaduais em Santa Catarina, entre 1991 e 1994

Situação dos Municípios no Convênio Número %

Municípios que aderiram a

Municipalização 231 88,84

Municípios que não aderiram a

Municipalização 29 11,16

Total 260 100

Fonte: Elaborada pelo autor com base nos dados da SEE/SC,1994.

O governador seguinte, Paulo Afonso Vieira (1995-1998) deu sequência ao processo de municipalização.

Os convênios específicos definiam a participação do Estado na manutenção do corpo docente no quadro estadual e outros investimentos passariam por um decréscimo gradual a fim de que os municípios fossem assumindo a responsabilidade por tais encargos (SANTA CATARINA, 1994). Com a criação do FUNDEF, em 1996, os munícipios foram induzidos a aderir ao processo de municipalização, pois os recursos do fundo seriam distribuídos pela detenção do número de matrículas.

Na segunda metade dos anos 90, outra importante política de municipalização foi implementada em SC. Trata-se do processo de nucleação escolar, regulamentado por meio do Decreto n° 2.344, de 21 de outubro de 1997. O primeiro alvo dessa política foram as escolas isoladas do campo (estaduais e municipais), especialmente as que funcionavam de forma multiseriada.3 Por meio da nucleação proposta, parte expressiva das unidades escolares multiseriadas localizadas no interior dos municípios foram fechadas mediante a transferência dos alunos para unidades maiores do campo ou da cidade. Como destaca Piorozan (2013), o Estado repassou aos municípios, inicialmente, as escolas estaduais situadas na área rural (as chamadas escolas isoladas). De acordo com o estudo desenvolvido pela ACAFE, a política de nucleação do governo do Estado atingiu um número expressivo de escolas e estudantes:

3

Trata-se de uma modalidade específica de escolas do campo em que os professores atuavam, ao mesmo tempo, com as quatro séries iniciais, do primeiro ao quarto ano, numa mesma sala. Além disso, eram responsáveis pela limpeza da escola e preparação da merenda.

[...] foram transferidas da rede estadual de ensino para rede municipal, através de Decretos (n° 2.344 de 21/10/97; n°2.470, de 12/12/97; n° 2.690 de 09/03/98; n°2.790, de 1998, n°3.023 de 30/06/98 e n° 183, de 30/04/94) o total de 2.733 escolas, abrangendo Escolas Isoladas, Reunidas, Grupos Escolares e Escolas Básicas, totalizando 77.249 alunos, em 267 municípios. Na implantação do programa, em 1997, 17 municípios não aderiram, segundo relatório da SED/SC, mas destes, 3 solicitaram a implantação do programa posteriormente, em 2000[...]” (ACAFE, 2000. p. 7).

Além das políticas estaduais descritas acima, o FUNDEF foi decisivo para a expansão do processo de municipalização. Conforme evidencia a tabela abaixo, em 2006, pela primeira vez, as matrículas municipais superam as estaduais.

Tabela 5 - Evolução das matriculas do Ensino Fundamental nas redes municipal e estadual de ensino em Santa Catarina (1997-2006).

Fonte: MEC/INEP. Sinopses Estatísticas (2015).

Os dados da tabela mostram que após o impulso ocorrido nas matrículas no ano de 1998, a partir do ano de 2001, o número total de matrículas somadas às redes estadual e municipal começou a sofrer constante retração, justamente após um conjunto de medidas no início da década que impulsionaram a municipalização do ensino no Brasil, como é o caso do FUNDEF, vigente entre 1998 e 2006.

REDE ESTADUAL REDE MUNICIPAL TOTAL

Ano Nº Alunos % Nº Alunos %

1997 553.911 62,4 334.883 37,6 888.794 1998 551.373 60,9 353.917 39,1 905.296 1999 538.634 59,5 366.754 40,5 905.388 2000 526.150 58,0 381.402 42,0 907.552 2001 499.160 56,0 390.659 44,0 889.819 2002 480.093 54,1 407.207 45,9 887.300 2003 463.988 52,7 416.825 47,3 880.813 2004 451.088 51,4 426.603 48,6 877.691 2005 438.869 50,6 428.331 49,4 867.200 2006 437.682 49,9 438.543 50,1 876.225

Tabela 6 - Evolução do número de matrículas do Ensino Fundamental nas redes municipal e estadual de ensino, por segmento da etapa – Santa Catarina (1997-2006)

ANO REDE ESTA- DUAL/ ANOS INICIAIS REDE MUNICIPAL/ ANOS INICIAIS TOTAL REDE ESTADUAL + REDE MUNICIPAL REDE ESTA- DUAL/ ANOS FINAIS REDE MUNICI- PAL / ANOS FINAIS TOTAL REDE ESTA- DUAL + REDE MUNICIPAL 1997 255.189 253.063 508.252 298.722 81.820 380.542 1998 245.828 259.228 505.056 305.550 94.689 400.239 1999 277.665 258.758 536.423 310.969 107.996 418.965 2000 215.677 261.391 477.068 310.473 120.011 430.484 2001 202.053 262.987 465.040 297.107 127.672 424.779 2002 191.577 268.457 460.034 288.516 1 138.813 427.329 2003 185.437 271.303 456.737 278.551 145.522 424.073 2004 182.715 275.920 458.635 268.373 150.683 419.056 2005 177.443 274.645 452.088 261.426 153.686 415.112 2006 179.034 283.511 462.545 258.648 155.032 413.680 Fonte: MEC/Inep – Sinopses Estatísticas (2015).

Conforme evidenciam os dados da tabela acima, as redes municipais superaram as redes estaduais de ensino no número de matrículas dos anos iniciais do Ensino Fundamental no ano de 1998. No que concerne aos anos finais do Ensino Fundamental, o processo de retração nas matrículas das redes estaduais pode ser observado a partir dos anos 2000. No mesmo ano, as redes municipais apresentaram um aumento de 11,12% em relação ao ano anterior; as redes apresentaram um percentual de queda de 16,7% entre os anos de 2000 e 2006.

As políticas de municipalização no Estado incidiram, num primeiro momento, nas séries iniciais do Ensino Fundamental para, em seguida, se estender para as séries finais. De acordo com Oliveira (2018, p. 71):

A dinâmica de municipalização em Santa Catarina, ocorrida na década de 1990, esteve sintonizada com o processo de descentralização desencadeado em escala nacional, ainda que, no estado, o curso do processo de ampliação do número de matrículas nas redes municipais tenha assumido características próprias das que demarcaram o mesmo processo em nível nacional. A referida sintonia, deveu-se em muito à política de municipalização empreendida pelo governo estadual, que impulsionou o processo em articulação com os objetivos do seu projeto político.

O processo de municipalização, iniciado com o fechamento das escolas do campo e séries iniciais do Ensino Fundamental, atinge hoje as escolas do meio urbano e séries finais do Ensino Fundamental. Na prática, o governo estadual tem, progressivamente, repassado o

Ensino Fundamental para os municípios, para se ocupar, fundamentalmente, com o Ensino Médio.

Os dados do Censo Escolar de 2009 para Santa Catarina, colhidos pelo INEP, mostram que, em 1996, a rede estadual detinha 55% da oferta de matrículas, o conjunto das redes municipais 32%, restando ao conjunto das escolas privadas pouco mais de 12% e menos de 1% para a rede federal. No último ano da série, enquanto a rede estadual recuou para 44%, a rede municipal, em sentido oposto, saltou para 43% sua participação na oferta da educação básica. O conjunto das escolas privadas e a rede federal, por sua vez, quase não tiveram alterados seus patamares anteriores. Isso mostra que no período houve um baixo crescimento da participação dos municípios na oferta do ensino fundamental em Santa Catarina, ou seja, percebe-se que houve transferência de matrículas, porém com determinada resistência dos municípios. Essas informações sobre as matrículas evidenciam a ampliação da responsabilidade das redes públicas municipais de ensino em Santa Catarina pelo atendimento da educação básica, coincidindo com a vigência do Fundef, entre 1998 e 2006, e com o início do Fundeb, a partir de 2007 (FERMINO, 2011, p. 16).

Em 13 de agosto de 2009, em entrevista concedida à jornalista Maria Goreti Gomes, do Jornal Educação, o então Secretário Estadual de Educação, Paulo Bauer, destacou que, a partir de 2010, as escolas da rede estadual de todo o Estado deixariam de aceitar matrículas para o 1º ano do Ensino Fundamental. Gradativamente, todo o Ensino Fundamental, sendo uma série por ano, seria transferido para os municípios (JORNAL DA EDUCAÇÃO, 2009).

Em 2010, o então governador Luiz Henrique da Silveira, por meio da Lei Complementar N° 487, de 19 de janeiro de 2010, estabeleceu critérios para municipalização da Educação Infantil e para a movimentação de servidores (SANTA CATARINA, 2010).

Em 2011, o então governador João Raimundo Colombo, por meio da Secretaria de Estado da Educação (SED), estabeleceu o programa de “parceria” com os municípios com o objetivo de municipalizar todo o Ensino Fundamental catarinense. O Programa foi instituído por meio dos Decretos n° 502, de 16 de setembro de 2011 e N° 671, de 17 de novembro de 2011, tendo como propósitos: (I) partilhar com o poder público municipal a responsabilidade pela oferta do ensino fundamental; (II) cooperar com os municípios, do ponto de vista de recursos humanos, de cessão de uso e/ou doação de bens móveis e equipamentos e imóvel escolar, quando não houver demanda de ensino médio na escola; e (III) fortalecer a autonomia do poder local na busca de uma escola pública de qualidade (SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO, 2018). De acordo com a SED (2018), o programa se fundamenta no princípio de colaboração entre estado e municípios para o atendimento da oferta do ensino fundamental, bem como das definições das competências mencionadas nas considerações legais iniciais.

A adesão ao Programa de Parceria se dá mediante convênios entre os municípios e a SED. Os municípios conveniados passaram a administrar os recursos do FUNDEB, Salário Educação, PNAE e PNATE, conforme descrito no caderno de encargos.

II – Quanto aos recursos financeiros: a) repassar ao município, por meio de

convênio, os valores per capita/aluno/ano/FUNDEB, o valor per

capita/aluno/ano/Salário Educação, o valor per capita/aluno/ano/PNATE e o valor per capita/aluno/ano/PNAE referente à unidade escolar onde houver a transferência de alunos, de acordo com o Censo Escolar da Educação Básica, do ano anterior, cujos valores serão obtidos multiplicando-se o número de alunos transferidos para o

município pelo valor per capita/aluno/ano/FUNDEB, pelo valor per

capita/aluno/ano/Salário Educação, pelo valor per capita/aluno/ano do PNAE pelo valor per capita/aluno/ano do PNATE respectivamente; b) incluir no Censo/2012 da rede municipal todos os alunos transferidos da rede estadual, para que a partir de janeiro de 2013, os recursos per capita/FUNDEB, Salário Educação, PNAE e PNATE sejam repassados diretamente ao município; c) promover os atos necessários à transferência em 10 (dez) parcelas mensais dos recursos do FUNDEB, Salário Educação, PNAE e PNATE mediante depósito em conta única e específica (SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO, 2011).

Conforme exposto, trata-se da transferência de recursos já existentes (não recursos novos), que são repassados aos municípios mediante convênios específicos. O Programa ainda prevê a possibilidade de cessão de bens móveis e imóveis utilizados no ensino fundamental, conforme o caderno de encargos.

Art. 5º Os municípios conveniados desenvolverão o Ensino Fundamental mediante ação conjunta de cooperação entre os Poderes Executivo estadual e municipal, até a consolidação do processo de municipalização.

Art. 6º Os bens imóveis utilizados no Ensino Fundamental poderão ser cedidos aos municípios conveniados que manifestarem interesse no acervo e, ao final do cronograma de implantação do Programa, a estes doados, observado em ambas as hipóteses o disposto no § 1º do art. 12 da Constituição do Estado. (SANTA CATARINA, 2011).

Conforme relatórios da Diretoria de Apoio ao Estudante da Secretaria de Estado da Educação - SED, no primeiro ano de aplicação do Decreto Estadual n° 502, o Estado conseguiu transferir um total de 96 escolas que, a partir de então, incorporaram à rede pública municipal 12.964 estudantes dos anos iniciais e finais do ensino fundamental. O Município de São Lourenço do Oeste, localizado no Extremo Oeste do Estado, foi o que teve o maior volume de transferências de estudantes da rede estadual, entre os anos de 2012 e 2017, totalizando 1.766 alunos, sendo 740 dos anos iniciais e 1026 dos anos finais, em seis escolas do município (SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO, 2018).

As transferências de estudantes da rede estadual para as redes municipais desde a implantação do programa continuam ocorrendo e podem ser observadas pela movimentação

das matrículas nas escolas públicas estaduais e municipais no estado com oferta de ensino fundamental, conforme demonstra a tabela a seguir.

Tabela 7 - Número de matrículas do Ensino Fundamental em escolas públicas estaduais e municipais em Santa Catarina (2012-2017)

ESCOLAS ESTADUAIS ESCOLAS MUNICIPAIS

Ano Anos Iniciais Anos Finais Anos Iniciais Anos Finais

2012 133.037 191.524 276.078 159.762 2013 125.474 166.979 278.429 155.143 2014 123.386 152.867 281.353 146.075 2015 119.748 180.644 284.157 153.143 2016 114.391 182.844 281.528 156.085 2017 112.833 181.319 282.891 159.859

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do Censo Escolar do INEP, 2018.

Os dados da tabela acima demonstram que, do ano de 2012 a 2017, ocorreu uma queda considerável do número de matrículas dos anos iniciais do Ensino Fundamental da rede estadual em Santa Catarina, representando um percentual de queda correspondente a 8,48% no número de matrículas. O mesmo movimento de queda ocorreu também nos anos finais do ensino fundamental, embora em percentual menor, representando 5,32% de queda no número de matrículas nessa modalidade de ensino.

Por outro lado, é possível observar um aumento do número de matrículas nos anos iniciais do Ensino Fundamental nas redes municipais do Estado no período, totalizando 6.813 matrículas que migraram para as redes públicas municipais de 2012 a 2017. Os dados da tabela mostram ainda um declínio nas matrículas dos anos finais do Ensino Fundamental na rede estadual, porém, não houve aumento expressivo do número de matrículas nessa modalidade de ensino nas redes públicas municipais, o que significa que o maior número de matrículas incorporado pelas redes públicas municipais durante essa política de municipalização ocorreu nos anos iniciais do ensino fundamental.

A incorporação das matrículas dos anos iniciais e finais do Ensino Fundamental pelas redes públicas municipais do estado de Santa Catarina, em evidência na tabela 4, pode ser explicada a partir da política de municipalização implementada no estado em 2011, por meio do decreto n°502/2011.

Os dados do Censo Escolar (INEP, 2018), em relação ao Estado de Santa Catarina, mostram que das 2.413.305 matriculas apuradas entre os anos de 2012 e 2017 nos anos iniciais do ensino fundamental, cerca de 1.684.436 matrículas foram registradas pela rede municipal no

Estado, perfazendo um total de 70% dos alunos dos anos iniciais da educação básica.

De acordo com SED (2018), de 2012 a 2017, a parceria educacional Estado-Município desincorporou da gestão da rede 124 escolas estaduais que ofertavam o ensino fundamental