Conforme destacamos ao longo deste trabalho, o tema da municipalização está longe de ser uma unanimidade nos meios políticos e acadêmicos. As avaliações diferem bastante, indo de posições mais críticas até as mais arautas. Costa (2009) e Oliveira (2005), por exemplo, destacam que a municipalização da educação está em consonância com as políticas de redefinição das funções do Estado. O Banco Mundial é, nesse sentido, o principal avalista à medida que defende o Estado mínimo, a racionalização dos gastos públicos e a redução do desperdício de recursos. Como enfatiza Oliveira (2005), os organismos internacionais – particularmente o Banco Mundial – defende a desobrigação do governo federal em relação às obrigações com a educação básica. Para ele (OLIVEIRA, 2005), a municipalização baseia-se em uma ambiguidade, pois pode ocorrer um processo de municipalização em que o poder não seja descentralizado, mudando-se apenas a esfera administrativa responsável pela gestão do ensino.
Abreu (1999) afirma que o processo de municipalização empreendido através da descentralização educacional vem se reduzindo à “prefeiturização”, isto é, à mera transferência de atribuições no plano administrativo. Segundo ele, tal processo não se configura necessariamente em divisão de poder.
Mantida a responsabilidade estadual por um dado sistema de ensino, pode-se implementar um amplo processo de descentralização na tomada de decisões e, inversamente, ter-se um processo de municipalização sem qualquer característica descentralizadora, pelo menos para a base do sistema, se a gestão municipal for centralizadora e autoritária (OLIVEIRA, 2005, p. 177).
Nessa perspectiva, a descentralização não implica necessariamente em democratização, pois as estruturas de dominação características de muitos municípios brasileiros podem ser mantidas e fortalecidas. Oliveira, Russo e Pereira (2005) também destacam que a municipalização do ensino transforma-se numa questão financeira e a abordagem ganha a perspectiva neoliberal, em total consonância com a reforma do Estado. Nessa perspectiva, as políticas de municipalização implementadas pelos distintos governos estão seguindo as diretrizes do Banco Mundial, alicerçados no argumento da racionalização na utilização dos recursos. Para Arelaro (1999, p. 65):
O processo de municipalização do ensino no Brasil vem se constituindo, quase que exclusivamente, enquanto fruto de iniciativas do governo (federal e estadual), visando adequar o Estado aos novos modelos de racionalidade, contribuindo, para o enxugamento do aparato estatal e não para o atendimento às reivindicações da sociedade civil.
Para Rosar (1997, p. 106-107), a descentralização está relacionada ao processo de globalização, que ocorre tanto na economia, quanto no conjunto da sociedade, sendo a municipalização uma das estratégias dos países capitalistas centrais em relação aos países periféricos. Para a autora, o processo de municipalização tem produzido um efeito desagregador nas redes municipais, afetando diretamente a qualidade do ensino e levando a manutenção da hegemonia de grupos políticos locais.
O planejamento, controle, acompanhamento, etc. não são suficientes para impedir a utilização da educação no processo de fortalecimento da hegemonia dos grupos políticos locais. Por vezes, no entanto, têm sido extremamente adequados, quando criam a possibilidade de dificultar a visibilidade dos processos políticos que direcionam a sistemática administrativa (ROSAR, 2005, p. 136).
Silva Júnior (2004) também destaca que a municipalização foi marcada mais pela desconcentração do que pela descentralização17. A municipalização na América Latina não significou uma transferência de responsabilidades do governo central para os âmbitos locais. A descentralização representou um processo de desconcentração e devolução das atividades, ou seja, uma transferência de autoridades, competências e responsabilidades, mas que não significou a perda do poder no âmbito central, pois ele ainda intervém nas decisões finais.
Souza e Faria (2004) destacam que o processo de municipalização do ensino no Brasil, como está sendo implementado, não leva em conta as características regionais e locais e as desigualdades socioeconômicas e culturais. A gestão democrática e o regime de colaboração dos sistemas públicos de ensino serão efetivados somente quando o financiamento da educação se concretizar de forma autônoma e equalizadora entre os entes federados da nação
17
Rivas (1991), quando descreve o “estado da arte” das políticas de descentralização na América Latina, identifica duas lógicas distintas nas principais políticas educacionais que estudou: uma de caráter neoliberal, ou liberal economicista, e outra crítica, ou democrático-participativa. Ambas têm em comum, ao visar à descentralização, a delegação de maior poder à unidade local, buscando mais eficiência administrativa, racionalização de recursos e também um currículo mais afinado com as particularidades regionais. O autor destaca três formas de execução da política educacional: a centralização, a desconcentração e a
descentralização.
A centralização ocorre quando as decisões públicas e administrativas são adotadas por um centro de poder do Estado que concentra as decisões diversas do setor educacional.
A desconcentração, ou o descongestionamento do órgão central, acontece por meio da distribuição de tarefas para os órgãos locais, mantendo ainda concentrado o poder de decisão.
A descentralização dita dá-se quando se transfere poder de decisão e autoridade com o objetivo de fortalecer a escola, criando um processo de democratização da educação e objetivando o controle das atividades da educação pública pelos agentes que estão diretamente envolvidos.
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), quando suas particularidades e necessidades forem levadas em conta e os municípios puderem ter o poder decisório efetivo e não apenas executor. Só a presença de tais condições permitirá que, de fato, se tornem entes federados, com autonomia para desenvolver suas práticas pedagógicas de acordo com suas necessidades. Entre as análises, há autores que reconhecem a importância das políticas de municipalização. Destacam que o processo amplia a eficácia e a qualidade da educação, além de possibilitar uma maior participação dos cidadãos. Argumentam que a municipalização implica o controle social sobre as políticas educacionais, dada a proximidade entre o usuário dos serviços educacionais e os gestores, aumentando a participação da comunidade local nas decisões (BOAVENTURA, 1996; BORDIGNON, 1993; GADOTTI; ROMÃO, 1993).
Bordignon (1993) destaca a importância do “regime de colaboração” entre os entes federados e defende a gestão democrática como condição da qualidade sociocultural da educação. Não obstante, aponta a centralização e a burocratização do Estado como sendo um entrave para o desenvolvimento da cidadania e da democracia. Acreditava que a descentralização é uma forma de fazer com que município se constitua num espaço de poder.
Nessa mesma linha, Bordignon, Gadotti e Romão (1993) acreditam que a municipalização é o fio condutor para diminuir o tamanho do Estado agigantado, burocrático e centralizador; afirmam que a constituição de sistemas municipais de educação – além de ser uma exigência da sociedade moderna – fortalece o poder local como instância educativa capaz de fazer com que cidadãos exercessem seu papel, participando diretamente da tomada de decisão. Boaventura (1996) afirma que a aproximação da escola com a comunidade torna-se quase obrigatória, ou, insubstituível por qualquer outra entidade, no meio rural, nos subdistritos, ou subprefeituras em que são divididos os municípios.
A pesquisa bibliográfica e documental que realizamos sobre o tema da municipalização e, especialmente, o estudo empírico desenvolvido no município de Xaxim nos permitiram chegar a alguns resultados e conclusões. Tais resultados nos permitem compreender e dialogar com o processo em curso (tanto nacional como em Xaxim), de forma mais ampla e sistêmica. Os resultados deste trabalho poderão ser de grande importância para a compreensão das dinâmicas da educação do município de Xaxim, assim como para a formulação de novas políticas educacionais locais.
A pesquisa demonstrou, em primeiro lugar, que, desde o final do período imperial até 1974, a educação básica em Santa Catarina foi atendida, em grande parte, pelo poder público estadual. Em 1973, o Estado respondia por 97,4% das matrículas; já em 1978, esse percentual reduziu para 74,9%. Desde 1974, o Estado não criou mais escolas na zona rural. Tal
responsabilidade foi assumida pelos municípios; com isso, houve um aumento nas matrículas no ensino municipal, chegando a 18,5% do total das matrículas em 1978.
Cabe destaque também o projeto criado pelo Ministério da Educação, que indicava uma orientação para municipalização do ensino. O Promunicípio esteve em vigência de 1975 a 1981 e servia para repassar recursos aos municípios para a educação básica.
Em segundo lugar, a pesquisa mostrou que em Santa Catarina as políticas de municipalização tiveram grande impulso a partir dos anos 90, principalmente no período de (1991-1994), durante a gestão do governador Vilson Pedro Kleinübing, quando a maior parte dos convênios foi assinada (cerca de 90%). O processo de municipalização teve continuidade no governo de Paulo Afonso Vieira (1995-1998), por meio do Decreto n° 3.244/97. Esse ato do governo aprovou acordos celebrados entre a Secretaria de Estado da Educação e do Desporto e os municípios, com vistas à transferência da “execução de atividades de gestão integral e o corpo discente de Unidades Escolares do Ensino Fundamental [...]”.
De 1991 a 2011, foram celebrados diversos convênios entre o governo do estado e municípios catarinenses, sendo, o último, o Decreto n°502, de 16 de setembro de 2011, o Programa de Parceria Estado-Município para o atendimento ao Ensino Fundamental. Esta iniciativa, de 2012 a 2017, alcançou 90 municípios em todo estado, o que corresponde a 30,5% do total, sendo que 125 escolas foram municipalizadas e 16.153 matrículas migraram para rede municipal, desta, 9.158 das séries iniciais do Ensino Fundamental e 6.695 das séries finais.
A celebração desses convênios fez com que os municípios fossem assumindo cada vez mais a responsabilidade pela oferta do ensino fundamental, tendo o maior impacto nas séries iniciais do ensino fundamental, chegando as redes municipais, em 2017, ofertarem 70% das matrículas nesta modalidade.
Em terceiro lugar, os dados indicam que o município de Xaxim passou por um processo de municipalização implementado por meio do Decreto n°2.344/97, que resultou no processo de nucleação escolar. Foram municipalizadas 20 escolas da zona rural. Outra medida de impacto no município identificada pela pesquisa ocorreu por meio do Decreto n° 502/2011, firmado entre o governo do Estado e o município de Xaxim. Foram municipalizadas as séries iniciais do ensino fundamental de três escolas estaduais e todo ensino fundamental de outra, tendo o município recebido também a estrutura física dessa última como doação.
As políticas de municipalização resultaram na expansão da rede. Em 2018, a rede municipal respondia por 77% do total das matrículas do ensino fundamental, 98% da educação infantil e 72% de todas as matrículas da educação básica.
Em quarto lugar, analisamos a qualidade da educação oferecida aos munícipes com base nos indicadores Prova Brasil e IDEB. Os dados revelaram que, tanto na Prova Brasil, como no IDEB, as escolas municipais e estaduais tiveram melhor rendimento nas séries iniciais do ensino fundamental. Já nas séries finais, o rendimento foi baixo nos dois indicadores. Em 2017, o IDEB para as séries finais do Ensino Fundamental nas escolas da rede municipal de ensino alcançou o percentual de 5,4, chegando próximo de atingir a meta de 5,5. As escolas da rede estadual alcançaram 4,9, ficando mais distante da meta de 5,3. A escola com o melhor índice do IDEB foi uma unidade da rede municipal. Com base nos resultados da Prova Brasil 2017, calculamos a proporção de alunos com aprendizado adequado à sua etapa escolar. Nas escolas da rede municipal de ensino, 78% dos alunos do 5° ano demonstraram aprendizado adequado em Língua Portuguesa e 65%, em Matemática. Já para o 9° ano, 60% dos alunos demostraram aprendizado adequado em Língua Portuguesa e 41%, em Matemática. Na rede estadual de ensino, 86% dos alunos do 5° ano demonstraram aprendizado adequado em Língua Portuguesa e 72%, em Matemática. Já para o 9° ano, 47% dos alunos demonstraram aprendizado adequado em Língua Portuguesa e 22%, em Matemática. Cabe ressaltar que, da rede estadual, só 16 alunos do 5° ano fizeram a prova em 2017, enquanto da rede municipal foram 363.
Em quinto lugar, a pesquisa evidenciou que, a maior fonte de recursos do município
é o FUNDEB. Em 2018, conforme dados da FECAM, foram repassados, via fundo, R$ 19.242.657.15. A maior parte desse valor é gasto com folha de pagamento, no período entre 2011 a 2018, a folha e pagamento absorveu cerca de 84,77% do valor do FUNDEB repassado ao município. Verificamos também que o município tem cumprido o mínimo de 25% em MDE previsto na CF de 1988. Além do FUNDEB, o município conta com outros recursos adicionais como Salário-Educação, PNAE, PNATE e PDDE para atender uma rede 4.604 alunos, 593 profissionais de educação distribuídos em oito Centros de Educação Infantil Municipais (CEIMs), 7 Escolas com estrutura própria, outras três escolas estaduais municipalizadas até o 5° ano e o pré-escolar, que funciona em uma escola estadual da zona rural. Cabe destacar que dos 409 professores(as) que atuam na rede municipal, 67% são professores contratados temporariamente (ACTs) e 33% são efetivos.
Em sexto lugar, a partir de 2014, vários instrumentos de participação e controle social
foram criados no município, tais como: Comissão de Elaboração do Plano Municipal de Educação Decreto nº 158/2015; Resolução n° 002/2014, que criou o Comitê de Acompanhamento de Concursos Públicos e Processos Seletivos da SMEC; Resolução nº 001/2014 o Comitê de Acompanhamento das Folhas de Pagamento da Educação; Resolução
016/2015 o Conselho Municipal de Educação, que instituiu os critérios para aplicação da gestão democrática na rede municipal; Decreto n° 158/2015 o Fórum Permanente de Educação; e Resolução n°003/201, que criou o Comitê de Acompanhamento de Licitações e Compras da Educação. Vale lembrar que outros conselhos como do FUNDEB, de educação (CME) e da merenda escolar (CAE) já estavam ativos.
Conforme cresceu a responsabilidade do município de Xaxim para com a oferta da educação infantil e do ensino fundamental, também cresceram os instrumentos de participação e controle social permanente. A proximidade com os cidadãos é um fator positivo no sentido da elaboração e da implementação de políticas que tenham como objetivo a oferta de serviços públicos para população. Muito do que é feito nos municípios é resultado da pressão que a população exerce sobre o poder executivo e no parlamento local.
A pesquisa evidencia que os municípios dispõem de condições para exercerem as atribuições constitucionais: o orçamento é o grande problema. As incertezas quanto ao futuro das faltas de repasse se ampliaram com a a provação da EC 95 de 2016. A despeito dos avanços, é fundamental ter presente que o financiamento é – e continuará sendo – um fator decisivo para o conjunto das políticas públicas. A queda das taxas de natalidade ajuda na melhora do valor por aluno mínimo nacionalmente definido no Fundeb que, em 2017, foi de R$ 2.929,56, correspondente a 9,24% do PIB per capita (R$ 31.690,97). Porém, os Municípios dependem da implementação do CAQ pela União para efetivarem as metas definidas no PNE.
Segundo estudo desenvolvido por Mazzioni (2016), os Municípios teriam que aumentar as despesas municipais em educação em 1,93% do PIB (de 2,07% para 4% do PIB) para efetivarem as metas estabelecidas pelo PNE 2014-2024. Considerando as receitas médias atuais, os Municípios, para cumprirem as metas definidas no PNE, precisariam destinar à educação 48% da sua receita de impostos (incluídas as transferidas) para alcançar 4% do PIB. Embora a redução da natalidade ajuda no aumento do valor por aluno mínimo nacionalmente definido, essa meta é impossível sem a renovação do FUNDEB, a ampliação da complementação da União e a efetivação do CAQ.
A EC 95 de 2016 tornou muito incertas as metas do PNE. O congelamento das despesas (investimentos) públicas da União coloca em risco o federalismo de cooperação e o financiamento de todas as políticas públicas, particularmente as de educação. A EC 95 introduziu fortes restrições aos direitos que integram o Estado social, revitalizando as políticas fiscais de orientação neoliberal (BRASIL, 2016).
O futuro do financiamento público da educação básica é particularmente incerto, tendo em vista que o atual Fundeb cessará a sua vigência em 2020. A não renovação poderá solapar as finanças municipais, acarretando impactos sobre a quantidade e a qualidade da educação municipal e sobre a valorização dos professores e dos demais profissionais da educação. Outra ameaça é a eventual desvinculação das receitas de impostos à MDE, que comprometeria o financiamento, o regime de colaboração entre os entes federados e as metas estabelecidas pelo PNE. A renovação do Fundeb, a ampliação da complementação da União e a implementação do CAQ representam necessidades e grandes desafios colocados para o Brasil avançar no atual padrão de financiamento e universalização da educação básica.
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