UNIVERSIDADE FEDERAL DA FRONTEIRA SUL – UFFS CAMPUS CHAPECÓ
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO – PPGE CURSO DE MESTRADO EM EDUCAÇÃO
PAULO ROBERTO DA SILVA
A MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL:
UM ESTUDO SOBRE O MUNICÍPIO DE XAXIM (SC)
CHAPECÓ (SC) 2019
PAULO ROBERTO DA SILVA
A MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL:
UM ESTUDO SOBRE O MUNICÍPIO DE XAXIM (SC)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação, da Universidade Federal da Fronteira Sul – UFFS, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Educação, sob a orientação do Prof. Dr. Joviles Vitório Trevisol.
CHAPECÓ (SC) 2019
UNIVERSIDADE FEDERAL DA FRONTEIRA SUL
Av. Fernando Machado, 108 E Centro, Chapecó, SC - Brasil Caixa Postal 181
AGRADECIMENTOS
Ao Prof. Dr. Joviles Vitório Trevisol, por ter confiado no meu compromisso com o estudo. Um agradecimento especial pela sua disponibilidade e generosidade, por socializar seu conhecimento na orientação dessa pesquisa e dissertação e por me ajudar a progredir intelectualmente.
Aos membros da banca, Prof. Dr. Oto João Petry e Prof. Dr. Odilon Luiz Poli, por terem aceito contribuir com este estudo e meu aprendizado.
Aos professores(as) doutores(as), Adriana Richit, Joviles Vitório Trevizol, Neide Cardoso de Moura, Oto João Petry, Adriana Maria Andreis, Claudecir dos Santos, Jaime Giolo, Ilton Benoni da Silva, Maria Helena Baptista Vilares Cordeiro e Nilce Fatima Scheffer (UFFS), pelo conhecimento socializado e construído nas disciplinas do Mestrado em Educação.
Aos colegas da turma do Mestrado em Educação da UFFS, pelo companheirismo. Aos meus pais (in memoriam), João Gaspar da Silva e Maria Andrade da Silva.
Aos companheiros e companheiras lideranças educacionais, sindicais e políticas, pela convivência na organização popular.
Aos irmãos, Celso Pedro da Silva, Romildo Jorge de Andrade e Sirlei de Andrade. Aos meus filhos, Lucas Vinícius Fellini da Silva e Luiza Gabrieli Fellini da Silva. A companheira Viviane Andréia Fellini da Silva, pela afetividade, convivência diária, apoio para esse estudo, companheirismo na luta política e na vida pessoal.
RESUMO
Trata-se de um estudo sobre as políticas e as dinâmicas da municipalização da educação básica no município de Xaxim (SC), tomando como recorte temporal os últimos trinta anos de federalismo de cooperação no Brasil (1988-2018). A Constituição Federal (CF) de 1988 redesenhou o Estado brasileiro e elevou os municípios à condição de ente federados e autônomos, redefinido as suas competências e atribuições. O federalismo de cooperação fixou as diretrizes gerais da municipalização e responsabilizou os municípios pela implementação e gestão de um conjunto amplo de políticas públicas, entre as quais as de educação básica. O estudo procurou responder as seguintes questões: (i) que políticas (nacionais, estaduais e municipais) impulsionaram os processos de municipalização da educação básica pós-Constituição de 1988?; (ii) que dinâmicas estão presentes no processo de municipalização da educação básica em Xaxim? (iii) que avanços e limites caracterizam as dinâmicas de municipalização da educação básica no município em estudo? A pesquisa foi desenvolvida por meio de métodos e técnicas tanto quantitativas, quanto qualitativas. Os dados quantitativos foram obtidos e sistematizados a partir das bases do INEP (Censo Escolar, IDEB etc), da Secretaria Estadual de Educação de Santa Catarina e da Secretaria Municipal de Educação de Xaxim. A pesquisa qualitativa foi desenvolvida por meio de uma extensa revisão bibliográfica e do acesso e sistematização de um conjunto amplo de fotos e documentos (Constituição, Leis, Decretos, Portarias, Atas, Escrituras Públicas, Planos de Educação etc.). A pesquisa evidenciou, entre os diversos resultados, que a partir da CF de 1988 o governo federal e o estado de Santa Catarina implementaram, de forma progressiva, uma série de políticas de descentralização de competências aos municípios, com destaque para a Emenda Constitucional 14/1996 (FUNDEF); Lei 9.394/96 (LDB); Emenda Constitucional 53/2006 (FUNDEB); Emenda Constitucional 59/2009; Lei 13.005/2014 (PNE 2014-2024); Decreto Estadual 276/1991; Decreto Estadual 2.344/1997; Lei Estadual Complementar 487/2010 e Decretos Estaduais 502 e 671/2011. Com vistas a esse conjunto de políticas, o município de Xaxim implementou inúmeras ações de expansão da rede municipal de ensino. Em 2018, a rede municipal respondia por: 77% do total de matrículas do ensino fundamental, sendo 94% das matrículas dos anos iniciais e 55%, dos anos finais. Conforme os dados, a rede municipal abrange 97% de toda educação infantil, sendo 98% do atendimento em creches e 97% da pré-escola; em contrapartida, representava 0% do ensino médio, perfazendo um total de 72% do atendimento total da educação básica. Cabe destacar que a rede privada responde por apenas 3% do total de atendimentos da educação básica e a rede estadual por 25%.
Palavras-chave: Federalismo. Política Educacional. Municipalização. Qualidade do Ensino.
ABSTRACT
This is a research about the policies and dynamics of the municipalization of basic education in the municipality of Xaxim (SC), taking as a temporal cut the last thirty years of cooperative federalism in Brazil (1988-2018). The Federal Constitution (CF) of 1988 redesigned the Brazilian State and elevated the municipalities to the condition of federated and autonomous entities, redefining their competences and attributions. Cooperative federalism set the general guidelines for municipalization and held municipalities accountable for implementing and managing a broad set of public policies, including basic education. The study sought to answer the following questions: (i) what policies (national, state and municipal) drove the processes of municipalization of basic education after the 1988 Constitution ?; (ii) what dynamics are present in the process of municipalization of basic education in Xaxim? (iii) what advances and limits characterize the dynamics of municipalization of basic education in the municipality under study? The research was developed through both quantitative and qualitative methods and techniques. Quantitative data were obtained and systematized from the bases of INEP (School Census, IDEB etc), the State Department of Education of Santa Catarina and the Municipal Department of Education of Xaxim. The qualitative research was developed through an extensive literature review and access and systematization of a broad set of photos and documents (Constitution, Laws, Decrees, Ordinances, Minutes, Public Scriptures, Education Plans etc.). Among the various results, the research showed that, since 1988, the Federal Government and the state of Santa Catarina implemented, progressively, a series of policies for the decentralization of competencies to municipalities, with emphasis on Constitutional Amendment 14 / 1996 (FUNDEF); Law 9,394 / 96 (LDB); Constitutional Amendment 53/2006 (FUNDEB); Constitutional Amendment 59/2009; Law 13.005 / 2014 (PNE 2014-2024); State Decree 276/1991; State Decree 2,344 / 1997; Complementary State Law 487/2010 and State Decrees 502 and 671/2011. Given this set of policies, the municipality of Xaxim has implemented numerous expansion actions of the municipal school system. In 2018 the municipal network accounted for: 77% of the total enrollment of the elementary school, being 94% of the enrollments of the initial years and 55% of the final years. According to the data, the municipal network covers 97% of all early childhood education, with 98% of the attendance in kindergartens and 97% of the preschool, in contrast representing 0% of the high school, making a total of 72% of the total attendance of the education. basic. It should be noted that the private network accounts for only 3% of the total attendance of basic education and the state network for 25%.
Key-words: Federalism. Educational Policy. Municipalization. Quality of Teaching.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Mapa do Estado de Santa Catarina, indicando o Município de Xaxim (SC) ... 79 Figura 2 - Primeiro prédio da escola, 1942. ... 82 Figura 3- Foto da inauguração do Colégio Imaculado Coração de Maria, em 1950 ... 83
LISTA DE QUADROS
Quadro 1- Os municípios e a educação básica no período 1834-1971 ... 55 Quadro 2 - Criação das escolas e Centros de Educação Infantis Municipais em Xaxim (1929-2011). ... 85 Quadro 3 - Escolas de Xaxim municipalizadas em 1997 ... 96 Quadro 4 - Evolução do número de matriculas em Xaxim por dependência administrativa, no período entre 1997-2018 ... 97 Quadro 5 - Matrículas por unidade administrativa e nível e modalidade de ensino em Xaxim, em 2018. ... 99 Quadro 6 - Número de matrículas na Educação Infantil por dependência administrativa no Município de Xaxim em 2018. ... 102 Quadro 7 - Resultados da Prova Brasil em português e matemática das escolas municipais e estaduais de Xaxim, em 2017. ... 103
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Representação da evolução da criação de municípios. ... 51 Gráfico 2 - Matrículas da educação básica no município de Xaxim, por dependência administrativa (1997-2018). ... 98 Gráfico 4 - Percentual de atendimento a educação básica e ao ensino fundamental por dependência administrativa em Xaxim, 2018. ... 101 Gráfico 5 - Evolução do Desempenho das Escolas Municipais na Prova Brasil (2017) ... 103 Gráfico 6 - Evolução do desempenho das Escolas Estaduais na Prova Brasil ... 104 Gráfico 7 – Percentuais da aplicação das receitas de impostos e transferências vinculadas á educação em MDE, Xaxim, 2011 a 2018... 115 Gráfico 8 - Evolução dos valores anuais de salário educação transferido ao Município de Xaxim-SC. Comparativo anual 2011-2018. ... 116 Gráfico 9 - Participação média das transferências do FNDE (exceto Salário-educação), na receita total da educação de Xaxim no período 2011 a 2018 (%). ... 117 Gráfico 10 - Evolução dos valores do FUNDEF e FUNDEB transferidos ao município de Xaxim (2001-2018). ... 118 Gráfico 11 - Percentuais das receitas do FUNDEB utilizadas para pagamento dos profissionais da educação de Xaxim (2011 a 2018). ... 119 Gráfico 12 - Percentuais de despesas com pessoal e encargos em educação em Xaxim em relação às despesas totais com MDE (2011 a 2018). ... 121 Gráfico 13 - Percentuais de despesas em Xaxim com pessoal docente em relação às despesas totais com MDE (2011 a 2018). ... 122
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Característica da Pesquisa Quantitativa e Qualitativa. ... 30
Tabela 2 - Formação e transformação do federalismo brasileiro ... 38
Tabela 3 - Evolução da criação de municípios brasileiros 1872 a 2010. ... 50
Tabela 4 - Municipalização das Escolas Estaduais em Santa Catarina, entre 1991 e 1994 ... 65
Tabela 5 - Evolução das matriculas do Ensino Fundamental nas redes municipal e estadual de ensino em Santa Catarina (1997-2006). ... 66
Tabela 6 - Evolução do número de matrículas do Ensino Fundamental nas redes municipal e estadual de ensino, por segmento da etapa – Santa Catarina (1997-2006) ... 67
Tabela 7 - Número de matrículas do Ensino Fundamental em escolas públicas estaduais e municipais em Santa Catarina (2012-2017) ... 70
Tabela 8 - Número total de escolas públicas com oferta de ensino regular no Estado de Santa Catarina (2012-2017). ... 71
Tabela 9 - Adesão dos municípios catarinenses ao Programa de Parceria Estado/Município (2012-2017) ... 72
Tabela 10 - Principais empresas colonizadoras no oeste catarinense. ... 75
Tabela 11 - Unidades escolares com oferta de educação infantil no Município de Xaxim, em 2018. ... 88
Tabela 12 - Unidades escolares que ofertam Ensino Fundamental Regular no Município de Xaxim, em 2018. ... 89
Tabela 13 - Unidades escolares que ofertam Ensino Médio Regular no Município de Xaxim, em 2018. ... 91
Tabela 14 - Unidades escolares que ofertam Ensino Fundamental e Ensino Médio na modalidade EJA no Município de Xaxim, em 2018. ... 94
Tabela 15 - Matrículas da Educação Básica no Brasil por dependência administrativa (1988-2017). ... 95
Tabela 16 - Número de matrículas nas escolas da rede pública e particular com oferta de Ensino Fundamental regular no município de Xaxim (2011-2018). ... 100
Tabela 17 - Resultados da Prova Brasil das escolas municipais e estaduais em Xaxim, em 2017. ... 103
Tabela 18 - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) nacional e por dependência administrativa, no período de 2005 a 2017 para os anos iniciais do Ensino Fundamental e metas a serem alcançadas até 2021. ... 105
Tabela 19 - Índice de desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), média geral nacional e por dependência administrativa de 2005 a 2017 para as séries finais do Ensino Fundamental e metas a serem alcançadas até 2021. ... 106 Tabela 20 - Índice de Desenvolvimento Da Educação (IDEB) média geral nacional e por dependência Administrativa para o Ensino Médio de 2005 a 2017. ... 106 Tabela 21 - Índice da Educação Básica (IDEB) do Estado de Santa Catarina, no período de 2005 a 2017 para rede pública de ensino. ... 107 Tabela 22 - Índice da Educação Básica (IDEB) de Xaxim, no período de 2005 a 2017. ... 108 Tabela 23 - Índice da Educação Básica (IDEB) por Escola no Município de Xaxim-SC, no período de 2005 a 2017. ... 109 Tabela 24 - Receitas para o financiamento da Rede Municipal de Ensino em Xaxim, 2018. 113 Tabela 25 - Alocação dos recursos do FUNDEB destinados ao município de Xaxim por nível de ensino (2011 a 2018). ... 120
LISTA DE SIGLAS
ACT – Admitido em Caráter Temporário
ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias APAE – Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais CAE – Conselho de Alimentação Escolar
CAQ – Custo Aluno-Qualidade
CAQi – Custo Aluno-Qualidade Inicial CEIM – Centro de Educação Infantil CF – Constituição Federal
CM – Carta Magna
CME – Conselho Municipal de Educação DRU – Desvinculação das Receitas da União EBM – Escola de Ensino Básico e Médio EC – Emenda Constitucional
EEB – Escola de Ensino Básico EEF – Escola de Ensino Fundamental EEE – Educação Especial Exclusiva EF – Ensino Fundamental
EJA – Educação de Jovens e Adultos EM – Ensino Médio
FECAM – Federação Catarinense de Municípios FEF – Fundo de Estabilização Fiscal
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FPE – Fundo de Participação dos Estados
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Serviços de Transportes Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados
IPVA – Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores ITCMD – Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações ITR – Imposto Territorial Rural
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
MEC – Ministério da Educação e Cultura NAES – Núcleo avançado de Ensino Supletivo ONU – Organização das Nações Unidas PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação PE – Pré-Escola
PEA – População Economicamente Ativa PIB – Produto Interno Bruto
PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNATE – Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar PNE – Plano Nacional de Educação
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PO – População Ocupada
SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SECULTBA – Secretaria de Cultura da Bahia
SED – Secretaria de Estado da Educação
SIOPE – Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação
SISTEC – Sistema Nacional de Informações da Educação Profissional e Tecnológica SUS – Sistema Único de Saúde
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 15 1.1 PROBLEMÁTICA ... 15 1.2 JUSTIFICATIVA ... 18 1.3 QUESTÕES DE PESQUISA ... 19 1.4 OBJETIVOS ... 20 1.4.1 Objetivo Geral ... 20 1.4.2 Objetivos Específicos ... 20 1.5 METODOLOGIA ... 20 1.5.1 Tipo de pesquisa ... 28
1.5.2 Coleta e Análise de Dados ... 30
1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO ... 31
2 OS MUNICÍPIOS NO SISTEMA FEDERATIVO BRASILEIRO ... 33
2.1 FEDERALISMO NO BRASIL ... 33
2.2 OS DIFERENTES MODELOS DE FEDERALISMO ... 40
2.3 OS MUNICÍPIOS NO BRASIL ... 43
2.3.1 O município nas Constituições Brasileiras ... 45
2.3.1.1 O município na Constituição Imperial de 1824. ... 45
2.3.1.2 O município na Constituição de 1891. ... 46 2.3.1.3 O município na Constituição de 1934. ... 47 2.3.1.4 O município na Constituição de 1937. ... 47 2.3.1.5 O município na Constituição de 1946. ... 48 2.3.1.6 O município na Constituição de 1967 ... 48 2.3.1.7 O município na Constituição de 1988 ... 49
3 AS POLÍTICAS DE MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL ... 53
3.1 OS MUNICÍPIOS E A EDUCAÇÃO ... 53
3.2 AS POLÍTICAS DE MUNICIPALIZAÇÃO PÓS-CONSTITUIÇÃO DE 1988 ... 56
3.2.1 Constituição Federal de 1988 ... 57
3.2.2 Emenda Constitucional 14/1996 (FUNDEF) ... 57
3.2.3 Lei 9.394/96 (LDB) ... 58
3.2.4 Emenda Constitucional 53/06 (FUNDEB) ... 59
3.2.6 Lei n. 13005/2014 (PNE 2014-2024) ... 61
3.3 AS POLÍTICAS DE MUNICIPALIZAÇÃO EM SANTA CATARINA ... 62
4 AS FACETAS DA COLONIZAÇÃO E A ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA ESCOLAR EM XAXIM-SC ... 73
4.1 AS ORIGENS DO MUNICÍPIO DE XAXIM ... 77
4.1.1 Principais características do Município... 78
4.2 A ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA ESCOLAR EM XAXIM ... 81
4.2.1 Caracterização da Educação Básica ... 87
4.2.1.1 Educação Infantil ... 87
4.2.1.2 Ensino Fundamental ... 88
4.2.1.3 Ensino Médio ... 90
4.2.1.4 Educação Especial ... 91
4.2.1.5 Educação de Jovens e Adultos ... 92
5 A MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA EM XAXIM ... 95
5.1.1 Desempenho das escolas municipais ... 102
5.2 A MUNICIPALIZAÇÃO E O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO EM XAXIM .... ... 112
5.2.1 As Receitas ... 114
5.2.2 Recursos Adicionais ... 115
5.2.3 Gastos com Educação ... 120
5.3 CONSELHOS DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL ... 122
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 124
REFERÊNCIAS ... 131
ANEXO A – RESOLUÇÃO N. 093 DE 26 DE MARÇO DE 2002. ... 145
ANEXO B – DECRETO Nº 2344, DE 21 DE OUTUBRO DE 1997. ... 146
ANEXO C – DECRETO Nº 502, DE 16 DE SETEMBRO DE 2011. ... 177
ANEXO D – FOTO DE INAUGURAÇÃO DO PRÉDIO DO COLÉGIO ESTADUAL GOMES CARNEIRO, EM 1953. ... 179
ANEXO E – MAPAS DE DESEMPENHO DAS ESCOLAS DE XAXIM-SC NA PROVA BRASIL: ... 180
1 INTRODUÇÃO
Nada pode ser intelectualmente um problema, se não tiver sido, em primeiro lugar, um problema na vida prática.
Cecilia de Souza Minayo
A escolha da problemática da municipalização da educação básica tem uma relação estreita com a minha trajetória de educador e de gestor educacional. Na condição de docente da rede municipal de ensino de Xaxim, acompanhei e participei de todo o processo. Em 2009, como docente Admissão em Caráter Temporário (ACT), licenciei-me em História. No ano seguinte, passei a atuar como professor da Rede Municipal (2011/2016), nas séries finais do Ensino Fundamental, na disciplina de História. Fui eleito presidente do Fórum de Educação do município (2014/2016), Diretor Geral da Secretaria Municipal de Educação e Cultura (2013/2015), e atuou como coordenador do Plano Municipal de Educação para o decênio (2014/2024), e membro do Conselho Municipal de Educação (2016/2018). Ao longo dessa experiência profissional, os debates sobre municipalização do ensino sempre estiveram em pauta.
As políticas de municipalização incidiram diretamente sobre o conjunto dos entes federados, inclusive sobre o município de Xaxim. Tendo isso presente, julgamos de fundamental importância analisar as competências e implicações que as políticas educacionais recentes têm atribuído aos municípios no tocante à educação básica.
1.1 PROBLEMÁTICA
A educação formal no Brasil começou a ser organizada pelos jesuítas, que chegaram à Colônia em 1549. No bojo do processo de ocupação e colonização das terras do além-mar, aos padres foi delegada a tarefa de evangelizar os índios e convertê-los à doutrina e à fé cristã através da catequese e dos demais ensinamentos. Por mais de dois séculos, os jesuítas foram os responsáveis pela organização dos primeiros educandários e métodos de ensino na Colônia. Nesse período, de quase cinco séculos de experiência educativa no Brasil, muitas políticas foram implementadas e muitas transformações ocorreram, com resultado em avanços importantes. A despeito disso, muitas desigualdades, lacunas e desafios permanecem em aberto.
Em 1759, os jesuítas foram expulsos do Reino de Portugal, implicando no fechamento de todas as escolas jesuíticas em Portugal e nas Colônias. A Coroa Portuguesa, em virtude disso, se responsabilizou pela educação através das aulas régias, inclusive no Brasil. Até 1759, a Companhia de Jesus havia criado 25 residências, 36 missões e 17 colégios e seminários (TREVISOL; MAZZIONI, 2019).
A chegada da Família Real ao Brasil, em 1808, deu certo impulso à educação, à cultura e às artes. Além de retomar o controle da gestão da educação na Colônia, a Família Real instituiu no Rio de Janeiro a Real Biblioteca (com cerca de 60 mil livros trazidos de Lisboa entre 1810 e 1811) e criou a Impressão Régia, que tornou possível a impressão de livros e demais materiais destinados à Coroa e à educação. O primeiro livro impresso no Brasil foi Marília de Dirceu, de Tomás Antonio Gonzaga. Destaca-se, também, a criação das primeiras Faculdades de Medicina da Bahia e do Rio de Janeiro, em 1808, e, mais adiante, o Colégio D. Pedro II (1837), o Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro (1838) e o Arquivo Público do Império (1938). As instituições criadas visavam, no entanto, atender as demandas do Império e da elite aristocrática residente no Rio de Janeiro.
A independência do Brasil, em 1822, a despeito das mudanças que introduziu no sistema político, não conseguiu promover alterações significativas na educação. O Ensino Básico continuou bastante limitado e restrito e um fato marcante se deu na Constituição de 1824.
O Estado monárquico não conseguiu suprir as necessidades educacionais. Em 1834, o ensino primário passou a ser de jurisdição das Províncias. O Governo imperial deixou de ter a obrigação quanto à oferta desse nível de ensino. Por meio da descentralização, o Império deixam de assumir a universalização do ensino primário. Mantiveram-se as distâncias entre as camadas mais pobres da população e as elites (ROMANELLI, 1987; SAVIANI, 2013; GHIRARDELLI JUNIOR, 1995).
A Constituição Federal (CF) de 1891, inspirada na experiência americana, consagrou o federalismo como sistema de organização do Estado republicano brasileiro, reconhecendo os Estados como entes federados e atribuindo-lhes autonomia e responsabilidades para um conjunto de competências (AZEVEDO, 1964, p. 622). No que se refere ao ensino primário, durante todo o período da República Velha (1889-1930), o governo federal empreendeu várias reformas, entre as quais a Reforma Benjamin Constant (1890), o Código Epitácio Pessoa (1901), a Reforma Rivadávia Correa (1911), a Reforma Carlos Maximiliano (1915) e a Reforma João Luiz Alves/Rocha Vaz (1925). Entre os propósitos dessas reformas, estava o de organizar o ensino secundário, haja visto que a instrução primária e a educação profissional
estavam a cargo dos Estados. A CF de 1891 consagrou a dualidade entre os sistema de ensino, “entre a educação da classe dominante (escolas secundárias acadêmicas e superiores) e a educação do povo (primária e escola profissional)” (ROMANELLI, 1987, p. 41). O dualismo aprofundou o caráter classista da educação do período, relegando às camadas mais pobres da sociedade uma instrução restrita e de baixa qualidade.
A partir da década de 20 do século passado, ocorreram inúmeras mudanças no Brasil, com grande impacto em diversos setores, inclusive na educação. No campo educacional, os debates sobre o futuro do Brasil deram origem a um importante movimento chamado Escola Nova. O Manifesto dos Pioneiros de 1932, escrito por diversos educadores e intelectuais, sintetizou um conjunto importante de teses sobre a educação pública e sobre a democratização do acesso ao ensino gratuito. O movimento escolanovista emergiu no bojo das primeiras iniciativas do governo federal de organizar o Ministério da Educação e Saúde Pública e da organização do sistema escolar público em âmbito nacional.
Em 1946, com o fim do Estado Novo, a União assumiu a tarefa de estabelecer, pela primeira vez, as diretrizes e bases da educação nacional. Os trabalhos para elaboração da primeira LDB foram iniciados em seguida, cuja finalização se deu 21 anos depois, em 1961, por meio da promulgação da Lei n°4.024, de 20 de dezembro de 1961. A LDB de 1961 manteve a autonomia dos Estados e do Distrito Federal de instituir seus sistemas de ensino, tendo em vista a tradição descentralizadora que veio desde o Império.
Durante o período da ditadura civil-militar (1964-1985), a LDB foi revista, sendo aprovado novo texto em 1971. A Lei 5.692/71, em seu Art. 58, fortaleceu o processo de descentralização para os municípios, estabelecendo que “as providências de que trata este artigo visarão à progressiva passagem para a responsabilidade municipal de encargos e serviços de educação, especialmente de primeiro grau, que, pela sua natureza, possam ser realizados mais satisfatoriamente pelos administradores locais” (LDB, 1971). A descentralização se consolidou na CF de 1988 e o Art. 211 atribuiu aos municípios a responsabilidade de criar seu próprio sistema de ensino, atuando prioritariamente no ensino fundamental e pré-escolar. A CF de 1988 criou as possibilidades legais e institucionais para a municipalização do Ensino Fundamental.
Diante do exposto, o objetivo central desta dissertação é identificar os avanços e os limites que caracterizam as dinâmicas da municipalização da educação básica no município de Xaxim (SC), no bojo das políticas educacionais pós-Constituição de 1988.
Nas últimas décadas, inúmeras iniciativas de municipalização do Ensino Fundamental foram implementadas em âmbito nacional e no âmbito do Estados. Santa Catarina é um dos casos já que a partir dos anos 1990, foram assinados diversos convênios entre o governo do estado e os municípios com vistas à municipalização do ensino. Com destaque para o Decreto N.2.344 de 21 de outubro de 1997 e para o Programa de Parceria Estado/Município para o Atendimento ao Ensino Fundamental por meio dos Decretos nº 502 (16 de setembro de 2011) e nº 671 (17 de novembro de 2011), essas iniciativas da Secretaria de Estado da Educação (SED) geraram longos debates e divergências. No município de Xaxim, houve muita resistência tanto dos professores da rede municipal quanto da rede estadual. Mesmo assim, as políticas de municipalização avançaram e, como resultado, o município de Xaxim é atualmente responsável por oferecer a maior parte das matrículas na educação básica.
1.2 JUSTIFICATIVA
A oferta e a ampliação da educação escolar pública e gratuita é uma demanda da sociedade brasileira, especialmente dos movimentos sociais, presentes nas necessidades e nas lutas comunitárias, sociais e políticas. A dívida do Estado brasileiro com a educação do seu povo é histórica (MAZZIONI, 2016, p.5).
A CF de 88em seu Art. 6º consolidou a educação como direito social. No que tange às responsabilidades dos entes federados com o dever do Estado com a educação, a CF de 1988 (BRASIL,1998) definiu, no seu Art. 211,§ 2°, que “os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e pré-escolar”, e, no Art. 211,§3°, que “os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio”, estabelecendo a corresponsabilidade entre estados e municípios na oferta do ensino fundamental obrigatório.
Em 1996, por meio da EC 14 (BRASIL,1996), o termo “pré-escolar” foi alterado para “educação infantil”, redefinindo que “os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil”. Essa alteração aumentou a responsabilidade dos municípios, que devem atender toda a educação infantil pré-escola e creche de 0 a 3 anos.
Dessa forma, os municípios vem assumindo, como ente federados, a responsabilidade constitucional pela oferta da educação infantil, em creche, de 0 a 3 anos, a pré-escola, de 4 a 5 anos, e a corresponsabilidade, conjuntamente com os estados, da oferta do ensino fundamental obrigatório de 6 a 14 anos. A CF de 1988 deu o primeiro passo rumo à municipalização do ensino no país. Soma-se a isso, as ECs que se seguiram no período pós-constituição, a saber: EC 14/1996 (que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério – (FUNDEF); EC 53/2006 (que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB)); e EC 59/2009 (que ampliou a educação básica obrigatória de 4 a 17 anos). Diante deste cenário, observa-se um amento crescente da responsabilidade dos municípios na oferta da educação básica.
De acordo com Mazzioni (2016), essa descentralização de responsabilidades – longe de representar um consenso – apresenta tensões e conflitos de todas as ordens, no pacto federativo, na divisão do bolo tributário, no financiamento e na pressão social pelo aumento do atendimento educacional, especialmente na educação infantil.
O Plano Nacional de Educação (PNE/2014-2024), definiu um conjunto de metas e estratégias ao país e aos entes federados. Sob exclusiva responsabilidade dos municípios, a educação infantil foi ampliada, incluindo a universalização da educação enquanto direito público subjetivo às crianças de 4 e 5 anos e a ampliação do atendimento para, no mínimo, 50% das crianças de 0 a 3 anos em creche (BRASIL,2014).
Diante do panorama apresentado, considerando que o país vem atribuindo cada vez mais responsabilidade aos municípios pela expansão e oferta da educação básica, esta pesquisa busca elucidar os principais aspectos relativos ao processo de municipalização do Ensino Fundamental, tomando como referência um dos municípios do Estado de Santa Catarina (Xaxim). O estudo sobre os processos locais e regionais permite compreender as especificidades e as dificuldades que se colocam. Trata-se de um estudo pioneiro, pois não há, até o momento, nenhum estudo sobre essa temática no município em questão. Os resultados poderão ser utilizados pelo próprio município para, além de conhecer o que já foi realizado, aprimorar as políticas futuras.
1.3 QUESTÕES DE PESQUISA
A presente dissertação procura responder as seguintes questões de pesquisa:
1) Que políticas impulsionaram os processos de municipalização da educação básica no Brasil nas últimas décadas?
2) De que modo o federalismo de cooperação estabelecido pela Constituição de 1988 alterou e redefiniu o papel dos municípios na oferta e gestão da educação básica? 3) Que dinâmicas estão presentes no processo de municipalização da educação básica
4) Que avanços e limites caracterizam as dinâmicas de municipalização da educação básica no município em estudo?
1.4 OBJETIVOS
Tendo presente as questões acima foram estabelecidos os objetivos centrais do trabalho.
1.4.1 Objetivo Geral
Compreender os processos e as dinâmicas da municipalização da educação básica no município Xaxim (SC) no bojo das políticas educacionais pós-Constituição de 1988.
1.4.2 Objetivos Específicos
1) Analisar os processos de municipalização em Xaxim no bojo das políticas de cooperação e de corresponsabilidade entre os entes da federação, definidas a partir da Constituição de 1988.
2) Compreender a municipalização da educação básica sob uma perspectiva histórica, procurando identificar as principais dinâmicas que caracterizam o processo em Xaxim.
3) Analisar os principais desdobramentos (efeitos, consequências, impactos) das políticas de municipalização na rede municipal de ensino: expansão de escolas, matrículas, servidores, orçamento etc.
4) Dimensionar os principais avanços e os limites da municipalização da educação básica em Xaxim.
1.5 METODOLOGIA
Não é a consciência que determina a vida; é a vida que determina a consciência.
O presente trabalho é baseado no método dialético, que avalia a realidade não como sendo algo já definido e estabilizado, mas busca identificar o processo, reconhecer os conflitos existentes e as contradições que estão na análise de um problema de pesquisa. No método dialético, é interessante conhecer os pares dialéticos que estão caracterizados fatores da relação dialética.
Ao concluir uma tese, é imprescindível identificar sua antítese para, ao analisar suas relações e inter-relações, alcançar um novo entendimento da realidade, a que o método chama de síntese. Contudo, segundo Gatti (2012, p. 69-70), o método não é uma “camisa de força” é uma referência, construído no exercício prático do “fazer a pesquisa”, é vivo. “Por isso precisa ser apropriado pelo pesquisador que, pelas suas mediações, cria alternativas, novas saídas, novas soluções para o emergir dos dados e sua compreensão”.
O método dialético ainda é utilizado em pesquisa qualitativa, pois considera que os fatos não podem ser analisados fora de um contexto social; as contradições são ultrapassadas dando origem a novas contradições que buscam outras soluções. A pesquisa baseada no método dialético promove a formação social do pensamento e da mente, sendo que a linguagem é combinada com a teoria da estruturação dialética. Isso tudo é determinado pelo desenvolvimento dialético das contradições entre o homem e a matéria, no qual a essência humana é o conjunto das relações sociais e toda vida social é essencialmente prática. As propriedades dos pensamentos do adulto são o reflexo do amadurecimento, ou seja, é o renascer livre de fatos e pensamentos que ele adquiriu quando criança e que se manifestam na primeira oportunidade, resultado da aprendizagem social, da cultura e das relações sociais.
De acordo com José Paulo Netto (2011), ao falar sobre a relação de seu método com o de Hegel, de quem recolheu criticamente a concepção dialética, Marx assim se pronuncia:
Meu método dialético, por seu fundamento, difere do método hegeliano, sendo a ele inteiramente oposto. Para Hegel, o processo do pensamento [...] é o criador do real, e o real é apenas sua manifestação externa. Para mim, ao contrário, o ideal não é mais do que o material transposto para a cabeça do ser humano e por ele interpretado (MARX, 1968, p. 16).
Ainda de acordo com Marx (2009), a teoria deve ser vista como o movimento real do objeto adaptado ao cérebro do pesquisador, ou seja, é o real refletido e interpretado no plano ideal (do pensamento). Nesse caso, para Marx, o objeto da pesquisa (no caso, a sociedade burguesa) tem existência objetiva, que não precisa do pesquisador para existir. O objetivo do pesquisador, imediata e empírica, por onde essencialmente se inicia o conhecimento, sendo essa aparência um nível da realidade e, por isso mesmo, algo importante é apreender a
essência (ou seja: a estrutura e a dinâmica) do objeto. O método de pesquisa que propicia o conhecimento teórico, partindo da aparência, objetiva obter a essência do objeto1. Alcançando a essência do objeto, ou seja, capturando a sua estrutura e dinâmica, através de procedimentos analíticos e operando a sua síntese, o pesquisador a repete no plano do pensamento; mediante a pesquisa, viabilizada pelo método, o pesquisador reproduz, no plano ideal, a essência do objeto que investigou. O objeto da pesquisa tem uma existência objetiva, que independe da consciência do pesquisador. Mas, o objeto de Marx é a sociedade burguesa, um sistema de relações construído pelos homens, "o produto da ação recíproca dos homens" (MARX, 2009, p. 244).
Segundo Marx, o papel do sujeito é fundamentalmente ativo: exatamente para apreender não a aparência ou a forma dada ao objeto, mas sim a sua essência, a sua estrutura e a sua dinâmica. O sujeito deve ser capaz de mobilizar um máximo de conhecimentos, criticá-los, revisá-los e deve ser dotado de criatividade e imaginação. O papel do sujeito é fundamental no processo de pesquisa. Marx explica, de modo breve e conciso, tal processo: na investigação, o sujeito "tem de apoderar-se da matéria, em seus pormenores, de analisar suas diferentes formas de desenvolvimento e de perquirir a conexão que h á entre elas" (MARX, 1968, p. 16).
O estudo da obra de Marx apresenta muitas dificuldades, não somente no que se refere a sua complexidade, mas também no que tange a interpretações equivocadas, tanto por parte seus seguidores, „ditos‟ marxistas, como de seus detratores; tanto inimigos como seguidores contribuíram de alguma forma da deturpação da obra de Marx.
No campo marxista, as deformações tiveram por base as influências positivistas, dominantes nas elaborações dos principais pensadores (Plekhanov, Kautsky) da Segunda Internacional, organização socialista fundada em 1889 e de grande importância até 1914. Essas influências não foram superadas, antes se viram agravadas, inclusive com incidências neopositivistas – no desenvolvimento ideológico ulterior da Terceira Internacional (organização comunista que existiu entre 1919 e 1943), culminado na ideologia stalinista. Delas resultou uma representação simplista da obra marxiana: uma espécie de saber total, articulado sobre uma teoria geral do ser (o materialismo dialético) e sua especificação em face da sociedade (o materialismo histórico). Sobre esta base surgiu farta literatura manualesca, apresentando o método de Marx como resumível nos “princípios fundamentais” do materialismo dialético e do materialismo histórico, sendo a lógica dialética “aplicável” indiferentemente á natureza e á sociedade, bastando o
1
Para Marx, como para todos os pensadores dialéticos, a distinção entre aparência e essência é primordial; com efeito, "toda ciência seria supérflua se a forma de manifestação [a aparência] e a essência das coisas coincidissem imediatamente" (Marx, 1974b, p. 939); mais ainda: "As verdades científicas serão sempre paradoxais se julgadas pela experiência de todos os dias, a qual somente capta a aparência enganadora das coisas" (Marx, 1982, p. 158). Por isso mesmo, para Marx, não cabe ao cientista "olhar", "mirar" o seu objeto - o "olhar" é muito próprio dos pós-modernos, cuja epistemologia "suspeita da distinção entre aparência e realidade" (SANTOS, 1995, p. 331).
conhecimento das suas leis (as célebres “leis da dialética”) para assegurar o bom andamento das pesquisas (NETTO, 2011, p.12).
Nessa perspectiva, o conhecimento da realidade seria facilmente atingido sem muitos esforços investigativos. Haja vista que, bastaria ao pesquisador aplicar o método, e como uma fênix se levanta das cinzas, daí sairiam as soluções para os problemas da sociedade, quais sejam: políticos, econômicos e sociais. O próprio Engels, manifestando sua indignação com tais procedimentos, escreve:
Mas a nossa [de Marx e dele] concepção da história é, sobretudo, um guia para o estudo [...] É necessário voltar a estudar toda história, devem examinar-se em todos os detalhes as condições de existência das diversas formações sociais antes de procurar deduzir delas as ideias políticas, jurídicas, estéticas, filosóficas, religiosas etc. que lhes correspondem (MARX-ENGELS, 2010, p. 107).
Outra questão importante refere-se a Marx como um teórico fatorialista: “ele teria sido aquele que, na análise da história e da sociedade, situou o „fator econômico‟ como determinante em relação aos „fatores‟ sociais, culturais etc.” (NETTO, 2011, p. 13).
Corroboramos com a ideia de que o fator econômico, embora importante, não é o único determinante das relações sociais, nas palavras de Engels: “Nem Marx, nem eu jamais afirmamos mais que isto. Se alguém o tergiversa, fazendo do fator econômico o único determinante, converte esta tese numa frase vazia, abstrata, absurda” (MARX-ENGELS, op. cit. p. 103-104).
De acordo com Netto (2011), tal concepção reducionista que nada tem a ver com o pensamento de Marx, é compartilhada também por muitos dos adversários teóricos de Marx. O mesmo autor insiste que Weber, por exemplo, criticou, na “concepção materialista da história”, as explicações “monocausalistas” dos processos sociais, isto é, explicações que pretendiam esclarecer tudo a partir de uma única causa (ou “fator”); a crítica é procedente se relacionada a teorias “monocausalistas”, mas é inteiramente inepta se referida a Marx, uma vez que, como realçou um de seus mais qualificados estudiosos, “é o ponto de vista da totalidade e não a predominância das causas econômicas na explicação da história que distingue de forma decisiva o marxismo da ciência burguesa” (LUKÁCS, 1974, p. 14).
Como vimos, a obra de Marx padeceu e/ou ainda padece de enorme contaminação positivista. Para uma melhor compreensão da obra marxiana, é aconselhável recorrer aos próprios textos de Marx para conseguirmos uma análise mais qualificada sobre seu método de pesquisa que o levou ao entendimento da sociedade burguesa.
As ciências sociais, constituídas no século XIX, se desenvolvem a partir de três grandes matrizes fundamentais. A primeira é o pensamento de Marx, a segunda matriz é o pensamento de Durkheim e a terceira o pensamento de Weber. Nas obras desses três autores estão os fundamentos teórico-metodológicos das ciências sociais. Isso não quer dizer que conhecer a obra desses três autores é conhecer as ciências sociais na sua totalidade; porém, não conhecê-los significa que não se conhece nada das ciências sociais.
O grande nó para entender o método de Marx é que ele não deixou um manual explicando seu método. Em Durkheim, num texto de 1895, intitulado “As regras do método sociológico”, encontra-se ali o manual da sociologia de Durkheim. Em Weber, no livro “Economia e Sociedade” tem um capítulo com o título: categorias sociológicas fundamentais.
Em Marx não encontramos nenhum texto publicado especificamente sobre seu método de pesquisa. Para entender seu método, é preciso conhecer a obra Marxiana; em suma, para conhecer seu método, é preciso ler o Capital.
Começamos falando desses três grandes pensadores para dizer que suas formas de ver o mundo e compreender a sociedade são absolutamente distintas. Dito isso, nós voltamos a Marx e seu método que é do que trataremos a partir de agora. Antes de qualquer coisa, é preciso analisar o contexto histórico no qual viveu Marx, mais precisamente no século XIX, período em que o capitalismo está consolidado. Influenciado por Hegel e Feuerbach, Marx quer entender o funcionamento da sociedade burguesa, esse é seu objeto de estudo. Mas, até chegar a esse ponto, Marx percorre uma longa trajetória intelectual. Sobre o itinerário intelectual de Marx, José Paulo Netto afirma:
Sabe-se que Marx (1818-1883) inicia efetivamente sua trajetória teórica em 1841, aos 23 anos, ao receber o título de doutor em Filosofia pela Universidade de Jena. Mas é entre 1843 e1844, quando se confronta polemicamente com Hegel, sob a influência materialista de Feuerbach, que ele começa a revelar o seu perfil de pensador original são desse período os seus textos Para a questão judaica e a Crítica da filosofia do direito de Hegel. (Introdução). É, porém, com o estímulo provocado pelas formulações do jovem Engels acerca da economia política que Marx vai direcionar as suas pesquisas para a análise concreta da sociedade moderna, aquela que se engendrou nas entranhas da ordem feudal e se estabeleceu na Europa Ocidental na transição do século XVIII ao XIX: a sociedade burguesa (NETTO, 2011, p.16).
A pesquisa sobre a sociedade burguesa ocupou 40 anos da vida de Marx, praticamente até sua morte. Vale lembrar que, para realizar tal pesquisa, Marx parte do conhecimento acumulado numa perspectiva crítica, porém, como afirma Netto (2011), “não se trata, como pode parecer a uma visão vulgar de “crítica”, de se posicionar frente ao conhecimento existente para recusá-lo ou, na melhor das hipóteses, distinguir nele o “bom” do “mal”.
Em Marx, a crítica do conhecimento acumulado consiste em trazer ao exame racional, tornando-os conscientes, os seus fundamentos, os seus condicionamentos e os seus limites – ao mesmo tempo em que se faz a verificação dos conteúdos desse conhecimento a partir dos processos históricos reais.
A estruturação da teoria Marxiana socorreu-se especialmente de três linhas de força do pensamento moderno: a filosofia alemã, a economia política inglesa e o socialismo francês (Lênin, 1997, p.4-27 e 35-39). Isso significa dizer que Marx não nega o conhecimento existente; ele parte criticamente desse conhecimento. O ponto de partida para Marx é sempre um fato ou um conjunto de fatos, ou seja, não se pode formular uma teoria sobre aquilo que não existe.
Mas, o que vem ser a teoria na concepção marxiana? “Teoria é, para Marx, a reprodução ideal do movimento real do objeto pelo sujeito que pesquisa: pela teoria, o sujeito reproduz em seu pensamento a estrutura e a dinâmica do objeto de pesquisa”. E esta reprodução (que constitui propriamente o conhecimento teórico) será tanto mais correta e verdadeira quanto mais fiel o sujeito for ao objeto (NETTO, 2011, p. 21).
Cabe ressaltar que a teoria assim entendida não é apenas um retrato da realidade, ou uma espécie de espelhamento: a teoria extrai da realidade um movimento efetivo, não obstante, reprodução ideal significa reconstrução do plano das ideias, expressa algo que é ontologicamente anterior. Aí, está expresso o materialismo. A factualidade, a empiria, é o ponto de partida do conhecimento, que nas palavras de Caio Prado Junior:
O conhecimento, e insisto neste ponto, não é de “coisas”, “entidades”, ”seres”, a sua “essência” ou maneira de ser deles, nos termos da filosofia clássica em geral, e de sua metafísica em particular. O conhecimento e de tais relações que se trata de descobrir, determinar e representar mentalmente. E são representações assim formadas e elaboradas que precisamente constituem o que entendemos por conhecimento (JUNIOR, 2001, p. 37).
Na perspectiva de Marx, o que se configura como conhecimento teórico é o conhecimento da estrutura e da dinâmica do objeto do pesquisador que existe independente de sua vontade. No polo oposto ao positivismo:
Para ele, teoria não se reduz ao exame sistemático das formas dadas de um objeto, como o pesquisador descrevendo-o detalhadamente e construindo modelos explicativos para dar conta – à base de hipóteses que apontam para relações de causa/efeito – de seu movimento visível, tal como ocorre nos procedimentos de tradição empirista e/ou positivista Netto (2011, p. 20).
Em suma, o conhecimento é elaborado, ou “produzido”, na expressão de Marx, com o fato de representar mentalmente relações presentes na Realidade e que são aí apreendidas pelo pensamento por via da percepção e intuição, é através do processo ou operações que chamamos de “relacionamento” (e a “análise” de Marx que veremos adiante mais de perto). Operações estas que irão sucessiva e progressivamente integrando as diferentes circunstancias observadas nas feições da Realidade, em conjuntos – o “concreto” de Marx, e que são sistemas integrados de relações – mais ou menos amplos e compreensivos da Realidade. Mais precisamente, que farão o pensamento considerar tais circunstâncias numa perspectiva de conjunto – o que corresponde a unidade na diversidade a que Marx se refere. E por esse modo, tais conjuntos se traduzirão e representarão na esfera mental do indivíduo pensante, pelos conceitos (o “concreto pensado” de Marx) a que respectivamente eles corresponderão (JUNIOR, 2001, p. 38).
Ou seja, para Marx, para se chegar ao conhecimento, o pesquisador parte sempre do concreto, da realidade concreta e não de abstrações. O movimento deve ser do concreto ao abstrato e do abstrato ao concreto. Vale lembrar que o concreto é o mais complexo e o abstrato o mais simples. “Como bom materialista, Marx distingue claramente o que é da ordem da realidade, do objeto, do que é da ordem do pensamento (o conhecimento operado pelo sujeito): começa-se „pelo real e pelo concreto‟, que aparecem como dados; pela análise, uns e outros elementos são abstraídos e, progressivamente, com o avanço da análise chega-se a conceitos, a abstrações que remetem a determinações as mais simples. Esse foi o caminho ou, se quiser o método” (NETTO, 2011, p. 42).
Marx desenvolveu sua pesquisa a fim de compreender o movimento da sociedade burguesa, para tanto lançou mão do método exposto acima, eis aqui uma passagem que comparece no prefácio de “Para a Crítica da Economia Política” (1859), esclarece de forma sintética algumas conclusões a que chegou Marx sobre a sociedade:
Na produção social da própria vida, os homens contraem relações determinadas, necessárias e independentes da sua vontade, relações de produção estas que correspondem a uma etapa determinada de desenvolvimento de suas forças produtivas materiais. A totalidade dessas relações de produção forma a estrutura econômica da sociedade, a base real sobre a qual se levanta uma superestrutura política e á qual correspondem formas sociais determinadas de consciência. O modo de produção da vida material condiciona o processo em geral de vida social, político e espiritual. Não é a consciência dos homens que determina o seu ser, mas, ao contrário, é o seu ser social que determina sua consciência. Em uma certa etapa de seu desenvolvimento, as forças produtivas materiais da sociedade entram em contradição com as relações de produção existentes ou, o que nada mais é que sua expressão jurídica, com as relações de propriedade dentro das quais aquelas até então tinham movido. De formas de desenvolvimento das forças produtivas essas relações se transformam em seus grilhões. Sobrevém então uma época de revolução social. Com a transformação da base econômica, toda a enorme superestrutura se transforma com maior ou menor rapidez (MARX, 1982, p. 25).
No exposto acima, é possível perceber, no âmbito da crítica da economia política, o que chamaremos aqui de fio condutor das pesquisas de Marx em um esforço de compreender
o movimento e a dinâmica de seu objeto de estudo, operando no sentido da reprodução e da fidelidade ao seu objeto: nessa perspectiva, é a estrutura e a dinâmica do objeto que norteiam, por assim dizer, os procedimentos do pesquisador.
De acordo com Netto (2011, p.53), “o método implica, pois, para Marx, uma determinada posição (perspectiva) do sujeito que pesquisa: aquela em que se põe o pesquisador para, na sua relação com o objeto, extrair dele as suas múltiplas determinações”. O esforço metodológico de Marx tem também como horizonte possível o desvelamento do sistema capitalista evidenciando suas contradições, está também ancorado numa perspectiva de revolução, aja visto que Marx nunca foi um teórico obediente da ordem burguesa, devido ao seu envolvimento e engajamento com as lutas dos trabalhadores, foi um homem de ação.
O estilo de Marx, como homem de ação que era e revolucionário ativamente engajado na procura da teoria capaz de rastrear e orientar aquela ação, torna possível reconstruir a partir da exposição que faz de sua teoria o método empregado para chegar aos resultados expostos. A polêmica em que se engaja com os economistas burgueses defensores da ordem capitalista vigente faz possível enxergar com suficiente clareza a maneira como aborda a sua análise e a encaminha, dando, com isto, a norma de toda elaboração científica efetivamente fecunda (JUNIOR, 2001, p. 66).
Esse engajamento de Marx nas lutas dos trabalhadores fez dele um pensador diferenciado, não apenas por ter extraído – através de sua pesquisa – a forma de exploração dos trabalhadores, a que denominou de mais-valia, mas também, acrescendo a sua teoria econômica do capitalismo a perspectiva da ação prática revolucionária no sentido de elevação do grau de consciência dos trabalhadores, que através da luta de classes fariam emergir uma nova sociedade.
Temos aí a solução do problema central que Marx se propôs, e que o levou á conceituação do sistema capitalista. Isto é, á teoria econômica do capitalismo. Marx deu com as raízes da exploração do trabalho no regime capitalista, a saber, aquele excesso de valor que embora produto do trabalho, como todo o valor econômico, e apropriado pelo capitalista e detentor do capital. E isto pelo funcionamento normal do sistema, como um de seus elementos ou momentos em que a exploração do trabalho e a mais-valia feita em lucro, brotam e resultam natural e automaticamente daquele funcionamento sem nenhum constrangimento exterior ao sistema e de natureza extra econômica. A exploração do trabalho e consequentemente mais-valia e lucro são partes integrantes do sistema capitalista, e se propõem e configuram por isso ao observador dos fatos econômicos do capitalismo, como se propuseram e configuram para Marx, logo que através da análise e operações de relacionamento que esta análise implica, se alcança o sistema em que a economia capitalista se enquadra e dispõe. A mais-valia será o elo principal faltante, e antes De Marx ainda não percebido, com que se fecha e integra o sistema. E o torna assim perceptível, e, pois conhecido no seu conjunto. Marx terá elaborado o conhecimento da realidade econômica do seu tempo e que vem a ser a sua teoria econômica do capitalismo.
Com isso Marx nos terá dado, pelo menos em suas linhas gerais e fundamentais, o modelo capaz de nos informar do seu método de elaboração cognoscível. E uma perspectiva para a sua maneira de propor o problema geral do conhecimento. A sua teoria do conhecimento, em suma (JUNIOR, 2001, p. 76).
Em seu exaustivo estudo sobre a sociedade burguesa e sua produção, Marx nos legou base teórica necessária para entendermos o próprio momento presente, isso revela o caráter atual da obra marxiana.
Quanto ao método que lhe proporcionou o erguimento do seu edifício teórico, cabe ainda uma última consideração, a saber: “para Marx, método não é um conjunto de regras formais que se „aplicam‟ a um objeto que foi recortado para uma investigação determinada nem, menos ainda, um conjunto de regras que o sujeito que pesquisa escolhe, conforme sua vontade, para “enquadrar” o seu objeto de investigação” (NETTO, 2011, p. 52). Método é na concepção marxiana a relação que permite ao sujeito apreender as determinações constitutivas da dinâmica do objeto.
Marx considera o entendimento de Hegel sobre a realidade ser movimento e, de certa forma, Marx também tem esse entendimento, porém, introduzindo o aspecto materialista. No entendimento de Marx, uma boa teoria seria a reprodução ideal do movimento real, como já foi mencionado no presente texto.
1.5.1 Tipo de pesquisa
O presente estudo pode ser definido como estudo de caso, pois ele foi desenvolvido num município específico. De acordo com Triviños (1987), o estudo de caso busca aprofundar a descrição de alguma realidade. O estudo de caso reflete a análise qualitativa mesmo podendo ter apoio quantitativo, no entanto, não se expõe a análise estatística ou seu emprego não é sofisticado. O autor afirma que os resultados são válidos só para o caso que se estuda e este é o motivo do estudo de caso: prover o conhecimento enraizado de uma realidade demarcada, sendo que os resultados alcançados podem ajudar na construção de hipóteses para o encaminhamento de outras pesquisas.
Desde o início do processo investigativo, entendeu-se que a temática em estudo exigia tanto o uso de métodos e técnicas de pesquisa qualitativa quanto quantitativa. Por meio da pesquisa quantitativa, buscou-se os indicadores educacionais do país e do município de Xaxim, particularmente os referentes às matrículas, número de escolas, número de docentes e servidores, avaliação do IDEB, financiamento etc. Como destaca Fonseca (2002), a pesquisa
quantitativa difere da qualitativa, pois os resultados podem ser quantificados. Como as amostras geralmente são grandes e consideradas representativas da população, os resultados são tomados como se constituíssem um retrato real de toda a população alvo da pesquisa. A pesquisa quantitativa se centra na objetividade. Influenciada pelo positivismo, considera que a realidade só pode ser compreendida com base na análise de dados brutos, recolhidos com o auxílio de instrumentos padronizados e neutros. A pesquisa quantitativa recorre à linguagem matemática para descrever as causas de um fenômeno, as relações entre variáveis, etc.
Por meio do uso de métodos e técnicas da pesquisa qualitativa, buscou-se compreender outros aspectos não quantificáveis da temática em estudo, centrando-se na compreensão e explicação da dinâmica das relações sociais. De acordo com Minayo (2001), a pesquisa qualitativa manipula um universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que obedece a um espaço mais profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser abreviados à operacionalização de variáveis. Nessa perspectiva, Gerhardt (2009) enfatiza que a pesquisa qualitativa está direcionada a fatores como: (I) a objetivação do fenômeno; (II) hierarquização das ações de descrever, compreender, explicar, precisão das relações entre o global e o local em determinado fenômeno; (III) observância das diferenças entre o mundo social e o mundo natural; (IV) respeito ao caráter interativo entre os objetivos buscados pelos investigadores, suas orientações teóricas e seus dados empíricos; (V) busca de resultados os mais fidedignos possíveis; (VI) oposição ao pressuposto que defende um modelo único de pesquisa para todas as ciências.
A pesquisa qualitativa, neste sentido, não se resume à representatividade numérica, mas com o aprofundamento da compreensão de um grupo social, de uma organização, etc. Os pesquisadores que fazem uso da abordagem qualitativa opõem-se à hipótese que defende um modelo único de pesquisa para todas as ciências, já que as ciências sociais têm suas características, o que pressupõe uma metodologia própria. Dessa forma não é aceito o modelo positivista aplicado ao estudo da vida social, uma vez que não cabe ao pesquisador julgar, nem permitir que seus preconceitos e crenças contaminem a pesquisa (KÖCHE, 1997, p. 34).
De acordo com Flick (2004, p. 58), os pesquisadores que utilizam os métodos qualitativos buscam explicar o porquê das coisas, demonstrando o que convém ser feito, sem quantificar os valores e as trocas simbólicas nem se submetem à prova de fatos, já que os dados analisados são não métricos e se valem de diversas abordagens. Na pesquisa qualitativa, o cientista é, ao mesmo tempo, o sujeito e o objeto. O conhecimento do pesquisador é parcial e limitado. O objetivo da amostra é produzir informações aprofundadas e ilustrativas: seja
pequena ou grande, o foco é a capacidade de produzir novas informações.
A tabela abaixo permite compreender as especificidades de cada uma das modalidades de pesquisa.
Tabela 1 - Característica da Pesquisa Quantitativa e Qualitativa.
Pesquisa Quantitativa Pesquisa Qualitativa
Focaliza uma quantidade pequena de conceitos;
Tenta compreender a totalidade do fenômeno, mais do que focalizar conceitos específicos; Inicia com ideias preconcebidas do modo
pelo qual os conceitos estão relacionados;
Possui poucas ideias preconcebidas e salienta a importância das interpretações dos eventos mais do que a interpretação do pesquisador; Utiliza procedimentos estruturados e
instrumentos formais para coleta de dados;
Coletas de dados sem instrumentos formais e estruturados;
Coleta os dados mediante condições de controle;
Não tenta controlar o contexto da pesquisa, mas captar o contexto da totalidade; Enfatiza a objetividade, na coleta e análise
dos dados;
Enfatiza o subjetivo como meio de compreender e interpretar as experiências; Analisa os dados numéricos através de
procedimentos estatísticos.
Analisa as informações narradas de uma forma organizada, mas intuitiva. Fonte: POLIT, et al, 2004.
1.5.2 Coleta e Análise de Dados
A coleta e a interpretação dos dados é complexa e exige muito esforço e dedicação do pesquisador. Triviños (2013, p. 173) avalia que a interpretação “[...] surge como um conjunto de obstáculos difíceis de ultrapassar para qualquer pesquisador, as dificuldades aumentam quando na pesquisa de origem materialista dialética o qualitativo e o quantitativo estão em íntima relação [...]”. De acordo com Gil (1991, p. 112, grifo do autor), [...] a utilização de dados disponíveis em pesquisas sociais valem-se frequentemente de documentos pessoais, meios de comunicação de massa, arquivos e recenseamentos. São adequados para estudar em larga escala ou para investigação de grande alcance, não acessíveis por outros procedimentos. A presente pesquisa foi desenvolvida por meio de fontes bibliográficas, documentais e indicadores quantitativos primários e secundários. A pesquisa bibliográfica ofereceu, em primeiro lugar, uma compreensão ampla e consistente sobre os principais temas e subtemas em estudo, particularmente os referentes ao federalismo brasileiro e às políticas de municipalização no Brasil. Um conjunto importante de autores foram utilizados com o propósito de analisar as dinâmicas no município de Xaxim a partir de uma compreensão mais sistêmica.
Como destacam Marconi e Lakatos (1999), p. 73), por meio da pesquisa bibliográfica, é possível construir o referencial teórico do estudo:
A pesquisa bibliográfica, ou de fontes secundárias, abrange toda bibliografia já tornada pública em relação ao tema de estudo, desde publicações avulsas, boletins, jornais, revistas, livros, pesquisas, monografias, teses, material cartográfico etc., até mesmo de comunicações orais: rádio, gravações em fitas magnéticas e audiovisuais: filmes e televisão. Sua finalidade é colocar o pesquisador em contato direto com tudo o que foi escrito, dito ou filmado sobre determinado assunto, inclusive conferências surgidas de debates que tenham sido transcritas por alguma forma, quer publicadas quer gravadas.
A pesquisa documental, em segundo lugar, ofereceu uma compreensão histórica e dialética da temática. Além da documentação sobre a história do município e da educação em Xaxim, buscou-se organizar e analisar os principais documentos (Constituições, Resoluções, Leis, Decretos, Portarias e políticas) nacionais, estaduais e municipais, que guardam relação com o processo de municipalização. Cabe destacar, em particular, o acesso a um conjunto importante de fotos e atas do município de Xaxim.
Os dados quantitativos e os indicadores educacionais firmaram-se como a terceira importante fonte desta pesquisa. Para tanto, foi utilizada a base de dados do Ministério da Educação (MEC), do Instituto Nacional de Estudos Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), da Secretaria de Estado da Educação (SED) e da Secretaria Municipal de Educação e Cultura (SMEC). Além dos dados secundários disponíveis, o pesquisador também organizou e sistematizou dados primários sobre a educação no município de Xaxim.
1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
A presente dissertação está organizada em quatro capítulos.
O primeiro capítulo, intitulado, Os municípios no sistema federativo brasileiro, abrange a conceituação do federalismo brasileiro, procura compreender o federalismo brasileiro nos seus diferentes formatos institucionais desde 1891, bem como, o surgimento e o papel do ente federado município desde a Constituição Imperial de 1824 até a Constituição cidadã de 1988 que inaugura o Federalismo de Cooperação. O capítulo foi desenvolvido por meio de pesquisa bibliográfica nas CFs e em diferentes autores.
O segundo capítulo, intitulado, As políticas de municipalização da educação básica no Brasil, trata das políticas de municipalização da educação básica implementadas no Brasil nas últimas décadas, tendo como principal propósito compreender as responsabilidades atribuídas aos municípios na oferta da educação básica. O capítulo foi desenvolvido com pesquisa bibliográfica nas CFs, nas LDBs e em diferentes autores, e com pesquisa documental de dados secundários do IBGE, do INEP, do FNDE, do MEC.
O terceiro capítulo, intitulado, As facetas da colonização do oeste catarinense, abrange o conceito de colonização, identificando as companhias colonizadoras que atuaram na região e as disputas pela ocupação do espaço, bem como o surgimento e desenvolvimento do município de Xaxim nos seus diversos aspectos nesse contexto, assim como, a organização e as principais caraterísticas do sistema escolar do município, além da descrição e análise, das políticas de municipalização em SC. O capítulo foi desenvolvido com pesquisa bibliográfica no PME e em diferentes autores, além de dados secundários do IBGE, INEP,FNDE,MEC.
O quarto capítulo, intitulado, A municipalização da educação básica em Xaxim, abrange a identificação e análise das principais políticas de municipalização e seus desdobramentos na rede municipal de ensino. Também é objeto de análise nesse capítulo, o desempenho das escolas municipais e estaduais na Prova Brasil e no IDEB, além do financiamento da educação no município e os desafios futuros. O capítulo foi desenvolvido por meio de pesquisa bibliográfica na CF/88 e LDB/96, PNE e em diferentes autores, e com pesquisa documental de dados secundários do SIOPE, QEdu, INEP, FNDE, MEC.
