As políticas públicas de produção habitacional: um breve panorama das

Até os primórdios do século XX, a produção habitacional era comandada pela iniciativa privada, sendo predominantemente realizada de forma rentista, ou seja, promovida por pequenos e médios investidores com o objetivo de apropriação de uma renda derivada do aluguel. Entre estes agentes, encontram-se comerciantes, proprietários fundiários, empresas industriais, empresas bancárias, companhias seguradoras, entre outros.

No âmbito nacional, este cenário começa a mudar por volta da década de 1940, com a criação e o fortalecimento de órgãos públicos que tinham a função de executar ou financiar a produção de habitações, como as Carteiras Prediais dos Institutos de Aposentadoria e Pensões e a Fundação da Casa Popular (FCP). Com a implementação desta forma de provisão, a produção rentista tem seu poder de atuação enfraquecido. Contribuiu também para este fato a instituição da Lei do Inquilinato, em 1942, que regulamentava o mercado de aluguéis. O congelamento dos preços estabelecido pela lei desestimulou a produção privada, “transferindo para o Estado e para os próprios trabalhadores (através da autoconstrução) o encargo de produzir as suas moradias”. (BOTELHO, 2007 p. 102)

A intervenção do Estado na atividade por meio da concessão de subsídios à produção habitacional intensificou a comercialização de terras na cidade durante os anos 1940, antes dificultada pela ausência de crédito. Entretanto, não foi suficiente

para produzir um efeito significativo na dinâmica imobiliária local 28. Conforme Alves (op.cit.), “não havia uma atividade consolidada, com muitas empresas que se dedicassem à construção de habitações como produto comercial” (p. 158), ainda sendo predominante no Recife a produção do tipo rentista, que prevaleceu ao longo da década de 1950. Segundo Lacerda (1990) os dados do período registram que, do total de imóveis habitacionais do período, cerca de 48% eram alugados e 39% próprios.

A transformação deste quadro é iniciada a partir dos anos de 1960 com a instituição do Plano Nacional de Habitação, que tinha no Banco Nacional de Habitação (BNH) o seu órgão central, encarregado da organização e da provisão de recursos ao Sistema Financeiro da Habitação (SFH). A conformação deste sistema assinala o alcance de “um estágio específico de desenvolvimento capitalista”, ocasionado pela consolidação da atividade industrial no país. (BOTELHO, op.cit., p.110) Dentre as principais inovações introduzidas pelo SFH, estão:

a criação de um banco para gerir a política habitacional e de urbanismo, buscando, em primeiro lugar, uma racionalidade de mercado a essa política; a existência da correção monetária para os financiamentos concedidos, o que acarretava em reajustes do débitos e prestações por índices correspondentes às taxas de inflação; e também a criação de uma fórmula em que se buscou articular o setor público (agente financiador) com o setor privado (executor da política habitacional). (AZEVEDO E ANDRADE, 1982 p. 61 apud BOTELHO, 2007 p. 110)

Os recursos financeiros que proviam o BNH eram originados de duas fontes: o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), resultante da arrecadação compulsória de parte do salário dos trabalhadores, e a Sociedade Brasileira de Poupança e Empréstimo (SBPE), formada por parte do capital empregado em cadernetas de poupança e letras imobiliárias. O primeiro fundo foi destinado principalmente ao financiamento dos segmentos do mercado popular (com faixa de renda de um a três salários mínimos, sendo posteriormente ampliado para até cinco salários) e econômico (composto inicialmente por demanda que recebia de três a

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Alguns fatores constituíram-se com um entrave à provisão habitacional realizada pelos citados órgãos públicos. Com relação à Fundação da Casa Popular, a restrição orçamentária prejudicou a sua atuação. Segundo Botelho (op.cit. p. 107), “não havia uma fonte de recursos destinada exclusivamente para a concretização de suas metas, ficando então suas atividades dependentes dos interesses dos diversos grupos políticos influentes da época”. Sobre sua ação no Recife, Alves (op.cit. p.109) afirma que: “A participação da Fundação da Casa Popular na resolução do problema habitação foi muito pequena, já que ela construiu, até 1960, cerca de 17.000 casas em todo país, das quais no Recife não mais de 600. Quanto aos conjuntos habitacionais, construíram cerca de 140, um deles no Recife. A maior parte das casas continuava sendo construída pelas caixas de pensões e institutos de aposentadorias e pensões.” Sem dúvida, a atuação destes últimos foi muito mais significativa, apesar de também terem se deparado com certas limitações derivadas da formulação de seu papel como agente financiador da produção habitacional. “A habitação era tratada de maneira ambígua pelos IAP’s: ora como objetivo importante, ligado à idéia de seguridade social plena; ora como mero instrumento de capitalização dos recursos captados, e, portanto desprovido de fins sociais.” (BOTELHO op.cit. p. 103 apud BONDUKI 1998 p.101) Esta é uma das explicações para o direcionamento de grande parte dos seus recursos para as classes médias e altas. No Recife, o Serviço Social contra o Mocambo foi o órgão que assumiu papel de maior relevância na produção de habitações populares no período.

cinco salários, passando a abranger a faixa de cinco a dez salários). Nestes segmentos, de promoção essencialmente pública, atuavam as companhias habitacionais (COHABs) e as cooperativas, respectivamente. Já a SBPE atendia ao mercado médio, caracterizado por uma população que detinha uma faixa de renda superior a seis salários mínimos. Os imóveis residenciais direcionados a este mercado foram promovidos pelo setor privado (BOTELHO, op.cit.), razão pela qual a SBPE foi considerada como “a grande responsável pelo desenvolvimento da atividade de promoção imobiliária privada”. (LACERDA, 1996, p.07) Conforme Arretche, o circuito do financiamento imobiliário se dava da seguinte forma:

O produtor de um empreendimento imobiliário – quer público, quer privado – obtinha um financiamento junto ao FGTS/ SBPE; com esses recursos, realizava o empreendimento habitacional; finalmente, com a venda da unidade residencial, o promotor imobiliário quitava o seu débito junto ao órgão financiador, o qual se transformava em detentor dos créditos hipotecários do mutuário final. (1990, p. 31, apud BOTELHO, op.cit., p.112)

Segundo Alves (op.cit.), o início da década de 1970 foi marcado pela consolidação do setor privado na construção habitacional. Este colheu os frutos oriundos da disponibilidade de crédito do período anterior, fato que possibilitou a proliferação do número de pequenas empresas. O país vivia o chamado “milagre brasileiro”, caracterizado pela expansão econômica. Entretanto, em meados dessa década, seguiu-se um período de recessão que desencadeou a queda da taxa de lucro e dos rendimentos dos assalariados. (LACERDA, 1996) Tal fato repercutiu sobre a produção imobiliária, que passou a apresentar índices decrescentes nos anos seguintes, devido à escassez de recursos observada no BNH. O desemprego ocasionado pela crise econômica acarretou na redução do recolhimento do FGTS e dos depósitos em poupança. Paralelamente, ampliou-se o número de inadimplentes, já que a inflação do período promoveu uma correção nas prestações dos mutuários, agravando ainda mais a sua situação econômica frente à crise. Estes fatores, somados a problemas estruturais do sistema, levaram o BNH ao colapso, sendo extinto no ano de 1986.

Considerando o montante total das operações financeiras realizadas pelo BNH, observa-se que a maior parte dos recursos foi destinada ao segmento do mercado médio. A explicação para esta ocorrência está na origem dos capitais. Após o ano de 1979, a maioria dos financiamentos procedeu da SBPE, sistema que privilegiou a produção para as classes com maior poder aquisitivo. (BOTELHO, op.cit.) Na Região Metropolitana do Recife (RMR), por exemplo, foram construídas 14.647 unidades com os recursos deste fundo (ALVES, op.cit.), estando aproximadamente 78% deste total situado na cidade do Recife. Grande parte deste estoque concentrou-se nas

localizações de maior rendimento populacional, como na zona sul, principalmente no bairro de Boa Viagem (29,5% em 1983 e 27,3% em 1984), em bairros tradicionais da zona norte (Espinheiro, Derby, Aflitos, Casa Forte, Graças, Madalena, Parnamirim, Rosarinho, Santana, Monteiro, Tamarineira e Torreão) conformando um percentual de 21,6%, e no centro, com 14% em 1983 e 10,3% em 1984. (LACERDA, 1990 p.245) Por outro lado, os produtos destinados aos segmentos popular e econômico (os conjuntos habitacionais) totalizaram um montante de 78.161 unidades e tiveram como implantação predominante os municípios periféricos que conformam a RMR, indicando a adoção de uma outra lógica de localização. (ALVES, op.cit.)

Dessa forma, a política habitacional formada pela parceria SFH/BNH beneficiou sobremaneira os capitais imobiliário e financeiro, sendo decisiva para o surgimento da figura do incorporador no mercado local. Como concluiu Lacerda (1996 p.08), “o BNH foi o grande responsável pelo desenvolvimento da atividade de promoção imobiliária privada nas grandes cidades brasileiras e representou um grande impulso no mercado de terras e habitações urbanas”.

Nos governos que sucederam o regime militar, não foram realizadas reformas no SFH, o que ocasionou a retração da produção pública da habitação, atingindo principalmente as COHABS. Neste período, prevaleceu o direcionamento dos recursos públicos para a produção habitacional das camadas populacionais de rendas médias e altas, através da promoção imobiliária privada. (SHIMBO, 2010).

Durante a década de 1990, já no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), são criados os programas Habitar-Brasil e Pró-Moradia - financiados com recursos do FGTS - e Carta de Crédito, instrumento de financiamento direto ao mutuário. Este último, dirigido às famílias com rendimentos de até doze salários mínimos, também contava com os recursos do FGTS, além da SBPE. Criado para atender as faixas de população menos abastadas, este terminou por dirigir-se aos estratos médios, configurando mais uma vez a predominância da lógica do mercado na elaboração das ações públicas referentes à produção da habitação. (CASTRO apud BOTELHO, op.cit.)

Em 1997, é criado o Sistema Financeiro Imobiliário (SFI), uma grande novidade na política habitacional. Sua introdução significa, para alguns autores, a concretização dos princípios neoliberais na produção habitacional, na medida em que “busca primordialmente a desregulamentação, no sentido da não intervenção estatal, e a flexibilização dos financiamentos imobiliários”, que passam a ter no mercado financeiro

uma nova forma de capitalização. (VENDROSSI, 2002, p. 19, apud BOTELHO, 2007, p. 127) Como confirma Shimbo (op.cit. p.133), “nesse sistema, toda a regulação (prazos de financiamento, taxa de juros etc.) ocorre nos contratos estabelecidos entre os agentes fiduciário e fiduciante, sem interferência do Estado”. A formatação deste sistema se torna possível devido ao estabelecimento de garantias para os investidores, que se dão através da extensão da alienação fiduciária aos bens imóveis.

As articulações entre mercado financeiro e setor imobiliário se consolidam com a implantação de novos instrumentos de securitização. Tem-se, assim, a criação da Companhia Securitizadora de Créditos Imobiliários, sociedades que promovem a securitização dos recebíveis imobiliários por meio da emissão de Certificados de Recebíveis Imobiliários – ou seja, títulos imobiliários. Além destes, surgem também os Fundos de Investimentos Imobiliários, outro mecanismo capaz de transformar os bens imobiliários em títulos. (BOTELHO, op.cit.) Porém, conforme ressaltado por Shimbo (op.cit., p.133),

Essa aproximação entre mercado financeiro e a política habitacional se potencializou, a partir de 2005, quando as empresas construtoras e incorporadoras abrem seu capital na Bolsa de Valores. Dessa forma, além dos fundos públicos, estava em jogo o capital financeiro internacionalizado, personificado nos investidores estrangeiros, que passaram a ser acionistas dessas empresas.

Além dos novos instrumentos financeiros, é propagado o mecanismo de autofinaciamento na produção de habitações de mercado, caracterizado pela utilização de recursos próprios dos agentes envolvidos – empresas de incorporação, construtoras e compradores. (BOTELHO, 2007) Assim, a oferta habitacional empreendida pela iniciativa privada passa a ser dirigida sobretudo para as classes com altos rendimentos.

No governo de Luis Inácio Lula da Silva (2003 – 2010), entra em voga o Sistema Nacional de Habitação, considerado por alguns teóricos como um novo paradigma na estruturação da Política Nacional de Habitação. (MARICATO, 2005) O novo sistema foi inspirado no Projeto Moradia, documento elaborado no ano de 2000 pelo Instituto Cidadania para compor a proposta política de seu governo - naquela época ainda candidato. Segundo Maricato (op.cit.), além de prever a criação do Ministério das Cidades, onde estariam dispostas as funções de formulação e coordenação da política urbana nacional – integrando as ações de planejamento referentes aos setores de habitação, transporte urbano e saneamento, o Projeto Moradia tinha como estratégia de ação a ampliação da faixa populacional atendida pelo mercado privado de habitação que, como vimos, restringia-se aos estratos de

rendas superiores. Com o alargamento da oferta do mercado às classes médias, o governo poderia concentrar seus recursos no provimento habitacional para a população que recebe até cinco salários mínimos.

Para conseguir levar a cabo o projeto, duas medidas foram tomadas pelo governo federal, conforme relata a citada autora. A primeira buscava “dar segurança jurídica e econômica ao mercado privado, bastante frágil em função da alta inadimplência” (Ibidem). Para tanto, foi aprovada a Lei 10.391 em 2004, por iniciativa dos Ministérios da Fazenda e das Cidades e empresários do setor. Já a segunda medida resultou na aplicação de parte dos recursos das poupanças em atividades produtivas, tornando não mais vantajosa a retenção de tais recursos por parte dos bancos privados. Segundo Shimbo (op.cit. p.135),

Essas medidas, que correspondem ao objetivo de se buscar segurança jurídica e de se ampliarem os recursos financeiros para o mercado privado – explícito na nova política nacional de habitação – possibilitaram de fato um aumento considerável na utilização de recursos privados e públicos, ou sob gestão pública, como é o caso do FGTS, na produção de unidades habitacionais, a partir de 2004.

Com relação à provisão habitacional dirigida às faixas de renda situadas fora do mercado privado (inferiores a cinco salários mínimos), foram ampliados os recursos federais, estaduais e municipais, que tem como fontes principais o Orçamento Geral da União, o FGTS, o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS). Além destes, vale ressaltar a criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), que subsidia o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS). Sobre esta oferta, Shimbo (op.cit p.137) explica que

o Ministério das Cidades passou a gerir um panorama de programas habitacionais, com fontes de recursos diferenciadas. Se olharmos para aqueles programas ou ações que respondem ao déficit habitacional, que tenham como objetivo, em uma ou mais de suas modalidades, a construção de unidades habitacionais ou a aquisição de unidades novas, podemos selecionar nove programas, nos quais é possível perceber a relação entre faixa de renda do público atendido e fonte de recursos.

Apesar da retomada de investimentos nos primeiros anos do governo, é a partir de 2007 que os efeitos da nova política são sentidos de forma mais significativa. Para isso, contribuíram as criações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) que, segundo Maricato & Leitão (2010), disponibilizou um volume ainda maior de recursos, especialmente para a urbanização de assentamentos precários, e Minha Casa Minha Vida (MCMV), em 2009, fundamental para a ampliação da atuação do mercado privado. Na análise das autoras (op.cit., p.121), o MCMV “se traduziu no plano dos

sonhos do mercado”, visto que possibilitou o alcance à faixa de renda média, agora incorporada ao mercado privado. Porém, conforme o levantamento realizado pelas mesmas, o subsídio conferido pelo programa também foi estendido às unidades de alto preço, que chegam a custar cerca de 500.000 reais.

Além desse aspecto, Maricato & Leitão também observaram que o pacote de medidas adotadas com a nova política habitacional atraiu várias empresas para este novo nicho de mercado, entre elas grandes incorporadoras que tinham sua produção direcionada à classe A. Shimbo (op.cit., p.143) relata que, para atuarem neste segmento, as mesmas “tiveram que promover alterações na sua estrutura administrativa e societária, bem como nas estratégias do modelo de negócios e da sua produção em si”. Conforme explica a autora,

Em relação às estruturas administrativa e societária, além da entrada de investidores estrangeiros e nacionais ocorrida com a abertura de capital, houve um processo de formação de subsidiárias (ou “segundas linhas”) para atuarem exclusivamente no segmento econômico. Simultaneamente, houve processos de joint ventures entre grandes empresas e de aquisições de construtoras menores voltadas para esse tipo de atuação. (Ibidem)

Esse novo contexto - crescimento do financiamento habitacional e entrada do capital financeiro na produção imobiliária privada - impulsionou as grandes incorporadoras do país a extrapolarem a sua área de atuação geográfica, direcionando a sua produção para além das regiões sul e sudeste. As várias capitais brasileiras constituíram-se como principal alvo. Num primeiro instante, este movimento conformou-se como uma estratégia de ampliação de seus landbanks 29, seguindo-se, em momento posterior, o processo de lançamento de seus produtos. Sobre este processo, um de nossos entrevistados realiza a seguinte análise:

Com esse volume de capitais nas suas regiões de origem, elas (as empresas de incorporação) não tinham condições de rapidamente reverter - iam precisar de anos para pegar esses recursos e transformar em propriedades, comprando terrenos, negócios e resultados. Então elas tiveram que, apressadamente, de uma forma não pensada e não planejada, sair pelo Brasil todo comprando (terrenos) e tentando fazer negócio 30.

O comportamento predominantemente adotado por tais incorporadoras nos novos sítios de atuação foi a constituição de parcerias com empresas regionais, a fim de adquirir a expertise do mercado local. Foi o que aconteceu no Recife, onde várias sociedades foram observadas: a MRV Engenharia, sediada em Belo Horizonte, associou-se com a Moura Dubeux Engenharia; a Rossi Residencial, proveniente de

29 _{Banco de terras. Segundo Shimbo (op.cit p. 145-6), constitui-se como “um importante parâmetro para}

os investidores estrangeiros”, já que assegura a produção imobiliária e consequentemente o crescimento econômico das empresas.

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São Paulo, atua em consórcio com a empresa Gabriel Bacelar Construções; a Inpar, também procedente de São Paulo, lançou empreendimento com a L. Priori; a paulista Cyrela Brazil Realty conformou joint venture31 com a construtora baiana Andrade Mendonça, empresa que já detinha certa experiência no mercado recifense pela parceria realizada com o grupo local João Carlos Paes Mendonça (JCPM).

A expansão imobiliária é um dos indicativos da alavancagem do setor após a implementação da política habitacional do governo Lula. De acordo com reportagem publicada na revista Exame 32, mais de um milhão de residências foram financiadas durante o ano de 2010, número que se reflete na alta dos preços dos imóveis. Em algumas capitais do país, tal alta representou o alcance de percentuais indicativos de que os seus imóveis obtiveram a maior valorização do mundo. Ainda segundo a reportagem, esta elevação dos preços “é explicada por um inédito descompasso entre oferta e demanda” (p.37), sendo esta última ampliada com a inserção da classe econômica (ou “C”), para onde o mercado tem dirigido bastante atenção. Apesar do quantitativo anual de lançamentos das principais incorporadoras do país ter dobrado, está longe de suprir as necessidades habitacionais existentes, que, diante deste novo contexto, conta com um público cada vez mais disposto a adquirir imóveis33. A resposta para este boom está na reunião de uma maior disponibilidade de crédito, aumento da renda da população e estabilidade econômica do país, características marcantes da era Lula. A seguir, veremos como esta conjuntura positiva tem se expressado no mercado recifense.