As principais disfunções da execução da despesa e as suas causas

228. É difícil fazer um grande retrato da esfera financeira pública. Há pelo menos 4 tipos de disfunções:

4.3.1. Harmonização

229. Com relação à harmonização dos procedimentos contabilísticos, não há uma nomenclatura estandardizada para todas as entidades públicas. Esta situação devia encontrar uma solução no momento da nova classificação orçamental, que devia ser utilizada pelo Estado, pelos fundos autónomos e pelas comunidades locais. Orientações claras fazem falta gritante.

230. A ausência de manuais de procedimentos é fortemente sentida. Como acima apontado, os serviços estão equipados com instrumentos poderosos de tratamento de dados. O pessoal admite que esta informatização contribui à melhoria da gestão e ao conhecimento da informação. Contudo, a utilidade da melhoria tecnológica permanece limitada, na medida em que não têm manual de procedimentos. Esta deficiência é agravada pelo pouco conhecimento acerca das reformas, as quais são ressentidas como sendo impostas aleatória e arbitrariamente. A redacção e a distribuição desses documentos teriam de garantir maior respeito dos procedimentos escritos, mas também a facilitação da integração dos novos instrumentos de tratamento de dados nos serviços. 231. A falta de um sistema de contabilidade único impede a agregação dos dados financeiros de todas as instituições públicas. É por conseguinte muito difícil levar a cabo análises financeiras, e em particular determinar as suas dívidas e atrasados, o que é tanto mais perturbador porque o Estado pode ter de garantir o pagamento dessas responsabilidades. Espera-se que o futuro plano de contas do Estado, que se aplicará também a essas organizações, possibilitará a clarificação da situação financeira de cada uma delas. Essas questões de harmonização conduzem à próxima causa principal de disfunção, nomeadamente a falta de informação.

4.3.2. Falta de informação

232. Há insuficiente informação com que tomar decisões políticas. As garantias concedidas pelo Estado só parcialmente são conhecidas. Não há um inventário das dívidas avalizadas pelo Estado, das dívidas das instituições públicas, nem das dos municípios. A situação é alarmante na medida em que o Estado, não pode avaliar o nível dos seus compromissos, e nesse quadro gerir as compensações devidas em caso de falência da entidade devedora.

233. Os Fundos autónomos não têm uma autonomia real e a sua situação financeira é incerta. Cabo Verde gere uma parte das suas finanças públicas através de 35 instituições autónomas (algumas vezes referidas em termos confusos como “Fundos”), as quais funcionam na base do seu próprio balanço, mas também das transferências do Tesouro. A informação relativamente ao nível dos seus recursos próprios é incompleta. Além disso, a avaliação do montante global das transferências do Estado é difícil, dados os vários canais (pagamento de alguns empregados, pagamentos de contribuições ao plano de pensões, transferências directas, compensações ad-hoc).

234. A organização e o funcionamento dessas entidades são muito diferentes e é difícil levar a cabo comparações entre elas. Embora autónomas em teoria, para a maioria delas, o pagamento da sua despesa, que aparece no orçamento nacional em vários graus, é decidido pela DGT. Poucas delas gozam de uma autonomia administrativa completa, como o Instituto de geofísica e meteorologia. Não é muito eficaz e é confuso que o seu orçamento devia ser integrado em parte e em vários graus no Orçamento do Estado, mas não necessariamente desenvolvido num documento separado focalizado na instituição.

235. A situação da dívida interna e externa não é apreendida adequadamente, visto que não é gerida através do sistema de contabilidade actual. A estimação da dívida é assim feita com instrumentos extra contabilidade. Ademais, a DGT é incapaz de fornecer o montante do stock de atrasados relativamente ao actual ano económico e anos económicos anteriores. A informação acerca do nível de atrasados devia conhecer melhorias notáveis quando o novo plano de contas for implementado. De facto, sob a condição de que a informação entra no sistema, o sistema de contabilidade será capaz de apresentar os números relativos ao stock da dívida externa, assim como à dívida interna. 236. A retenção de dados torna incompleto o relatório da execução orçamental. Apesar da oferta de instrumentos de tratamento de dados satisfatórios, parece que a informação relativa à execução orçamental permanece confinada no interior dos serviços. Assim, nem ao Tribunal de Contas, à IGF, ao Comité de Finanças da Assembleia Nacional, ou ao público são fornecidas as situações trimestrais da execução orçamental (como estipulado pela lei). No fim do exercício, o fecho das contas ocorre com atraso considerável. As razões são (i) frouxa disciplina em fazer cumprir a duração do período suplementar, (ii) dificuldade na recolha da informação relativa à despesa financiada externamente; e (iii) dificuldades no tratamento de atrasados aos fornecedores. Parece que esta situação é em parte a consequência de um défice “cultural” importante relativamente à necessidade da prestação de contas.

237. O ponto relativo aos atrasados a fornecedores desenvolvido no parágrafo precedente merece atenção especial, porque esse ponto devia encontrar uma solução até à altura da implementação do novo plano de contas do Estado. De facto, na medida em que o sistema permite o registo das ordens de pagamento antes do seu pagamento, a despesa será juntada ao ano económico findo, e o seu pagamento já não se tornará numa operação orçamental relevante mas numa operação de tesouraria. Por conseguinte, a recomendação feita na CFAA, nomeadamente a de criar uma linha "atrasados a fornecedores" destinada a isolar e identificar o pagamento da dívida durante

o ano financeiro seguinte, não é relevante e não devia ser aplicada. Na verdade, esses montantes não têm de ser considerados no orçamento seguinte visto que eles foram debitados ao ano económico findo.

4.3.3. Abrangência orçamental

238. A informação sobre o orçamento não é abrangente. Um número significativo de despesas que foram afectadas de modo apropriado não estão sujeitas às regras da contabilidade pública. Como foi especificado noutro sítio, os fluxos relativos à despesa financiada externamente não são capturados pelo MFPDR, e mais precisamente pela DGO. Os elementos são juntados com muita dificuldade e atraso a nível da DGP.

4.3.4. Rigidez do quadro orçamental.

239. As estimativas orçamentais conhecem modificações frequentes. Esta situação é causada pela existência de tensões de tesouraria que existem quando ocorreram derrapagens orçamentais e precisam de ser corrigidos. As deficiências do processo de preparação do orçamento são também responsáveis por essas alterações. A missão foi também informada da prática de modificar os títulos dos projectos de investimento financiados externamente. Essas práticas são contrárias à boa governação. Na verdade ocorrem sem respeitar a autorização orçamental relativa à natureza da despesa. Essas alterações apenas deviam ser feitas no quadro de uma lei de orçamento rectificativo aprovada segundo as formas legais aplicáveis.

4.4. Recomendações

4.4.1 Fazer ajustamentos institucionais

240. Aumentar a responsabilidade dos ministérios sectoriais pelas suas decisões de despesa. Fazer acompanhar a descentralização da decisão de engajar despesa aos ministérios sectoriais pela possibilidade dos seus serviços gerirem todo a cadeia da despesa, em particular com a capacidade de seguir as datas de pagamento.

241. Montar um mecanismo para transportar dotações para despesa de investimento não gastas

4.4.2. Fazer respeitar os procedimentos adequados

242. Respeitar e fazer cumprir a cronologia das várias fases dos procedimentos da despesa, de forma que o pagamento seja efectuado depois do trabalho ser completado e avaliado como tal. Esta evolução, que devia também permitir a prática dos preços mais baixos, devia ser o resultado de uma melhoria na confiança entre os fornecedores e o Estado, que é condicionada por uma melhoria da gestão da tesouraria do Estado.

243. Levar a cabo alterações na titulação da despesa pública apenas no quadro de leis orçamentais rectificativas aprovadas pela Assembleia Nacional.

244. Redigir os manuais de procedimentos das áreas importantes destinados a disseminar informação sobre regulamentos, e encorajar assim a sua aplicação.

4.4.3. Melhorar a gestão do conhecimento/informação

245. Melhorar a recolha de informação sobre a despesa realizada no quadro de projectos de investimento financiados externamente. Esses fluxos de informação deviam em condições ideais obedecer as regras da contabilidade pública e aparecer assim no balanço agregado do tesouro.

246. Compilar as responsabilidades das instituições públicas e dos municípios assim como as garantias concedidas pelo Estado. Esta recomendação faz eco da recomendação feita anteriormente na secção sobre os equilíbrios macroeconómicos. 247. Elaborar um orçamento separado para cada instituição autónoma, de forma a melhor determinar a sua situação financeira e controlar a sua despesa. No que tange aos ministérios, delegar a gestão do seu orçamento aos funcionários financeiros responsáveis dessas instituições, e travar o processamento administrativo da despesa pela DCP. Esta reforma devia consolidá-las no seu estatuto de entidades públicas com personalidade jurídica e autonomia financeira. Em troca, os gestores desses fundos devem informar o Estado da sua posição financeira e produzir, nos prazos estabelecidos, as suas contas. O Estado devia também explicitar que as despesas efectuadas por essas instituições não são garantidas pelo Estado.

248. Registar no orçamento e nas contas públicas todas as receitas que têm a qualidade de receitas públicas do Estado.

249. Disponibilizar o estado da execução do orçamento, tanto durante como no fim de cada ano económico, não apenas no seio da administração mas também em benefício dos vários órgãos de inspecção.

CAPÍTULO 5