2.1. Diplomas legais aplicáveis
185. Para as finanças públicas, o quadro legal é determinado por quatro diplomas, alguns dos quais são antigos e em curso de revisão. Esses diplomas são:
• A lei de enquadramento do orçamento (Decreto-Lei nº 78/V/98), que estabelece os princípios fundamentais relativamente à preparação do orçamento;
• A lei orgânica relativa aos estatutos do MFPRDRD (Decreto-Lei nº 30/2001), que descreve as atribuições dos diversos serviços envolvidos na preparação do orçamento;
• Um diploma legal datado de 1903, que regulamenta a execução orçamental. De acordo com as autoridades, este diploma está hoje completamente obsoleto. • Decreto-Lei nº 29/2001 respeitante à contabilidade pública que entrará em vigor a
1 de Janeiro de 2004. Este diploma é objecto dos comentários que abaixo seguem no ponto 2.2.
186. Este novo diploma que se refere aos serviços públicos centrais assim como às instituições com autonomia financeira e a todas as instituições públicas, é uma grande melhoria no processo de execução orçamental. Define claramente as regras aplicáveis à gestão das finanças públicas e põe em prática os princípios de controlo e transparência. 2.2. Visão geral da nova Lei da Contabilidade Pública
187. O novo decreto-lei inspirou-se largamente no sistema em vigor nos países francófonos. Os seus elementos mais notáveis são: (i) a formalização do papel de ordenadores de despesas e das fases da despesa; (ii) a descentralização da autorização da despesa atribuindo aos ministros sectoriais a responsabilidade de ordenadores de despesas, (iii) a criação de um controlo financeiro ex-ante da despesa e (iv) a definição de um sistema moderno de contabilidade.
188. A formalização do papel de ordenadores de despesas e a formalização das fases da despesa: O Decreto-lei é explícito na descrição do papel dos ordenadores de
despesas. Apresenta contudo um certo desequilíbrio, na medida em que não define o papel da pessoa que paga, nomeadamente o contabilista público. Na verdade, é especificado que as primeiras fases da despesa são confiadas a um ordenador de despesa, mas o pagamento é atribuído a um serviço, o Tesouro, e não a um contabilista público formalmente nomeado. Além disso, o relacionamento entre o Tesouro e os ordenadores de despesas não é codificado. O resultado é uma ambiguidade na repartição de responsabilidades, particularmente na elaboração das Contas Gerais do Estado: o decreto- lei não especifica se é o Tesouro ou o ordenador de despesas que deve produzi-las. Finalmente, não é especificado se a responsabilidade financeira se aplica aos ordenadores de despesas ou ao Tesouro.
189. A descentralização da decisão de gastar: o novo diploma define os ministros como os principais ordenadores de despesas e de receitas. Esta norma envolverá uma mudança cultural maior na medida em que, até a entrada em vigor do novo diploma, apenas o ministro responsável pelas finanças tinha o papel de ordenador público principal. É necessário notar que os serviços aguardam esta reforma muito sinceramente, para que se responsabilizem pela gestão das suas próprias dotações. Isto melhorará a discrição de gestão e diminuirá a arbitrariedade dos cortes orçamentais.
190. A criação do controlo financeiro ex-ante: a intervenção de um controlo financeiro ex-ante é codificada no diploma, mas sem especificar o posicionamento da sua intervenção durante o procedimento da despesa. Por conseguinte, coloca-se a questão se ele intervém na etapa do engajamento e liquidação, ou apenas na etapa do engajamento. Igualmente, especifica-se que o controlo será baseado na legalidade e regularidade, mas não se fornece mais detalhe. Finalmente, o estatuto específico deste novo órgão não foi ainda definido. Um plano de actividades para o novo órgão e os subsequentes decretos regulamentares deviam ser elaborados logo que possível, por iniciativa do Ministro das Finanças.
191. Devia ser registado que o âmbito de controlo dos novos controladores financeiros é limitado; controlarão apenas uma pequena parte da despesa. Na verdade, de um lado, os juízes do Tribunal de Contas exercem um controlo ex-ante sobre todos os contratos públicos. De outro lado, a DGPE no MFPRDRD gere e controla a despesa de bens e serviços dos ministérios, que representa mais de 40% do total da despesa corrente. A redundância entre esses controlos é improdutiva. Será necessário rever a repartição de competências entre essas duas entidades. Os dirigentes da administração com os quais a missão se encontrou reconhecem que há ainda um importante esforço a fazer na definição eficiente e clara do futuro órgão de controlo financeiro.
192. Confiar apenas uma parte do processo de despesa ao novo órgão de controlo financeiro limita a utilidade de tal instituição. De facto, os controladores financeiros não têm apenas o papel de controladores, mas também um papel de contabilistas dos engajamentos, e especialmente de conselheiros do Ministro das Finanças, relativamente ao acompanhamento e análise do processo de despesa e à preparação do orçamento. Apenas uma visão abrangente das despesas para os departamentos governamentais permitir-lhes-á desempenhar o seu papel de aconselhamento de uma forma eficaz.
193. A definição de um sistema moderno de contabilidade, que será implementado a 1 de Janeiro de 2004: O estudo para este projecto de um plano de contas não suscita comentários especiais, excepto acerca do período suplementar, que permite a inclusão de tantas transacções dos últimos meses do ano orçamental ao ano orçamental nas suas contas. É aconselhável especificar que o manual de contabilidade pública estabelece a duração de três meses para o período suplementar. Este ponto devia ser sublinhado, porque a duração do período suplementar varia de ano para ano. Contudo, devia ser especificado que o período de três meses parece longo e comporta o risco de não proporcionar incentivos suficientes para os vários actores fecharem rapidamente as suas contas. Um período de 2 meses seria amplamente suficiente, com o entendimento que as futuras revisões do diploma deviam ser feitas com vista a reduzir este período nos anos vindouros. Isto melhoraria a capacidade do Governo de tomar decisões de política informadas.
2.3. Recomendações
194. Integrar no novo diploma, de forma explícita, o conceito de contabilista público, nomeado formalmente, e cujas funções serão incompatíveis com as de ordenador de despesas do Estado. A mudança consiste apenas em formalmente atribuir o papel de contabilista público às pessoas responsáveis já pelas operações do Tesouro e contabilidade na Direcção Geral do Tesouro. Este dispositivo, que formaliza a separação de funções, tem a vantagem de separar as funções da pessoa que dá a ordem de pagar e a pessoa que paga, cada actor tendo o direito de controlo sobre o outro. O ordenador de despesas é responsável pela contabilização administrativa e o contabilista pela produção das Contas Gerais do Estado. Estes dois subconjuntos têm de ser aproximados regularmente e comparados com vista a identificar e corrigir as diferenças.
195. Garantir de início o elevado perfil da transferência da competência relativamente à gestão financeira autónoma aos ministérios sectoriais. Será crítico estabelecer imediatamente padrões muito elevados para a disciplina orçamental no conjunto, assim como exercer um controlo forte sobre rubricas específicas de despesas. Será necessária formação.
196. Especificar, no diploma, a natureza do controlo que os controladores financeiros farão, e definir um estatuto específico que garanta a sua independência.
197. Clarificar o papel dos futuros controladores financeiros, particularmente em comparação com as actuais intervenções do Tribunal de Contas e da DGPE.
198. Adoptar o novo plano de contas com a duração sugerida de 3 meses para o período suplementar e proceder nos próximos anos à sua redução para 2 meses, e apenas um mês posteriormente.