199. O quadro legal para a regulamentação do orçamento mostra-se ser satisfatório e respeita a concepção moderna do procedimento devido. O método de elaboração do orçamento é baseado no diploma referido na secção anterior relativamente ao quadro legal abrangente.
3.1. Processo de elaboração do orçamento a nível central
200. O ciclo de elaboração do orçamento é realizado de acordo com um calendário credível, que é normalmente estritamente respeitado. A proposta de orçamento é submetida em Outubro à Assembleia Nacional pelo Governo. A Lei do Orçamento é votada durante a segunda semana de Dezembro. A Assembleia Nacional tem então 6 semanas para estudar o projecto. O presidente da Comissão de Finanças acredita que este período é suficiente.
201. Contudo, a primeira fase do processo de elaboração do orçamento não parece estar suficientemente desenvolvida. A falta de informação no processo anual de elaboração do orçamento aponta para a necessidade de um quadro real de médio prazo da despesa. A acumulação de deficiências analíticas específicas reduz de algum modo a utilidade do exercício de preparação do orçamento, e torna difícil para o estado estimar as necessidades financeiras dos serviços públicos. Há três insuficiências analíticas e informacionais importantes:
202. Primeiramente, a apresentação de um verdadeiro quadro de política geral falta na circular sobre o orçamento no início do ciclo anual de elaboração do orçamento. Esta lacuna informacional tem consequências para a coerência da programação orçamental sectorial e na qualidade final do orçamento global.
203. Segundo, a circular sobre o orçamento enviadas pelo MFPRD aos vários ministérios sectoriais não são suficientemente concisas. Apresentado recentemente em forma de um documento único, essa circular sintetiza as recomendações expressas pelos serviços da Direcção Geral do Orçamento (DGO) relativamente à elaboração do orçamento de funcionamento. A opinião expressa pela Direcção Geral do Planeamento (DGP) relativamente à elaboração do orçamento de investimentos é também incluída no texto, o que é um ponto forte. Contudo, não há uma integração analítica real entre esses dois componentes.
204. Terceiro, o quadro macroeconómico não é tido em conta. O MFPRD tem uma ideia muito pobre da situação macroeconómica da economia em tempo real. A superação deste défice ajudaria a fornecer um envelope orçamental teórico na circular sobre a preparação do orçamento. Uma das razões é a falta de macro economistas para completar este trabalho. Está sendo obtido um modelo macroeconómico para preencher esta lacuna.
205. O Estado experimenta muitas dificuldades em calcular o futuro orçamento. Em consequência do fraco conhecimento do nível de execução orçamental, o Orçamento do Estado é elaborado a partir das estimativas de custos de anos anteriores. Tipicamente, esses custos estimam mal o verdadeiro nível da despesa pública. Esta situação leva a uma simples renovação do orçamento de investimento, com alguns ajustamentos dos montantes atribuídos a cada ministério. Esta prática de ajustamentos incrementais corre o risco de criar uma discrepância entre as dotações orçamentais e as reais necessidades dos serviços. No médio prazo, põe assim provavelmente em risco os resultados de uma reforma administrativa inovadora e promissora.
206. O processo de preparação do orçamento é levado a cabo por 2 direcções diferentes, o que afecta a unidade: A DGP para operações de investimento e a DGO para operações de funcionamento. O procedimento de preparação do orçamento sofreu, durante os últimos anos, com uma confusão na repartição de responsabilidades entre as várias direcções do MFPRD. A última revisão da lei orgânica traz melhorias substanciais, dado que confia a responsabilidade para coordenar a preparação da proposta de orçamento À DGO. A dupla intervenção da DGP e da DGO registou recentemente progresso na sua coordenação, mas principalmente por causa das fortes ligações pessoais entre os dois Directores Gerais. Este arranjo informal não resolve adequadamente as dificuldades na avaliação dos custos recorrentes dos investimentos e sua integração no orçamento.
207. As direcções financeiras do MFPDR não dominam ainda todos os
instrumentos de tratamento de dados desenvolvidos pela célula dedicada à Reforma da Administração Financeira do Estado (RAFE). Um período de capacitação institucional gradual e familiarização é necessário para os serviços da DGO e da DGP, dado que parece que os dirigentes das diferentes direcções do MFPDRainda não tiraram toda a vantagem dos novos instrumentos de tratamento de dados.
3.2. O processo de elaboração do orçamento a nível sectorial
208. A falta de um quadro de financiamento real abrangente afecta a eficácia da programação plurianual dos projectos de investimento. A situação torna-se mais confusa por causa de dificuldades no acompanhamento das realizações sectoriais. A administração tipicamente não é capaz de coordenar eficazmente a implementação e o seguimento de muitos projectos no plano sectorial, levando a uma falta de informação sobre as condições iniciais para desenvolver o orçamento do ano seguinte. Além disso, o PIP não é submetido ao Parlamento, o qual em relação aos investimentos só é informado acerca de números relacionados com o orçamento anual.
209. A comunicação é efectuada numa base ad-hoc entre o MFPDR e os serviços administrativos dos ministérios sectoriais. Esta situação dificulta a recolha de dados e a participação dos serviços dos ministérios no trabalho preliminar da preparação do
orçamento.
210. As estruturas administrativas e financeiras dos ministérios são seriamente penalizadas no seu funcionamento por causa da falta de pessoal qualificado assim como
de recursos recorrentes (por exemplo, o Ministério da Saúde não tem quadros para apoiar o seu Director do Gabinete de Estudos e Planeamento). O importante custo de transporte e a distância das estruturas tendem a ampliar essas dificuldades.
3.3. Recomendações
211. Montar, no início do procedimento de preparação do orçamento, um quadro coerente de política geral, de forma a permitir (i) a formulação realista de uma estratégia económica geral aprovada pelo Governo; e (ii) a integração dos indicadores económicos e a sua evolução.
212. Melhorar a circular sobre a preparação do orçamento difundida pela DGO e a DGP de forma a facilitar a programação orçamental a nível sectorial:
• Em termos de eficácia, pela coordenação do trabalho relativo à sua elaboração e a institucionalização de uma colaboração sustentável entre os serviços da DGO e da DGP;
• Em termos de escopo, pela consideração da síntese das recomendações metodológicas e integração de vária estimativas de dados tais como o envelope global, assim como plafonds financeiros sectoriais realistas.
213. Redigir e disseminar memorandos e manuais de procedimento. Seria desejável que o trabalho relativo à redacção desses documentos envolvesse técnicos da RAFE e técnicos responsáveis pelos serviços administrativos do MFPDR.
214. Montar um Quadro de Médio Prazo da Despesa (QMPD) abrangente, assim como, concomitantemente, uma reforma do processo institucional para facilitar a integração do QMPD na gestão do processo orçamental (ver recomendações aplicáveis às “afectações intersectoriais”).