O Poder Legislativo vem mobilizando-se no tratamento do quorum estabelecido pela Lei Complementar nº 24/75 para a concessão de desonerações do ICMS. Tramitam no Senado Federal o PLS-C nº 240/2006; o PLS-C nº 85/2010; o PLS-C nº 170/2012 e o PLS-C 124/2013. Na Câmara dos Deputados, tramita o PLP nº 85/2011.
A urgência de apreciação da questão é reclamada por vários deputados e senadores. Uma das motivações é a atuação do Supremo Tribunal Federal, que vem declarando a inconstitucionalidade de diversas leis concessivas de isenções, incentivos e
benefícios do ICMS em razão da inexistência de autorização em convênio aprovado nos moldes da Lei Complementar nº 24/75.
Nesse diapasão, entre os Projetos de Lei do Senado, o PLS-C nº 240/2006, de autoria do Senador Flexa Ribeiro, sugere a alteração do quorum de unanimidade dos votos para o de quatro quintos, pelo menos, dos entes federativos presentes à reunião do Confaz. Em suma, igualou a exigência de votos para a aprovação da concessão ao já estabelecido para a revogação.
Na Comissão de Assuntos Econômicos, em parecer favorável elaborado em 2009, a Senadora Lúcia Vânia apresentou sugestão de mudança do quorum para três quintos. Com efeito, segundo ela, não faz sentido que a Constituição Federal possa ser alterada pela decisão de três quintos dos representantes do Congresso Nacional e uma medida de benefício fiscal necessite de quorum ainda mais elevado e rigoroso.
Na elaboração do parecer favorável da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, em 2011, o Senador Marconi Perillo também sugeriu, cumulativamente, a necessidade do voto favorável da maioria simples dos representantes, presentes, de cada região do país. Ou seja, cada região do país, em votações apartadas, deve dar o seu assentimento mediante a aprovação da maioria simples dos seus respectivos representantes presentes. Sua justificativa para isso é a valorização da cultura de integração regional, a partir de um conceito de harmonização de políticas de balanceamento de interesses regionalmente localizados.
Já o PLS-C nº 85/2010, de autoria do mesmo Senador Marconi Perillo, é mais ousado. O quorum sugerido é o de maioria absoluta.
Em parecer emitido no mesmo ano, pela Comissão de Assuntos Econômicos, o Senador Osmar Dias propõe, para fins de maior equilíbrio da Federação, além da exigência de maioria absoluta, que as concessões tenham a aprovação de pelo menos um Estado de cada uma das cinco regiões do país.
O PLS-C nº 170/2012 (anexo II), de autoria do Senador Ricardo Ferraço, é um projeto mais maduro. Ao invés de sugerir reformas na Lei Complementar nº 24/75, propõe a edição de uma nova lei que regule o art. 155, §2º, XII, “g”, da Constituição Federal. Inicialmente, sugere que os convênios celebrados sejam meramente autorizativos, exigindo a necessidade de lei específica para a concessão do incentivo. São os termos do art. 1º do Projeto:
Art. 1º As isenções, incentivos e benefícios fiscais relacionados ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação serão concedidos
por lei específica do ente interessado, mediante autorização em convênios celebrados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei
Complementar (grifo nosso).
Acertou o Senador ao privilegiar o Princípio da Reserva Legal com esse dispositivo.
Em relação à concessão ou revogação de desonerações do ICMS, sugere:
Art. 3° Os convênios a que aludem os arts. 1º e 2º serão celebrados em reuniões para as quais tenham sido convocados representantes do Poder Executivo de todos os Estados e do Distrito Federal, sob a presidência de representantes do Governo Federal.
§1° A autorização para a concessão de isenções, incentivos e benefícios, bem como a sua revogação, dependerá, cumulativamente, da aprovação de, pelo menos:
I – 3/5 (três quintos) dos Estados e do Distrito Federal;
II – 1 (uma) Unidade da Federação localizada em cada uma das Regiões Sul,
Sudeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste (grifos nosso).
Além da exigência de três quintos dos votos, para que não sejam formados blocos regionais que prejudiquem as regiões com menor quantidade de Estados, sugeriu-se, cumulativamente, a anuência de, pelo menos, uma unidade de cada região.
Afasta-se, destarte, uma temida coalizão dos dezesseis Estados das regiões Nordeste, com nove membros, e Norte, com sete membros. Por exemplo, se o Confaz for convocado para deliberar acerca da pretensão de um ou mais Estados dessas duas regiões, não bastaria que todos os Estados dessas duas regiões votassem a favor; seriam necessários, no mínimo, os votos de mais três Estados, oriundos de cada uma das outras três regiões do país. A dupla exigência permite flexibilizar o quórum e evitar prejuízos para as regiões compostas por poucos Estados (quatro ou três).
Art. 7º As Unidades da Federação que concederem ou mantiverem isenções, incentivos ou benefícios em desacordo com os dispositivos desta Lei Complementar não poderão, enquanto perdurar tal situação:
I - receber transferências voluntárias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.
Parágrafo único. Os agentes públicos responsáveis pela infração serão punidos segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas aplicáveis (grifos nosso).
As sanções previstas no art. 8º seriam revogadas12:
a) As dos incisos I e II pelo mesmo motivo apresentado neste trabalho: por ofensa ao Princípio da Não Cumulatividade e ao da Autonomia Estadual.
b) As do parágrafo único, também criticado neste trabalho, por possuir penalidades de duvidosa constitucionalidade, como a suspensão do repasse de verbas asseguradas pela Constituição aos entes públicos e a declaração de irregularidade de contas pelo Tribunal de Contas União, órgão de fiscalização da União e não dos Estados e do Distrito Federal.
Com o objetivo de assegurar a observância da nova lei, foram feitas propostas de sanções mais efetivas para os Estados e para o Distrito Federal que agirem de forma unilateral, bem como para os agentes públicos responsáveis. Utilizaram-se como parâmetro os arts. 23, §3º, e 73 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n º 101/2000), diante da similitude do tema.
Também houve uma preocupação com a definição de regras de transição, conforme se verifica no art. 11 do Projeto:
Art. 11 - São mantidas as isenções, os incentivos e os benefícios fiscais relacionados ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e
12 “Art. 8º A inobservância dos dispositivos desta Lei acarretará, cumulativamente:
I - a nulidade do ato e a ineficácia do crédito fiscal atribuído ao estabelecimento recebedor da mercadoria; Il - a exigibilidade do imposto não pago ou devolvido e a ineficácia da lei ou ato que conceda remissão do débito correspondente.
Parágrafo único - As sanções previstas neste artigo poder-se-ão acrescer a presunção de irregularidade das contas correspondentes ao exercício, a juízo do Tribunal de Contas da União, e a suspensão do pagamento das quotas referentes ao Fundo de Participação, ao Fundo Especial e aos impostos referidos nos itens VIII e IX do art. 21 da Constituição federal.”
sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação decorrentes de convênios vigentes à data desta Lei Complementar,
até que revogados ou alterados por outro.
§1º Poderão ser convalidadas quaisquer outras isenções, incentivos e
benefícios fiscais concedidos pela legislação estadual e autorizada a remissão dos créditos deles decorrentes, observado o procedimento
estabelecido no art. 3º desta Lei Complementar.
§2º A convalidação de que trata o parágrafo anterior poderá vigorar por prazo determinado, ressalvadas as isenções, os incentivos e os benefícios fiscais concedidos por prazo certo e em função de determinadas condições, que permanecerão aplicáveis até a data fixada no respectivo ato individual de concessão.
§3º O convênio de que trata o parágrafo primeiro deverá ser celebrado no
prazo de 90 (noventa) dias a contar da data de publicação desta Lei Complementar, permanecendo em vigor a legislação estadual anteriormente editada, enquanto não houver deliberação dos Estados e do Distrito Federal
acerca dos atos que serão ou não convalidados (grifos nosso).
Além da recepção dos convênios firmados de acordo com a Lei Complementar nº 24/75 (caput), o projeto permite a celebração de novos convênios para a convalidação dos atos estaduais que foram editados sem a prévia anuência do CONFAZ (§1º). Esses convênios observarão a nova lei, devendo ser celebrados no prazo de noventa dias contados da publicação desta (§3º). A legislação estadual que puder ser convalidada deverá permanecer vigente até que ocorra essa deliberação, garantindo a devida segurança jurídica.
A súbita supressão dos incentivos de ICMS resultaria em prejuízos graves para os entes que deles dependem como instrumento de estímulo ao desenvolvimento econômico e social. Essas vantagens não podem ser revogadas sem a concessão de prazo razoável para que os Estados possam organizar suas finanças, planejar meios alternativos para se desenvolver e garantir a continuidade do que já foi conquistado.
O Senador Cyro Miranda, em parecer favorável da Comissão de Serviços de Infraestrutura, ratificou a importância da segurança jurídica:
[…]. Outro grande mérito do projeto é prestigiar a segurança jurídica, superprincípio que seria ferido de morte caso os milhares de contribuintes e responsáveis de todos os Estados da Federação fossem intimados a recolher aos cofres públicos valores astronômicos derivados da cobrança do ICMS e acréscimos legais de anos pretéritos que, de repente, seriam devidos pelo fato de as leis e atos normativos concessivos da renúncia tributária terem sido declarados inconstitucionais pelo STF. Alguns economistas calculam que esse passivo incobrável superaria R$ 100 bilhões. Mesmo sabedores de que a Suprema Corte tem o poder de modular os efeitos de suas decisões e que seus ministros preferirão optar pelo efeito prospectivo e não retrospectivo das decisões que
invalidaram os benefícios do ICMS, o fato é que toda a Nação, inclusive os próprios Ministros do STF, aguardam o pronunciamento do Congresso Nacional. Com efeito, só o Poder Legislativo Federal tem a competência para mudar a lei. E ao Senado Federal, Casa que é da Federação, cabe a iniciativa de encontrar uma solução adequada para essa magna questão. E a solução não deve ser diferente da proposta pelo projeto sob exame, qual seja, a de instrumentar e incitar o CONFAZ a celebrar rapidamente um convênio que autorize os Estados:
a) a concederem remissão dos créditos decorrentes da invalidação judicial dos benefícios fiscais concedidos até a edição da lei complementar resultante deste projeto sem amparo em convênio celebrado nos termos da LCP nº 24, de 1975; e b) a convalidarem os benefícios fiscais referidos na letra “a”.
Por fim, O PLS-C nº 124/2013, de autoria do Senador Wellington Dias, não trata da alteração do quorum de aprovação de concessão de incentivo fiscal, mas da definição de um quorum de aprovação de convênio que conceda remissão dos créditos tributários constituídos em decorrência de incentivos fiscais instituídos em desacordo com a deliberação prevista no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea "g", da Constituição. Também trata da reinstituição dos referidos benefícios nos termos da legislação aplicável. Segundo o Projeto, para isso, exige-se a manifestação de três quintos das unidades federadas, concomitantemente com a manifestação de um terço das unidades federadas integrantes de cada uma das cinco regiões do país.
No projeto, argumenta-se que:
A medida ora sugerida insere-se num contexto maior de rediscussão do federalismo fiscal brasileiro, em especial da reforma do ICMS, que está sendo proposta pela União a partir de uma série de iniciativas, tais como, a redução das alíquotas interestaduais deste imposto, constituição de um Fundo de Desenvolvimento Regional, prestação de auxílio financeiro às unidades federadas em relação às quais se constatar efetiva perda de arrecadação em decorrência da mencionada redução das alíquotas interestaduais, reavaliação dos critérios de indexação das dívidas estaduais, dentre outros (BRASIL, Senado Federal, 2013).
É mais uma iniciativa na busca de uma solução para o problema da guerra fiscal.