Aspectos legais da gestão de documentos no Brasil

A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988, atribui ao Estado, por meio do art. 216, a responsabilidade e a gestão dos documentos públicos. Além disso, oficializa e garante o direito do cidadão de ter acesso aos documentos públicos.

Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:

§ 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem (BRASIL, 1988).

Jardim (2011, p. 7) esclarece que a “Constituição de 1988 oferece dispositivos fundamentais à instalação de um novo patamar jurídico para os arquivos e o acesso à informação governamental”.

Como vimos, a Constituição de 1988 garante o acesso do cidadão aos documentos públicos produzidos no âmbito das administrações públicas. Portanto, é obrigação da Administração pública assegurar a preservação e a integridade do documento público para que se possa cumprir o disposto na legislação federal, viabilizando, assim, como esclarece Jardim (2011, p.8), o acesso à informação.

Em 8 de janeiro de 1991 é promulgada a Lei 8.159, conhecida como a Lei Nacional de Arquivos, que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados. A Lei é o primeiro instrumento, de caráter legal, com a finalidade de regulamentar no âmbito federal a gestão de documentos e o papel dos arquivos públicos e privados.

Jardim (2011, p. 7) analisa a Lei nº 8.159 e conclui que a mesma tem características conceituais, “sobretudo no que se refere ao conjunto de definições

apresentadas para termos como arquivos, gestão de documentos, arquivos públicos, documentos correntes, intermediários, permanentes, arquivos privados, etc.”

A Lei nº. 8.159/91 é estruturada em cinco capítulos e as disposições finais. A referida Lei é composta de 28 artigos que estão organizados nas seguintes temáticas: arquivos públicos, arquivos privados, a organização e a administração de instituições arquivísticas, do acesso e do sigilo dos documentos públicos, além disso, a lei apresenta disposições gerais e finais.

No que se refere ao capítulo I, intitulado “Disposições gerais”, sua estrutura é organizada em seis artigos, dos quais os artigos 1º, 2º e 3º definem, respectivamente, os conceitos de “documento de arquivo”, “arquivos” e “gestão de documentos”, e regulamenta como dever do Estado a gestão documental, assim como previa a Constituição Federal de 1988 e obriga o Estado a criar formas de proteção aos documentos de arquivo.

Este capítulo I tem características marcadamente conceituais. Regulamenta as condições para Administração pública disponibilizar a informação, diante do pedido do cidadão e o direito de indenização decorrente da violação de sigilo.

O capítulo II trata dos “Arquivos públicos” e, assim como o capítulo I, tem estrutura conceitual e apresenta as definições de “arquivo público”, “arquivo corrente”, “arquivo intermediário” e “arquivo permanente”, regulamentando as fases pelo qual o documento público deve passar. E, também, regulamenta o processo de eliminação do documento público e caracteriza os documentos permanentes como inalienáveis e imprescritíveis.

O capítulo III, que normatiza os “Arquivos privados”, define o conceito de “arquivo privado”. Regulamenta os requisitos pelos quais os arquivos privados devem apresentar, para que assim possam ser considerados como arquivos públicos. Para que isso ocorra, seus conjuntos documentais devem ter relevância social, sendo fonte para história e desenvolvimento científico, com caráter de interesse público e social.

O capítulo IV se refere à “Organização e à administração de instituições arquivísticas públicas” e determina as competências das instituições arquivísticas federais quanto à administração da documentação pública ou de caráter público e social.

No art. 17, “A administração da documentação pública ou de caráter público compete às instituições arquivísticas federais, estaduais, do Distrito Federal e

municipais”, como informa Jardim (1995), este artigo estabelece a composição da malha arquivística entre os arquivos: federal, estadual, do Distrito Federal e municipal. Além disso, relaciona as instituições arquivísticas que devem compor os arquivos no âmbito federal, estadual, Distrito Federal e municipal. Neste sentido, Jardim (2011, p. 7) diz que a “Lei evidencia os princípios federalistas e a autonomia dos Poderes”.

Por meio do gráfico abaixo, elaborado pelo autor (2011, p. 207) fica mais compreensível entender a estrutura das instituições arquivísticas no Brasil, regulamentada pela referida Lei.

Figura 1: Estrutura arquivística brasileira

Fonte: JARDIM, 2011, p. 207.

Além disso, Jardim (2011) explica que o Art. 17 amplia a função dos arquivos, de local de custódia de documentos permanentes, passando a ser, também, instrumento participativo na elaboração de políticas e programas para administração dos documentos correntes e intermediários. Para o autor, “é o marco fundamental na ruptura com modelo de instituição arquivística instituído no Brasil após o século XIX”. [...] supõe, portanto, que as instituições arquivísticas públicas, além da guarda e acesso a documentos de valor permanente, deverão assumir também ações na gestão dos documentos correntes e intermediários da administração pública na qual se inserem (JARDIM, 2011, p. 7, grifo do autor).

No que diz respeito à autonomia dos Poderes prevista pela Lei nº. 8159/91, Jardim (1995, p. 99) esclarece que os arquivos fora do âmbito do Poder Executivo Federal devem cumprir o disposto na Lei, mesmo que tais atribuições venham a colidir com o princípio da autonomia dos Poderes.

Ainda para o autor (1995, p. 95), o Art. 21, também, expressa a vocação federalista segundo a qual este princípio está relacionado com as “funções intrínsecas ao Arquivo Nacional em relação ao universo arquivístico do Governo Federal como, por exemplo, a gestão, o recolhimento, a preservação e o acesso a documentos produzidos nesta órbita da federação” (JARDIM, 1995, p. 119-120).

Art. 21 “Legislação estadual, do Distrito Federal e municipal definirá os critérios de organização e vinculação dos arquivos estaduais e municipais, bem como a gestão e o acesso aos documentos, observado o disposto na Constituição Federal e nesta Lei (BRASIL, 1991).

No entanto, o autor afirma que as solicitações de informações realizadas pelo Poder Executivo, no que se associam às temáticas: organização, gestão e acesso aos documentos, aos arquivos estadual ou municipal, podem ser questionáveis, mesmo que estejam estabelecidas pela Lei, conforme disposto no Art. 21.

Estes questionamentos encontram terreno na autonomia dos Poderes. O que podemos inferir é que, apesar da regulamentação aprovada em Lei, às fronteiras determinadas pela autonomia dos Poderes em relação às atividades do Arquivo Nacional ainda são passíveis de serem refutáveis.

Por outro lado, pode-se questionar os direitos de um órgão do Executivo Federal solicitar informações a um arquivo estadual ou municipal sobre o seu funcionamento interno e, da parte destes, o dever de fornecê-las, “sem prejuízo da sua subordinação e vinculação administrativa (JARDIM, 1995, p. 100).

Voltando a Lei, o capítulo V é destinado ao acesso e ao sigilo dos documentos públicos, sendo estruturado em três artigos, que foram revogados pela Lei nº. 12.527, de 18 de novembro de 2011, que regulamenta o acesso à informação.

Na parte das disposições finais a Lei cria o Sistema Nacional de Arquivos (SINAR) e o Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ.

A Lei nº. 8.159/91 é um marco na Arquivística brasileira, fundamentalmente por ser o primeiro instrumento normativo legal.

Jardim (2011) esclarece que nos anos 90 “a legislação arquivística foi ampliada por decretos que regulamentam a Lei nº. 8.159/91 e a definição de alguns dispositivos legais nos planos estadual e municipal” (JARDIM, 2011, p. 8).

Após vinte e cinco anos da promulgação da Lei 8.159/91 há muito a se fazer em relação à gestão de documentos no país. As instituições arquivísticas públicas ainda não refletem as expectativas de um Sistema nacional de arquivos a partir de uma integração padronizada de procedimentos e rotinas com vistas a racionalizar, com eficiência e economia, as massas de documentos acumuladas no âmbito das administrações públicas federais.

Além disso, as expectativas da existência de arquivos com função de auxiliar à Administração pública nas tomadas de decisão também não são completamente satisfatórias. Os arquivos brasileiros ainda apresentam características voltadas para a função de pesquisa.

Nesse sentido, concordamos com Jardim, para quem:

Há um profundo desconhecimento, por parte do Estado e sociedade brasileiras, sobre a situação das instituições arquivísticas brasileiras. A situação dos arquivos estaduais e municipais tem sido objeto de reflexões eventuais ao longo dos congressos e seminários dedicados ao tema, embora não existam informações sistemáticas sobre esse universo das instituições arquivísticas públicas. Não há indicadores de que os dois trabalhos mais consistentes a respeito, de meados dos anos 90, tenha sido significativamente alterados (JARDIM, 2011, p. 8-9).

Em 1995, o Arquivo Nacional, baseado na Lei Nacional de Arquivos, especialmente no Artigo 3º, que define o conceito de gestão de documentos, elabora o manual “Gestão de documentos: conceitos e procedimentos básicos”, também conhecido por Publicação 47, e tem a finalidade de conduzir a Administração pública brasileira em incorporar nas suas práticas as metodologias da gestão de documentos.

A adoção dos procedimentos e técnicas da gestão de documentos garante à Administração pública informações necessárias para tornar o documento como instrumento de apoio à administração, além de garantir o direito ao acesso à informação adequada:

[...] pois é de responsabilidade dos arquivos tornar as informações contidas nos documentos acessíveis a quantos delas necessitem. Daí a necessidade de dotar os arquivos públicos federais de recursos técnicos, materiais e humanos capazes de democratizar as

informações contidas nos documentos (ARQUIVO NACIONAL, 1995, p. 7).

O manual “Gestão de documentos: conceitos e procedimentos básicos” (ARQUIVO NACIONAL, 1995) estrutura seu conteúdo a partir da contextualização da evolução da Arquivística Moderna, define conceitos e características dos arquivos e dos documentos de arquivos. Delineia as atividades concernentes aos arquivos correntes e intermediários e, dispõe as estruturas das etapas, dos objetivos, dos conceitos, dos instrumentos, dos programas de gestão de documentos entre outros requisitos relacionados às atividades de avaliação e seleção.

Ao fazer uma análise comparativa entre o Manual acima referido e o estudo RAMP de James B. Rhoads é possível identificar que o manual de gestão de documentos do Arquivo Nacional se baseia neste estudo como fonte e modelo de aplicação programática no que se relaciona a temática de gestão de documentos. Para exemplificar, o capítulo 3 trata das fases e dos níveis de aplicação da gestão de documentos assim como Rhoads aborda em sua compilação.

O modelo de gestão de documentos que o Arquivo Nacional, em 1995 difunde, nas Administrações públicas ou privadas de caráter público, é o modelo norte americano, baseado nos estudos de James Rhoads, aprovado, e também, divulgado pela UNESCO.