Modelo norte americano de gestão de documentos

O modelo norte americano de gestão de documentos, chamado de records management, nasceu a partir da necessidade identificada pela administração pública norte-americana, em tratar os grandes volumes de massa de documentos que foram produzidos e acumulados.

Neste contexto, a partir dos princípios da Administração “economia” e “eficácia”, o Governo dos Estados Unidos elabora ações, comissões e programas que buscam, de maneira seletiva, controlar e reduzir a proporções menores as massas documentais acumuladas, com o objetivo de viabilizar o tratamento dos documentos.

Indolfo (2007, p. 30) esclarece que, inicialmente, o programa de records management apresentava características mais administrativas e econômicas do que arquivísticas.

Uma vez que tratava, essencialmente, de otimizar o funcionamento da administração, limitando a quantidade de documentos produzidos e o prazo de guarda, o que se confirma na própria definição do conceito na legislação americana [conceito definido pela Records Management Act de 1975 (INDOLFO, 2007, p. 31).

Para Yves Pérotin (1962 apud LLANSÓ I SANJUÁN, 1993, p. 67) a ideia de controlar, reduzir e gerir as grandes quantidades de documentos surge, primeiramente, no setor privado, no período pós Guerra de Secessão, na qual, principalmente, o setor industrial desenvolveu metodologias para organizar de forma racional e econômica os documentos.

Esta tendência de gerenciar os documentos, foi incorporada às rotinas público-administrativas do governo norte-americano. Com a finalidade de solucionar o problema do acúmulo dos documentos públicos.

Com a entrada dos Estados Unidos na II Guerra Mundial, ocorrida entre os anos de 1939 a 1945, a acumulação de massas documentais teve um alto crescimento. Para Indolfo (2007, p. 32) a “situação, antes controlável, vai se tornando crítica, gigantesca para alguns, levando a criação de novas comissões e a expedição de atos legislativos específicos”.

Nessa linha de pensamento, concordamos com Schmidt, para quem:

A partir da segunda metade desse século, os Estados Unidos apontam, de maneira significativa, preocupações para o campo dos arquivos por se depararem com o aumento da produção documental e as diferentes utilidades atribuídas ao documento de arquivo. Isso tudo acontece em momentos pós Segunda Guerra Mundial, de grande desenvolvimento tecnológico, da institucionalização da Ciência da Informação, da valorização das chamadas Ciências Sociais e do crescimento da produção de informação científica bem como as produzidas nas estruturas administrativas (SCHMIDT, 2012, p. 146).

Os Estados Unidos incentivam e criam comissões de trabalho, com o intuito de produzir material intelectual e prático para a administração pública, com o objetivo de racionalizar e gerir de forma econômica a produção de documentos e a redução das massas acumuladas.

Assim, duas comissões tiveram papéis fundamentais na consolidação do Program Records Management, ambas com o mesmo nome, mas criadas em épocas diferentes: Comissão de Hoover de 1947 e Comissão de Hoover de 1954.

As comissões elaboraram listagens com recomendações que deveriam ser executadas visando controlar de forma eficaz, eficiente, econômica e racional a produção e a acumulação de documentos.

Sobre a atuação das Comissões Hoover pode-se destacar que elas estabeleceram as práticas para a consolidação da área, no período de 1950-1960, induzindo ações voltadas para o controle da produção documental, a racionalização das eliminações e a conservação econômica e concentrada dos documentos de guarda intermediária, bem como a difusão de manuais de procedimentos (INDOLFO, 2007, p. 32-33).

A primeira Comissão de Hoover foi criada em 1947 entre as recomendações estabelecidas, foi elaborada e promulgada a Lei de 1950, conhecida com Federal Records Act, obrigando os organismos administrativos a dispor do Programa de Records Management.

Segundo Schmidt (2012, p. 150) , a Lei de 1950 se materializa através de um acúmulo de práticas e teorias identificadas a partir “de necessidades administrativas e econômicas do governo relacionada à produção e tramitação dos documentos nos serviços administrativos, indo além de ser uma questão propriamente arquivística”.

Já para Ricks (1979), a Lei consolida quatro pontos importantes para a implementação e continuação do programa de gestão de documentos.

Se conclui que a gestão de documentos nos Estados Unidos surgiu de uma maneira lenta e evolutiva, mas agora baseia-se solidamente em quatro pilares angulares: (a) o conceito de ciclo de vida, (b) o programa de atenção continuada, (c) o controle de gestão e d) a especialização de seus funcionários (RICKS, 1979, p. 182, tradução nossa).

O autor ainda estabelece, quatro fatores que impulsionaram e moldaram a gestão de documentos nos Estados Unidos e com efeito, tornou o Records Management um programa de gestão de documentos com características específicas, quando comparado a outros países: a) alto volume documental produzido, b) os avanços tecnológicos e econômicos do país, c) a tendência norte- americana de mudar e ter ideias sem as amarras da tradição e d) a demora da criação de um Arquivo Nacional, propiciou aos Estados Unidos a vantagem de

construir seu arquivo a partir da avaliação de experiências de outros países. (RICKS, 1979, p. 179).

A partir da implementação da gestão de documentos, surge o conceito do ciclo de vida de documentos, ou seja, o documento deve passar por três fases distintas e, estas fases são delimitadas de acordo com a vigência administrativa e frequência de consulta: corrente, intermediário e permanente.

De acordo com Brooks (CRUZ MUNDET, 2011, p. 21) o ciclo de vida de documentos assegura a participação do arquivista na elaboração e na implementação da gestão de documentos. Este fato ocorre devido à capacitação profissional do arquivista em tratar os documentos de acordo com as especificidades referentes a cada fase.

Para Llansó i Sanjuán, o conceito do ciclo de vida dos documentos "se materializou mediante criação de programas de gestão de documentos e a criação de arquivos". (1993, p. 34, tradução nossa).

Na visão de Schmidt, o ciclo de vida dos documentos se desenvolve “a fim de buscar soluções ao problema da grande massa documental, além das necessidades de conservação e organização”. (SCHMIDT, 2012, p. 152).

Ainda nessa linha de pensamento, de acordo com Jardim (2015):

A noção de ciclo de vida dos documentos reconfigurou o modelo de instituição arquivística até então adotado pelo Arquivo Nacional dos Estados Unidos. Visualizado como um processo, o ciclo vital dos documentos passou a ser objeto de atuação da instituição, transcendendo a lógica do gerenciamento arquivístico voltada exclusivamente, até então, para o “produto final” consubstanciado em arquivo permanente. Esse modelo de administração arquivística influenciou diretamente outras instituições arquivísticas no universo anglo-saxônico e inspirou outros modelos de intervenção no ciclo vital dos documentos (JARDIM, 2015, p. 29-30).

De acordo com o Dicionário Brasileiro de Terminologia Arquivística, a definição de ciclo de vida dos documentos se dá pelas “sucessivas fases [...], que passam os documentos de arquivo, da sua produção à guarda permanente ou eliminação” (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 47).

Portanto, o ciclo de vida de documentos “transforma um conjunto de documentos quantitativamente demasiado importante, [...] em subconjuntos que apresentam diferentes características. Isto facilita uma redistribuição de documentos que compõe o conjunto [...].” (COUTURE; ROUSSEAU, 1994, p.111).

Isto é, o ciclo de vida dos documentos forma um dos alicerces da gestão de documentos, “parece incontrolável o reconhecimento da noção de ciclo vital de documentos quando nos detemos nas possibilidades teóricas e práticas da gestão de documentos” (JARDIM, 2015, p. 29).

Além disso, o conceito do ciclo de vida dos documentos se materializa por meio das ações que estruturam a gestão de documentos, como se pode ver na Lei norte-americana Records Management Act, elaborada em 1975:

[…] o planejamento, o controle, a administração, a organização, a capacitação, a promoção e outras atividades gerenciais relacionadas com a criação de documentos, sua conservação, assim como sua eliminação, incluindo o manejo de correspondências, formulários, diretrizes, informes, documentos, documentos legíveis por máquina, microformas, recuperação da informação, catálogos, correio, documentos vitais, equipes e materiais de arquivo, eliminação de documentos, records centers ou outras instalações de armazenamento (BENITO, CAYETANO, FERNANDES, 1993, p. 77 apud LLANSÓ I SANJUÁN, 1993, p. 77, tradução nossa).

Segundo, Jardim o conceito de gestão contemplado pela lei norte-americana “cobre todo o ciclo de existência dos documentos, desde a sua produção até serem eliminados ou recolhidos para arquivamento permanente, ou seja, trata-se de todas as atividades inerentes às idades correntes e intermediárias”. (JARDIM, 1987, p. 35). Entendendo a importância da gestão de documentos, a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura - UNESCO, em 1979, cria O Records and Archives Management Program – RAMP, que teve por finalidade conscientizar a comunidade arquivística para a importância dos arquivos e dos documentos, ou seja:

[...] de que o público em geral e os tomadores de decisão atentassem (despertassem) para a importância dos documentos e arquivos, bem como assessorar os governos no estabelecimento de infraestruturas eficientes para a gestão de documentos e arquivos, e participassem do debate internacional dos problemas enfrentados pelos arquivos (INDOLFO, 2007, p. 35).

Diante da diversidade de modelos de gestão de documentos, no campo internacional, a UNESCO, como explica Indolfo (2007), por meio do RAMP conceitua, o termo gestão de documentos e apresenta à comunidade arquivística os estudos de James Rhoads:

[…] o trabalho de James Rhoads (1983) sobre A função da gestão de documentos e arquivos nos sistemas nacionais de informação, no

qual o autor descreve as fases e os elementos que compõem um programa de gestão de documentos, que devem conduzir com economia e eficácia o ciclo vital dos documentos, bem como formula os níveis de implantação desse programa (INDOLFO, 2007, p. 36). A autora esclarece ainda, que o trabalho de Rhoads foi bem aceito pela comunidade arquivística, e seu modelo de gestão de documentos foi um dos mais adaptados no cenário internacional e nacional (INDOLFO, 2007, p. 36).

O programa de gestão de documentos de James Rhoads tem a finalidade de:

[...] fornecer informações aos gestores sobre o caráter e o valor fundamental dos arquivos e sobre os procedimentos e programas que devem guiar a gestão de documentos e arquivos e os documentos correntes. O estudo trata de demonstrar os benefícios culturais, sociais e econômicos que um país pode obter mediante a conservação e utilização de seus arquivos e as importantes economias e a grande eficácia que se obterá necessariamente com os sistemas e serviços de gestão de arquivos (RHOADS, 1989, p. 1, tradução nossa).

Ademais, o trabalho proposto pelo autor tem o objetivo de “descrever os elementos que compreendem um programa para alcançar a economia e a eficácia da gestão dos documentos correntes e determinar, conservar e fomentar o uso dos arquivos”.

De acordo com Rhoads, estes elementos programáticos são definidos e distribuídos nas fases:

Fase de produção de documentos abarca os seguintes elementos: desenho e gestão de formulários, preparação e gestão de correspondência, gestão de informes e diretrizes, fomento de sistemas de gestão da informação e aplicação da tecnologia moderna aos determinados processos.

Fase de utilização e conservação dos documentos abarca os seguintes aspectos: criação e melhoramento dos sistemas de arquivo e recuperação de dados, gestão de correio e as telecomunicações, seleção e manejo de máquinas copiadoras, análises de sistemas, produção e manutenção de programas de documentos vitais, funcionamento de centros de documentação e aplicação, quando necessário, da automatização e da reprografia de processos.

Fase de destinação dos documentos abarca a identificação e descrição de séries de documentos, o estabelecimento de programas de retenção e destinação de documentos, avaliação e eliminação de documentos e a transferência de documentos de valor permanente aos arquivos (RHOADS, 1989, p. 2, tradução nossa).

Além disso, o autor apresenta níveis para o programa de gestão de documentos. Estes níveis, no caso os três primeiros, são flexíveis, podendo ampliar

sua atuação e incorporar os serviços e os sistemas dos níveis superiores, como explica Rhoads (1989, p. 16):

1. Nível mínimo: o governo deve implementar sistemas que elaboram listas de conservação e eliminação de documentos e transferir os documentos permanentes para os arquivos nacionais

2. Nível mínimo ampliado: Nível mínimo mais o uso de um ou mais centro de documentação.

3. Nível intermediário: compreendem os dois níveis anteriores acrescentados das seguintes atividades: preparação e gestão de formulários, gestão de correspondência e informes, elaboração de sistemas de arquivo e recuperação, gestão de arquivos e um programa de documentos essenciais, planejamento e proteção em casos de catástrofe.

4. Nível máximo: abarca todos os níveis anteriores, ou seja, neste nível são executadas todas as atividades que estão descritas em cada nível anterior e são acrescentadas as atividades de gestão de diretrizes, correspondência e telecomunicações, máquinas copiadoras, sistemas de informação sobre gestão, e tratamento de textos para a preparação de correspondência, informes, diretrizes e formulários. Além disso, utilizam análises de sistemas, automatização e tecnologia de reprografia.

Diante do exposto, podemos afirmar que o estudo desenvolvido por James Rhoads é baseado no modelo de gestão de documentos dos Estados Unidos. Isto evidencia, que a UNESCO adota a metodologia norte-americana como modelo de gestão de documentos, a ser implementado pelos seus países membros e pelos países que se encontram em desenvolvimento.

É provável que através da determinação que tem mostrado nas últimas décadas, através de suas publicações e atividades, que a gestão de documentos é uma prática universalmente aceita. A única crítica, se esta poderia haver, seria dirigida ao fortalecimento excessivo do modelo norte-americano, em detrimento de outras práticas existentes igualmente interessantes (LLANSÓ I SANJUÁN, 1993, p. 45, tradução nossa).

Além disso, esta disseminação do modelo de gestão de documentos norte- americanos implica na possibilidade da não adequação dos programas e políticas desenvolvidos no âmbito da Administração Pública Federal dos Estados Unidos em outros países, por motivos históricos, administrativos e culturais. Para Heredia

Herrera (1998) se importou um modelo de gestão de documentos sem importar a realidade em que este foi criado.

Neste sentido, são diversos os problemas que podem ser gerados a partir dessa adoção norte americana de gestão de documentos, como por exemplo, bem nos diz a autora, a inconsistência da tradução dos termos relacionados à gestão de documentos.