Termos e conceitos de Estado e Políticas Públicas

Para compreender a importância da elaboração, do desenvolvimento e da implementação de políticas públicas no âmbito dos Arquivos, se faz conveniente, antes de introduzir o tema, apresentar alguns conceitos que estão ligados ao enunciado, sendo eles: Estado e políticas públicas.

Conceituar o termo Estado é uma tarefa complexa, que demanda uma compreensão em situar a palavra em um recorte temporal e histórico com o objetivo de contextualizá-la para poder entender o seu conceito e suas relações com a sociedade.

Para Mortati, o conceito de Estado é definido a partir do entendimento que se baseia em um: “[…] ordenamento jurídico destinado a exercer o poder soberano sobre um dado território, ao qual estão necessariamente subordinados os sujeitos a ele pertencentes” (MORTATI, 1969, p. 23 apud BOBBIO, 1987, p. 94).

Com base na teoria marxista, Bobbio (1987, p. 74) esclarece que o Estado pode ser analisado como um instrumento que representa a dominação das classes.

Bobbio (1987, p. 74) constrói uma reflexão sobre o papel do Estado enquanto poder político parcial nas lutas de classes que acontecem no interior da sociedade a partir do conceito de propriedade individual que resulta na divisão do trabalho, cuja dicotomia social se estabelece: os proprietários dos meios de produção e os trabalhadores.

Com o nascimento da propriedade individual nasce a divisão do trabalho, a sociedade se divide em classes, na classe dos proprietários e na classe dos que nada têm, com a divisão da sociedade em classe nasce o poder político, o estado, cuja função é de essencialmente a de manter o domínio de uma classe sobre a outra recorrendo inclusive a força, e assim a de impedir que a sociedade dividida em classes se transforme num Estado de permanente anarquia (BOBBIO, 1987, p. 74).

A filósofa Marilena Chauí (2000) define Estado como um instrumento que usa da legalidade para defender os interesses individuais da classe dominante em detrimento da classe dominada.

O que é, porém, o Estado? Longe de diferenciar-se da sociedade civil e de separar-se dela, longe de ser a expressão da vontade geral e do interesse geral, o Estado é a expressão legal – jurídica e policial – dos interesses de uma classe social em particular, a classe dos proprietários privados do meio de produção ou classe dominante. E o estado não é uma imposição divina, nem é o resultado de um pacto ou contrato social, mas é a maneira pela qual a classe dominante de uma época e de uma sociedade determinadas garante seus interesses e sua dominação sobre o todo social (CHAUÍ, 2000). Para Silva (2008, p. 31), um estado democrático “supõe soberania popular, regras para todos, livre competição política e participação nas tomadas de decisão. Em tese, os cidadãos organizados participam e controlam seus governos”.

Democracia, cidadania, direitos humanos e sociais não são inatos ou naturais à condição humana, mas sim conquistas históricas, fruto de secular disputa de interesses antagônicos em torno do poder e sujeitos às marchas e contramarchas da história (BRASIL, 2010, p. 11).

Para Bobbio (2004, p. 9) os direitos do homem dito como fundamentais são também direitos históricos, pois são resultados de processos históricos baseados na relação entre oprimido e opressor. E, somente através de lutas, manifestações e ações sociais contra aquele que oprime (elite/governo) foi possível garantir tais direitos.

Do ponto de vista teórico, sempre defendi — e continuo a defender, fortalecido por novos argumentos — que os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, são direitos históricos, ou seja, nascidos em certas circunstâncias, caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo gradual, não todos de uma vez e nem de uma vez por todas (BOBBIO, 2004, p. 9).

Portanto, para esta pesquisa adotamos o conceito de Estado definido por Silva (2008), que entende que o Estado enquanto ponto de partida é o cenário em que ocorrem as lutas de classes, cuja essência é a defesa dos interesses dos proprietários dos meios de produção em prejuízo dos direitos dos trabalhadores. Quando se refere ao Estado como ponto de chegada, reconhece que as políticas públicas são resultados desta disputa.

O Estado como ponto de partida. De partida porque o Estado pode e deve ser entendido como terreno de interesses, fragmentos e segmentos que entrechocam, disputam, compartilham e cooperam. É nesse cenário de luta que a definição das questões podem ser

buscadas e onde posições hegemônicas se alteram na busca de influência e domínio.

Da chegada, porque a formulação de políticas públicas pode ser percebida como resultado e produto desses embates. Sua efetiva implementação se dará também nesse terreno. Terreno este onde deverão ser ainda avaliadas (SILVA, 2008, p. 25).

Neste contexto, as políticas públicas formam um conjunto de ações governamentais, que tem por finalidade garantir os direitos sociais e constitucionais do cidadão. Para Bucci, a “necessidade do estudo das políticas públicas vai se mostrando à medida que se buscam formas de concretização dos direitos humanos, em particular os direitos sociais” (BUCCI, 2007, p. 3).

O sistema capitalista, segundo a autora, promove uma sociedade desigual, desagregadora e excludente. É um sistema político-econômico capaz de violar os direitos humanos do cidadão.

A percepção dessa evolução nos faz perceber que a fruição dos direitos humanos é uma questão complexa, a qual vem demandando um aparato de garantias e medidas concretas do Estado que se alarga cada vez mais, de forma a disciplinar o processo social, criando formas que neutralizem a força desagregadora e excludente da economia capitalista e possam promover o desenvolvimento da pessoa humana (BUCCI, 2001, p. 8).

O Relatório de Desenvolvimento Humano – RDH é um instrumento elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)1 com o objetivo de ser uma “importante ferramenta para aumentar a conscientização sobre o desenvolvimento humano em todo o mundo” (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2016).

No Brasil o Relatório de Desenvolvimento Humano foi publicado pela 1ª vez em 1996 com o objetivo deanalisar:

[...] indicadores de desigualdade e pobreza, estabelecendo a posição relativa do Brasil no plano mundial e avaliando os desequilíbrios internos entre diversas regiões, bem como a situação da educação e da saúde. Examina, ainda, os desafios estratégicos resultantes do corrente modelo de crescimento implementado no Brasil para as áreas de educação, combate à pobreza, expansão do emprego e gestão ambiental. Por fim, o RDH aborda questões da natureza

1

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)é coordenado pela Organização das Nações Unidas – ONU, e tem por objetivo formar uma rede de desenvolvimento global, capaz de identificar as especificidades locais do país e propor instrumentos e metodologias que auxiliam no crescimento da nação com vistas a melhorar a qualidade de vida do ser humano. No Brasil, o PNUD foi criado no início da década de 60. PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O

DESENVOLVIMENTO. Disponível em: <http://www.pnud.org.br/SobrePNUD.aspx>. Acesso em: 29 jul. 2016.

institucional, focalizando a necessidade de reconstrução do Estado e o crescente papel desempenhado pela sociedade civil organizada

(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O

DESENVOLVIMENTO, 2016).

Em 2010, foi publicado o “Relatório de Desenvolvimento Humano Brasil: valores e desenvolvimento humano, 2009-2010”, entre os temas abordados a publicação apresenta “práticas concretas que podem ser seguidas por famílias, por professores, por trabalhadores no seu cotidiano. Defende com isso a idéia de que políticas públicas de desenvolvimento humano são aquelas feitas com os cidadãos, e não simplesmente para eles” (DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010, p. 5).´

A partir do exposto o Relatório relaciona as principais características das políticas públicas:

[…] i) natureza institucional, na qual a autoridade formal legalmente constituída pelo processo político executa um mandato por meio do aparato do governo; ii) caráter decisório, envolvendo uma sequência de decisões sobre meios e fins como resposta a problemas e necessidades; iii) comportamental, com impacto sobre o curso de ação dos indivíduos; e iv) causal, produto de uma ação com efeitos no sistema político e social (DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010, p. 200).

Em relação à origem normativa das políticas públicas, Bucci (1997) explica que é de responsabilidade do Poder Legislativo, mesmo que a iniciativa da elaboração venha do Poder Executivo. Nestes casos, a autora lembra que a separação dos poderes fica comprometida.

[...] sobre a iniciativa das políticas públicas: a quem compete formulá- las: ao Poder Legislativo ou ao executivo?

Parece relativamente tranqüila a idéia de que as grandes linhas das políticas públicas, as diretrizes, os objetivos são opções políticas que cabem aos representantes do povo e, portanto, ao Poder Legislativo, que as organiza em forma de leis de caráter geral e abstrato, para execução pelo Poder Executivo, segundo a clássica separação de poderes de Montesquieu. Entretanto, a realização concreta das políticas públicas demonstra que o próprio caráter diretivo do plano ou do programa implica a permanência de uma parcela da atividade “formadora” do direito nas mãos do governo, Poder Executivo, perdendo-se a nitidez da separação entre os dois centros de atribuições (BUCCI, 1997, p. 95).

O Poder Executivo tem a função principal de executar as leis, que por sua vez devem estar em consonância com a Constituição Federal de 1988.

O Poder Executivo tem a função de executar as leis já existentes e de implementar novas legislações segundo a necessidade do povo. Organizado em três esferas, o Executivo abrange os governos federal, representado pelo presidente da República; estadual, nas figuras dos governadores; e municipal, exercido pelos prefeitos (ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE SÃO PAULO, 2010).

De acordo com a Constituição Federal, no art. 165, cabe, somente, ao Poder Executivo a elaboração das leis que estabelecerão: “I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.” (BRASIL, 1988).

No âmbito desta pesquisa o Poder Executivo Estadual Brasileiro é o campo empírico.

Retomando a idéia de políticas públicas, o conceito a ser considerado para este estudo é definido como um:

[...]conjunto de planos e programas de ação governamental voltados à intervenção no domínio social, por meio dos quais são traçadas as diretrizes e metas a serem fomentadas pelo Estado, sobretudo na implementação dos objetivos e direitos fundamentais dispostos na Constituição (SOUSA, 2006, p. 3).

Bucci (1997, p. 95) ao falar do art. 165 mostra que as políticas públicas podem ser elaboradas por meio de diferentes espécies documentais2, ou seja, a partir da natureza da informação que a política pública carrega, ela pode assumir a função de um plano ou de um programa. Por exemplo: o que a autora vai considerar como “multiplicidade de formas”.

Veja-se, a propósito, o artigo 165 da Constituição de 1988, que define os orçamentos públicos como instrumentos de fixação das “diretrizes, objetivos e metas”(§ 1º), além das “prioridades”(§ 2º) da administração pública. O mesmo artigo fala também em “planos e programas”, confirmando a multiplicidade de formas que podem assumir as políticas públicas (BUCCI, 1997, p. 95).

Com objetivo de atender às demandas sociais e garantir os direitos constitucionais e sociais do cidadão em prol da coletividade, as políticas públicas podem e devem ser consideradas como instrumentos que asseguram a implementação e a efetivação das ações do Estado, além de assegurar os interesses coletivos.

2

“Espécie documental é a configuração que assume um documento de acordo com a disposição e a natureza das informações nele contidas (CAMARGO & BELLOTTO, 1996). A espécie documental diplomática é aquela que obedece a fórmulas convencionadas, em geral estabelecidas pelo Direito administrativo ou notarial”

As políticas públicas funcionam como instrumentos de aglutinação de interesses em torno de objetivos comuns, que passam a estruturar uma coletividade de interesses. Toda política pública é um instrumento de planejamento, racionalização e participação popular. Os elementos das políticas públicas são o fim da ação governamental, as metas nas quais se desdobra esse fim, os meios alocados para a realização das metas e, finalmente, os processos de sua realização. As Políticas Públicas podem ser compreendidas como respostas do Estado aos direitos coletivos da população (SOUSA, 2006, p. 3).

A participação popular se faz necessária para efetivar as políticas públicas, logo, cabe ao cidadão acompanhar e avaliar a sua implementação, tendo como finalidade de verificar se as soluções propostas, de fato, atendem às demandas.

Em uma sociedade verdadeiramente democrática, a sociedade civil participa ativamente na definição e, principalmente, no acompanhamento da implementação de políticas públicas. Portanto, elas têm a ver com o processo de democratização e institucionalização, refletindo a interpenetração entre estado e sociedade apontando para novos valores na cultura política relativos à publicização de decisões e à noção da esfera pública como distinta da esfera estatal, nas palavras de Maria Teresa Miceli. Políticas Públicas são construções de uma coletividade, que visam a garantia dos direitos sociais dos cidadãos que compõem uma sociedade humana. E este é um princípio fundamental (SOUSA, 2006, p. 3-4). O Relatório de Desenvolvimento Humano (2010) esclarece que a efetivação das políticas públicas ocorre a partir da relação entre os tomadores de decisão e o cidadão, e esta situação depende da comunicação e da interação que é estabelecida na formulação das políticas.

A efetividade das políticas públicas depende da existência ou não de déficits no processo de implementação, que, por sua vez, dependem da existência ou não de falhas nos elos entre o cidadão e os tomadores de decisão. É possível que a política pública seja pensada e feita de cima para baixo, sem que exista muita interação entre os atores, fazendo com que o formulador de política pública não dialogue com aquele que a coloca em prática e que este, por sua vez, não dialogue com o cidadão. O cidadão fica, assim, sendo mero espectador do desenvolvimento humano, sem ação, sem participação e, muitas vezes, sem voz (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010, p. 202).

Entre os direitos constitucionais do indivíduo, está contemplado o direito à informação, como assim prevê a Constituição de 1988. Portanto, é legítima a elaboração de políticas públicas para a área dos arquivos.

Ao elaborar políticas públicas de arquivo é importante que diversos atores façam parte deste cenário, não somente o Estado e seus representantes oficiais. É necessário uma participação plural e ampla da sociedade, dos profissionais de diversas áreas, principalmente da Arquivologia e dos representantes das instituições arquivísticas.