Aspectos legais, diretrizes normativas e estruturas institucionais brasileira

O direito ambiental estabelece três princípios que são a base para a formulação das leis ambientais, disciplinando o uso dos bens naturais, ou seja: o da precaução, o da cooperação e o do poluidor-pagador. O primeiro princípio estabelece que se uma atividade não é capaz de controlar/minimizar seus impactos ambientais, de tal forma que não cause danos significativos à natureza ou à sociedade, então ela não deve ser desenvolvida. O segundo estabelece que as leis e normas devem ser formuladas com a participação de toda a sociedade, pois todos devem estar engajados na busca do desenvolvimento sustentável. O último estabelece que aquele que causar impacto ambiental deve arcar com os custos da remediação.

A conjunção desses princípios constitui a responsabilidade ambiental, ou seja, o usuário do meio ambiente tem que controlar seus impactos, caso contrário não deve fazer uso do meio ambiente. Como usuário, deve contribuir para a melhora da definição de política ambiental do país e seus desdobramentos e, ainda, deve arcar com todos os custos relacionados à minimização dos impactos que provocou ao meio ambiente durante o desfrute dos recursos naturais (TAVEIRA, 2003).

Segundo Toy e Griffith (2002a), o panorama da legislação ambiental brasileira pode ser dividido em três partes: Antes de 1986, as leis federais e estaduais tinham pouca influência sobre a recuperação. As forças motivadoras primárias a favor da recuperação vinham das organizações internacionais de financiamento e dos Conselhos Municipais de Defesa Ambiental. Enquanto as primeiras condicionavam o financiamento à proteção e à recuperação ambiental das áreas mineradas, os conselhos faziam pressão política sobre os governos locais. Desde 1986, o ambiente regulamentador tem mudado substancialmente. Todas as minas foram obrigadas a ter licenciamento ambiental para operar, sendo necessário elaborar e submeter um Estudo de Impacto Ambiental (EIA), com o seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), ao órgão licenciador. A Constituição Federal de 1988 declarou que as áreas degradadas pela mineração deveriam ser recuperadas. Em 1989, foi exigido o Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD). A partir de 1990, o licenciamento ambiental passou a ser feito em três etapas (licença prévia, de instalação e de operação).

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No futuro, a regulamentação da mineração e recuperação ficará mais exigente. Haverá, provavelmente, novas leis e regulamentos. Além disso, ter-se-á monitoramento mais eficaz das condições ambientais dentro das minas e no seu entorno e, também, uma fiscalização mais rigorosa quanto ao cumprimento das leis existentes. O enfoque dos programas de recuperação será a qualidade dos seus resultados. O cumprimento das leis será cobrado tanto das pequenas operações minerárias quanto das grandes operações.

A Constituição Federal e as constituições estaduais estabelecem, nos seus respectivos âmbitos, as competências da União, dos Estados e dos Municípios para o envolvimento nas questões referentes ou associadas ao processo de administração e aproveitamento de recursos minerais, oferecendo aos órgãos reguladores instrumentos legais que contemplem a coexistência da mineração com o desenvolvimento sustentável, para assegurar a disponibilidade contínua, estável e harmônica dos recursos minerais.

A mineração está sujeita às seguintes disposições de ordem legal: legislação minerária e correlata; ambiental e correlata; legislação referente a compensações financeiras; e legislações diversas, de forma acessória, análogas às que incidem sobre instalação e operação de empreendimentos de quaisquer outros setores, no âmbito federal, estadual ou municipal. A Constituição Federal, fundamento de toda a legislação e da ordem jurídica, traz vários artigos relacionados à mineração e ao meio ambiente.

Barros e Monticelli (1998) relatam os seguintes aspectos acerca das estruturas institucionais brasileira:

O Brasil possui três esferas de governo, geradoras de legislação: a União, os Estados (e o Distrito Federal) e os Municípios. Os Estados possuem suas constituições estaduais e os Municípios, suas leis orgânicas. No caso de leis federais, estaduais e municipais sobre um mesmo assunto, prevalece a lei maior, no caso, a federal. Isto é particularmente importante para a legislação ambiental, onde é comum as três esferas de governo possuírem legislação. Abaixo da Constituição situam-se as leis complementares, as que necessitam de aprovação por maioria absoluta do Congresso; as leis ordinárias, que necessitam de aprovação por maioria simples e os decretos (ou regulamentos) tanto federais, como estaduais e municipais. As leis são aprovadas pelos poderes legislativos federal (Câmara dos Deputados e Senado), estadual (Assembléia Legislativa) e municipal (Câmara de Vereadores).

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Os decretos ou regulamentos são editados pelo poder executivo – federal, estadual ou municipal – e não podem contrariar as leis, apenas precisar sua operacionalidade.

Normalmente, as leis são elaboradas no âmbito das repartições públicas, dos ministérios, das secretarias estaduais e municipais e enviadas ao legislativo correspondente. Poucas leis de iniciativa do legislativo são aprovadas. Os códigos, também aprovados por lei, são conjuntos sistematizados de normas sobre determinados assuntos, como o Código de Mineração, Código de Águas, etc.

Com o advento da Constituição de 1934, surge no Brasil, efetivamente, a reforma mineral, corporificada em um código, denominado “Código de Mineração”. Este código passou por várias alterações ao longo dos anos. Seu conteúdo detalha a maneira de realizar a pesquisa e a lavra de bens minerais, com informações técnicas e legais para os procedimentos necessários. Traz a conceituação de pesquisa mineral, de jazida, a classificação das jazidas, a maneira de elaborar relatórios e de se dirigir aos órgãos públicos fiscalizatórios.

Grandes inovações foram trazidas para o desenvolvimento do subsolo, destacando-se como exemplo a separação jurídica do solo e do subsolo mineral. Foi assegurado o domínio privado sobre as minas em lavra ou com lavra suspensa. Estabeleceu-se o regime de concessão para o aproveitamento dos recursos minerais e da energia hidráulica. Criou-se o DNPM, órgão inicialmente vinculado ao Ministério da Agricultura, para os assuntos ligados à mineração. Deve ser considerado que os aspectos ambientais apresentam grande complexidade, envolvendo muitas leis, vários órgãos, sobreposição de competências, exigências custosas e, muitas vezes, desnecessárias. Farias (2002) apresenta o resumo dos vários órgãos reguladores responsáveis em nível federal, que têm a responsabilidade de definir as diretrizes e regulamentações, bem como atuar na concessão, fiscalização e cumprimento da legislação mineral e ambiental para o aproveitamento dos recursos minerais, sendo:

• Ministério do Meio Ambiente (MMA): responsável por formular e coordenar as políticas ambientais, assim como acompanhar e superintender sua execução;

• Ministério de Minas e Energia (MME): responsável por formular e coordenar as políticas dos setores mineral, elétrico e de petróleo/gás;

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• Secretaria de Minas e Metalurgia (SMM/MME): responsável por formular e coordenar a implementação das políticas do setor mineral;

• Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM): responsável pelo planejamento e fomento da utilização proveitosa dos recursos minerais, preservação e estudo do patrimônio paleontológico, cabendo-lhe também superintender as pesquisas geológicas e minerais, bem como conceder, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, de acordo com o Código de Mineração;

• Serviço Geológico do Brasil – Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM): responsável por gerar e difundir conhecimento geológico e hidrológico básico, além de disponibilizar informações e conhecimento sobre o meio físico para a gestão territorial; • Agência Nacional de Águas (ANA): responsável pela execução da Política Nacional de

Recursos Hídricos, sua principal competência é a de implementar o gerenciamento dos recursos hídricos no país. Responsável também pela outorga de água superficial e subterrânea, inclusive aquelas que são utilizadas na mineração.

• Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA): responsável por formular as políticas ambientais, cujas Resoluções têm poder normativo, com força de lei, desde que, o Poder Legislativo não tenha aprovada legislação específica;

• Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH): responsável por formular as políticas de recursos hídricos; promover a articulação de seu planejamento; estabelecer critérios gerais para a outorga de direito de uso dos recursos hídricos e para a cobrança pelo seu uso;

• Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA): responsável, em nível federal, pelo licenciamento e fiscalização ambiental;

• Centro de Estudos de Cavernas (CECAV) vinculado ao IBAMA: responsável pelo patrimônio espeleológico.

No Estado de Minas Gerais, as instituições responsáveis por definir as diretrizes e regulamentações, bem como atuar na concessão, fiscalização e cumprimento da legislação mineral e ambiental para o aproveitamento dos recursos minerais são as destacadas na FIG. 4.1.

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FIGURA 4.1 - Sistema Estadual de Meio Ambiente - Minas Gerais Fonte: TORQUETI, 2006

As atribuições obtidas nos sítios dos órgãos reguladores na internet são destacadas a seguir: • Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD) - é

responsável pela coordenação do Sistema Estadual do Meio Ambiente (SISEMA). Planeja, executa, controla e avalia as ações setoriais a cargo do estado relativas à proteção e à defesa do meio ambiente, à gestão dos recursos hídricos e à articulação das políticas de gestão dos recursos ambientais para o desenvolvimento sustentável;

• Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) - propõe e executa a política de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente no que concerne à prevenção e à correção da poluição ou da degradação ambiental provocada por atividades industriais, minerárias e de infra-estrutura. Além disso, promove e realiza estudos e pesquisas sobre a poluição, qualidade do ar, da água e do solo;

• Instituto Mineiro de Gestão das Águas (IGAM) - responsável pelo planejamento e administração de todas as ações direcionadas à preservação da quantidade e da qualidade das águas de Minas Gerais;

• Instituto Estadual de Florestas (IEF) - tem por finalidade executar a política florestal do estado e promover a preservação e a conservação da fauna e da flora, o desenvolvimento sustentável dos recursos naturais renováveis e da pesca, bem como a realização de pesquisa em biomassa e biodiversidade;

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• Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM) - órgão responsável pela formulação e execução da política ambiental em Minas Gerais. Entre suas competências destacam-se a formulação de normas técnicas e padrões de qualidade ambiental, a autorização para implantação e operação de atividades potencialmente poluidoras e a aprovação das normas e diretrizes para o Sistema Estadual de Licenciamento Ambiental;

• Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH) - responsável pela gestão política das águas em Minas Gerais. Cabe ao conselho propor o Plano Estadual de Recursos Hídricos, estabelecer os critérios e normas de cobrança pelo uso das águas, incentivar a criação dos comitês de bacias hidrográficas, além de coordenar e deliberar sobre as decisões desses comitês;

• Polícia Ambiental – responsável pela execução do planejamento e o monitoramento da fiscalização ambiental no Estado, com o apoio técnico da FEAM, do IEF e do IGAM. O município de Nova Lima, onde se encontra implantada a mina de Capão Xavier, tem como órgão responsável a Secretaria Municipal de Meio Ambiente.

A Norma Reguladora de Mineração (NRM) n° 20 do Código de Mineração (Freire, 2002; Ribeiro, 2004b) tem por objetivo definir os procedimentos administrativos e operacionais em caso de fechamento de mina, suspensão e retomada de operações mineiras. Sucedendo o fechamento da mina, o DNPM deverá ser previamente comunicado e fica o empreendedor obrigado a apresentar plano de fechamento que confira, basicamente, a situação da mineração na data em foco; os impactos e as medidas mitigadoras referentes aos meios físico, biótico e antrópico; o uso da área e um cronograma físico-financeiro do plano (TAVEIRA, 2003). A NRM n° 21 do Código de Mineração (Freire, 2002; Ribeiro, 2004b) contempla a reabilitação de áreas pesquisadas, mineradas e impactadas. Essa Portaria do DNPM é um avanço da legislação brasileira. Mesmo assim, não faz referência à questão da responsabilidade e das garantias de que o plano de fechamento será efetivamente executado; não apresenta as diretrizes para a elaboração do plano de fechamento; não estabelece vínculo e articulação com o licenciamento ambiental do empreendimento que ocorre no foro estadual ou municipal, não contempla a participação da sociedade e não deixa claro quando este documento deve ser elaborado, aprovado, atualizado e fiscalizado (TAVEIRA, 2003).

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Observa-se, então, que o Plano de Fechamento exigido pelo DNPM prevê que as etapas de desativação e fechamento de mina sejam consideradas desde o início do desenvolvimento do seu projeto de implantação, permitindo a sua constante atualização e flexibilização, desde que não se modifique a solução previamente aprovada pelo órgão ambiental competente para a recuperação da área degradada pela mineração, prevista no EIA/Rima, que ensejou a licença ambiental da mina. É recomendável que o órgão ambiental competente também tenha acesso ao Plano de Fechamento de mina apresentado ao DNPM, para ter melhor controle ambiental da área minerada em processo de recuperação, e, se for o caso, exigir a realização de outros trabalhos técnicos que entenda necessários (SOUZA, 2005).

A legislação aplicável à atividade mineradora no Estado de Minas Gerais (Torqueti, 2006) se resume a:

• Constituição Federal – Capítulo 6: Meio Ambiente;

• Código de Mineração (Decreto Lei nº 227/67, Decreto nº 62.934/68); • Portarias do MME e DNPM. Instruções do DNPM;

• Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/81);

• Decreto Federal nº 97.632/89 regulamenta o art. 2 da Lei n° 6.938/81 – Recuperação de Áreas Degradadas;

• Decreto Estadual 39.424;

• Atos do Conselho Estadual de Política Ambiental – Deliberação Normativa (DN) DN 29/98 (em revisão), DN 7404, DN 62/02; DN 87/05, dentre outras.

A Lei 9.985/2002 (institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC) regulamentada pelo Decreto 4.340/2002, está sendo discutida no âmbito do CONAMA. O artigo em questão determina que todo e qualquer empreendimento que possa causar impacto significativo ao meio ambiente terá que criar, concomitante e paralelamente, uma Unidade de Conservação. O empreendedor passa a ser obrigado a designar recursos não inferiores a 0,5% do custo total do investimento. De acordo com Antunes (2004) o problema reside no fato da lei estabelecer a taxa mínima para a compensação ambiental, mas não prevê limites máximos. Essa dualidade dá margem para situações absurdas, em que a taxação ultrapasse o incrível patamar de 20%. Se somarmos esses percentuais exorbitantes aos outros encargos, as conseqüências são evidentes: muitos investimentos serão cancelados por absoluta inviabilidade econômica, complementa.

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Encontra-se em tramitação no COPAM (MG), minuta de Deliberação Normativa que estabelece diretrizes e procedimentos para aplicação da compensação ambiental de empreendimentos considerados de significativo impacto ambiental (Lei n° 9.985), que prevê: • Art. 1° - IV - Fator adicional: valor percentual a ser adicionado ao mínimo de 0,5% do

custo total de implantação do empreendimento, quando o impacto negativo não mitigável ocorrer nas áreas de relevante importância ecológica, definidas no parágrafo 2° desta Deliberação Normativa;

• Art 2° - Até que sobrevenha outra Deliberação Normativa, estabelecendo procedimentos definitivos para a valoração do grau de impacto, a compensação de que trata o art. 36 da Lei Federal n° 9.985 será exigível dos empreendimentos de significativo impacto ambiental, no percentual de 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para sua implantação, assim informados no processo de licenciamento ambiental:

− Parágrafo 2° - Os empreendimentos, quando implantados em áreas com características

especiais, terão acrescidos ao mínimo de 0,5% previsto pelo caput deste artigo, o percentual de 0,25%, como fator adicional.

- I - em áreas consideradas de importância biológica especial e extrema, de acordo com o documento “Biodiversidade em Minas Gerais – Um Atlas para sua Conservação”;

- II – em áreas de ocorrência, trânsito ou reprodução de espécies consideradas endêmicas, raras, vulneráveis ou ameaçadas de extinção, observadas as publicações oficiais vigentes;

- III - Em um raio de até 5,0 km dos limites das Unidades de Conservação do Grupo de Proteção Integral ou em uma zona de amortecimento, assim estabelecida em seu plano de manejo, independentemente de sua localização.

− Parágrafo 3° - em havendo a ocorrência simultânea de mais de uma das características

previstas pelo parágrafo 2° deste artigo, o percentual de 0,25% será aplicado cumulativamente.

O Projeto de Lei 2.194/2005 em tramitação na ALMG, estabelece que todos os empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental em Minas Gerais poderão precisar de garantias reais, como penhoras ou hipotecas no valor do possível dano ambiental que venham a causar, antes mesmo de começarem a ser instalados, bem como sobre os empreendimentos já licenciados, que são reavaliados periodicamente (FRANCO, 2005a).

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No Congresso Nacional encontra-se em tramitação o Projeto de Lei n° 128/03, de autoria do Deputado, Ronaldo Vasconcellos (DNPM, 2003), e prevê em seu artigo 1º que os projetos de recuperação ambiental de áreas degradadas por atividades de mineração serão elaborados de acordo com normas e parâmetros estabelecidos pelo DNPM, quanto a: nomenclatura aplicada à geologia e à mineração, sistema cartográfico a ser utilizado, forma de apresentação gráfica dos projetos, compatibilização da recuperação ambiental com a eventual continuidade da atividade de mineração.

Tem por justificativa que a recuperação ambiental ressente-se de uma melhor coerência com o próprio projeto de exploração mineral. Isto é mais evidente na elaboração e apresentação dos projetos de recuperação das áreas degradadas. A recuperação de áreas degradadas por qualquer atividade econômica - em particular, a mineração, deve ser considerada parte integrante dessa atividade, estar inserida em seu planejamento e em seus sistemas de administração e de custos. Para isso, é fundamental que sejam seguidas normas de apresentação, nomenclatura e procedimentos técnicos coerentes com a atividade econômica. A mineração requer dos órgãos reguladores uma política de atuação estável, previsível e adaptável às condições que a caracterizam, inclusive aos riscos associados ao investimento em exploração, aos longos períodos de preparação, os custos elevados dos projetos e à natureza cíclica dos mercados (DNPM, 2003).

De acordo com Taveira (2003), a definição de responsabilidades no fechamento de uma mina é um dos grandes abismos existentes na legislação dos países mineradores, tanto desenvolvidos como em processo de desenvolvimento. Sua ausência dá vazão ao abandono de muitas áreas mineradas. Estabelecer responsabilidades é um dos pontos cruciais para dar segurança à sociedade, ao poder público e aos mineradores, garantindo aos dois primeiros grupos que os trabalhos serão realizados, e ao último, que não serão feitas exigências absurdas que possam pôr em risco a atividade mineral.

Em Minas Gerais foi sancionada a Lei Estadual n° 15.972 (BRUMANO, 2006) que estipula multa de R$ 50 milhões para infrações ambientais, igualando à Lei Federal de Crimes Ambientais, e dá autonomia para os fiscais suspenderem imediatamente qualquer atividade que coloque em risco a sociedade ou o meio ambiente, sem ser necessário submeter o caso a instâncias superiores.

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Também foi criado o Grupo Coordenador de Fiscalização Ambiental Integrada (GCFAI), responsável por planejar e monitorar a fiscalização no estado, que será executada pela Polícia Militar de Meio Ambiente (PMMA).

Conforme a Constituição da República, os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União. Ademais, o texto constitucional estabelece que as jazidas, em lavra ou não, e os demais recursos minerais constituem propriedade distinta do solo para efeito de exploração ou aproveitamento, garantindo-se ao concessionário do direito de lavra a propriedade de seu produto. Acrescente-se que a pesquisa e a lavra de recursos minerais somente podem ser efetivadas mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sede e administração no País, na forma da lei (ECOLAB, 2002).

Por outro lado, importa destacar que, segundo a Constituição da República, compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas e outros recursos minerais, ficando excluída, destarte, a possibilidade de os demais entes federados – Estados, Distrito Federal e Municípios – editarem leis acerca desse tema. Conclui-se, portanto, que apesar do próprio texto constitucional ter conferido competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para estabelecerem normas acerca da defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição, só à primeira – União – cabe legislar em matéria de minas e recursos minerais (ECOLAB, 2002).

Dias (2001) relata que a Constituição de 1988 alterou profundamente a distribuição de competência entre a União, os Estados e Municípios. A União estabelece as normas gerais, os Estados fixam as normas suplementares, ou seja, podem suprir a inexistência de norma federal ou complementá-la; e os Municípios, do mesmo modo, podem suplementar as normas federais e estaduais, quando for de interesse local. Tanto os Estados quanto os Municípios, no entanto, não podem deixar de atender às normas fixadas pelas instâncias superiores e, na prática, quando vários dispositivos legais são aplicáveis a uma determinada matéria, vale sempre o mais restritivo. Machado (1998) chama a atenção para a diferença entre a competência estadual e a municipal: enquanto os Estados não precisam provar que o assunto é de interesse estadual ou regional, os Municípios só podem legislar sobre assunto de interesse local.

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