Ato administrativo de autorização de polícia Título extrajudicial Individualidade e

A função administrativa é extensa, multifacetária e heterogênea, sendo impossível descrever todos os atos jurídicos que são praticados pela Administração, sob apenas uma espécie jurídica. 83

Celso Antonio Bandeira de Mello84 adota dois conceitos para ato administrativo, um mais amplo que abarcaria, além dos atos unilaterais, individuais e concretos, os atos gerais e abstratos, e também os atos convencionais (contratos administrativos). Ao lado do conceito mais amplo, o doutrinador aponta um conceito do ato administrativo em sentido estrito, alcançando uma categoria menor de atos, exigindo criteriosamente a presença de uma quantidade maior de características jurídica semelhantes, que seriam elas a concretude e a unilateralidade.

A autorização de polícia administrativa se enquadra no conceito restrito de ato administrativo, pois produto jurídico decorrente de manifestação estatal que dispõem para único e específico caso, tendo por destinatário sujeito ou sujeitos especificamente determinados. Portanto, um ato administrativo unilateral, concreto e individualizado.

Já vimos no tópico das considerações sobre a previsão legislativa da autorização de polícia, que é um ato jurídico selecionador que faculta determinada conduta, após a verificação da presença de requisitos exigidos por lei. Tal exame só é possível no caso A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior. § 3o Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência.

83 _{Sobre ato administrativo ver Renato ALESSI, Instituciones de Derecho Administrativo, p.249; Juan Carlos}

CASSAGNE, El Acto Administrativo, 2. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1978, pp.79-82; Antonio Carlos Cintra AMARAL, Extinção do ato administrativo, Dissertação de mestrado, PUC-SP Tombo 145.951; Augustín GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, 8. ed. Buenos Aires: FDA, 2003 ; Oswaldo Aranha BANDEIRA DE MELLO, Princípios Gerais de Direito Administrativo. 3. ed. São Paulo: Forense, 2008.v.I. p.477.

84 _{Curso de Direito Administrativo, pp. 378-380, o autor adota conceito de ato em sentido estrito como} “Declaração unilateral do Estado no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante comandos concretos complementares da lei (ou excepcionalmente, da própria Constituição, aí de modo plenamente vinculado) expedidos a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.

concreto. Ademais se não fosse pela sua individualidade, não se falaria em autorização, mas sim em revogação normativa.

Nos termos do Art. 5º inciso II da CF, somente há obrigação de fazer ou deixar de fazer algo em decorrência de lei. Lei no seu sentido material, proibindo ou obrigando de maneira abstrata e genérica.

Hipoteticamente, se aceitarmos que autorização em tese poderia ser genérica, sobrevindo uma autorização mediante outra norma abstrata de igual categoria jurídica tornando lícita a conduta até então vedada, teríamos uma norma revogatória expurgando a anterior do ordenamento jurídico, não havendo sentido em se falar em autorização, já que não há mais proibição no sistema normativo! Não há mais nada a ser autorizado!

Sobre o que foi aludido, imaginando uma restrição definida pormenorizadamente por um Decreto Regulamentar, norma de caráter geral e abstrato, vale inteiramente a nossa objeção quanto à impropriedade de se caracterizar autorização de polícia mediante atos genéricos e abstratos. Vamos exemplificar o aludido com o chamado “rodízio de veículos” no Município de São Paulo. A Lei Municipal nº 12.490, de 03.10.1997, possibilitou ao Executivo, mediante decreto, implantar o Programa de Restrição ao Trânsito de Veículos. O Executivo o fez através do decreto nº 37.085, 03.10.1997, e restringiu, com algumas exceções, a circulação de veículos de segunda a sexta feira no chamado centro expandido, pelo critério do número final da placa. No seu Art. 11º o decreto prevê a possibilidade de suspensão da proibição em caso de ocorrências extraordinárias ou quando for previsível a baixa de volume de tráfego, em datas próximas a feriados. Portanto, diante de ocorrências extraordinárias poderá ser suspensa a eficácia proibitiva do decreto.

Mesmo que através de um decreto ou qualquer outro ato administrativo o Executivo venha suspender a proibição de circulação, tem-se que os efeitos do decreto foram represados por um outro ato normativo, ambos abstratos e genéricos, sem individualização dos destinatários, não podendo ser caracterizado como autorização administrativa de polícia, pois materialmente o ato é de natureza normativa e retirou a proibição do ordenamento, estando a conduta facultada a todos.

A autorização administrativa de polícia, como qualquer ato administrativo, tem que estar prevista em lei, e sua razão ontológica não é revogar o texto normativo, mas apenas diminuir o seu campo de incidência proibitivo, após a verificação da presença de requisitos subjetivos e objetivos do interessado exigidos pela própria lei. Lei essa que continuará vigorar

com todos os seus efeitos no largo campo social, subtraindo-se, por norma concreta, apenas dos casos específicos que ela mesma, norma geral, estipulou. A autorização de polícia em si, se presta a individualidades.

2.5.1. Quanto à formação do ato: Unilateralidade

A autorização de polícia administrativa é ato a ser produzido dentro de uma relação jurídica entre os sujeitos Estado e solicitante. A manifestação de vontade do particular não integra o ato. Ele apenas solicita a expedição à Administração Pública que, nos termos da lei, emite, ou não, a declaração autorizativa geradora dos efeitos que lhe são próprios.

Já se falássemos em um ato bilateral ou convencional, as duas vontades dos sujeitos contratantes integrariam o ato. A diferença jurídica efetiva entre solicitar a declaração e a vontade integrar o ato, é que o ato unilateral, não poderá ser anulado por vício de vontade do particular, já que sua vontade não integra o ato. O ato bilateral, um contrato administrativo, por exemplo, em tese poderia ser anulado por vício de consentimento da vontade do particular, já que sua vontade integraria o ato.

Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que não afeta a unilateralidade na formação do ato a simples razão do ato depender para sua válida produção e geração de efeitos da manifestação do particular solicitando-lhe a prática. Cita como exemplo: pedido de alvará de licença para edificar ou autorização para porte de arma etc. 85

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, na mesma esteira, seguindo as lições proferidas por Diguit e seus discípulos Jèze e Bonnard, também entende como atos unilaterais o atos jurídicos individuais cuja perfeição se obtém com a manifestação unitária de vontade, em contrapartida há outros que exigem acordos de vontades que se contrapõem; são chamados de convencionais. E em lavra lapidar registra:

O ato unilateral geralmente corresponde a simples aplicação da lei, da regra geral, abstrata impessoal. Ela, então, é a fonte da obrigação e não a vontade manifestada, individual.86

85 _{Curso de Direito Administrativo Brasileiro, p.419.}

José Cretella Junior87 registra que a autorização é um ato unilateral, porque o ato se perfaz unicamente pela manifestação da Administração, já que a vontade do solicitante não incorpora à medida emanada, da qual participa como simples antecedente.