Avaliação Ambiental Estratégica – AAE no Brasil

Segundo Dalal-Clayton e Sadler (2004), a Avaliação Ambiental Estratégica – AAE ainda não foi introduzida na legislação federal brasileira. De forma incipiente podem ser destacadas algumas tentativas de implementação, tais como nos Eixos Nacionais de Integração e desenvolvimento “Projeto Avança Brasil” e Análise do corredor de transporte, no projeto do gasoduto Brasil-Bolívia e Rodoanel São Paulo e no projeto de revitalização da região central da cidade de São Paulo.

Buscando caracterizar os principais determinantes e especificidades institucionais a serem considerados nas formas e condições de aplicação da AAE no Brasil, Agra Filho (2001) afirma que as demandas sociais em torno da questão ambiental têm induzido o poder público uma nova postura frente aos problemas ambientais e evidencia a importância da AAE neste processo:

As crescentes e complexas demandas que a consideração da perspectiva ambiental no processo de desenvolvimento representam, impõem ao poder público novas posturas e instrumentos de planejamento capazes de exercerem uma atuação efetiva, mais coordenada e pró-ativa, das instituições envolvidas nos processos decisórios estratégicos. A AAE emerge no cenário internacional como uma alternativa capaz de operacionalizar essa perspectiva ambiental estratégica no planejamento governamental (AGRA FILHO, 2001, p.115).

Os principais instrumentos de planejamento ambiental no Brasil (a Avaliação de Impactos Ambientais - AIA e o Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE) possuem especificidades limitantes que os tornam incapazes de exercerem as funções indutoras da noção de sustentabilidade ambiental nas políticas públicas:

Essas limitações configuram a existência de uma lacuna institucional de atuação da gestão ambiental e se expressam na precária capacidade de articulação e integração das políticas ambientais com as demais políticas públicas e entre as esferas governamentais, como também na visão reducionista e de cunho estritamente técnico que se tem adotado na institucionalidade desses instrumentos (AGRA FILHO, 2001, p.117).

Este mesmo autor destaca, no entanto, aspectos favoráveis para os avanços obtidos na abordagem da questão ambiental tais como o avanço jurídico, práticas de colegiados interinstitucionais e experiência na prática de elaboração dos EIA, a experiência e avaliação crítica sobre os mecanismos de participação pública e a crescente capacitação de profissional. Sobre a possibilidade de aplicação da AAE no Brasil o autor afirma:

Dispõe-se, portanto, de um contexto político-institucional promissor para engendrar as mudanças institucionais indispensáveis a um novo padrão de gestão ambiental, sob o paradigma da sustentabilidade ambiental do desenvolvimento. Esse cenário promissor e de transitoriedade para uma nova trajetória institucional no Brasil torna oportuna a adoção da AAE como um instrumento capaz de desencadear e engendrar as condições institucionais indicadas e tornar-se, portanto, uma alternativa capaz de preencher a lacuna institucional observada nas funções de planejamento governamental e sistematizar a incorporação da perspectiva da sustentabilidade ambiental nas suas instâncias decisórias estratégicas (AGRA FILHO, 2001, p.122).

Agra Filho (2001) destaca ainda que, para a implementação da AAE no Brasil, torna-se fundamental a consideração de princípios básicos recomendados pela prática internacional: a descentralização da responsabilidade, o respeito ao poder discricionário dos setores governamentais e a flexibilidade normativa. Para a institucionalidade da AAE, segundo este autor, poderiam ser consideradas instâncias de tomada de decisão existentes:

Com esse propósito, devem ser consideradas as instâncias de tomada de decisão existentes em cada setor e a devida compatibilização com os colegiados existentes, sobretudo aqueles envolvidos com a gestão ambiental, tais como os comitês de bacias hidrográficas, os conselhos de meio ambiente das distintas esferas governamentais, os consórcios intermunicipais, os conselhos de ZEE, entre outros (AGRA FILHO, 2001, p.127).

Segundo Agra Filho (2001), concluindo sobre a contribuição da AAE para o processo de desenvolvimento brasileiro, temos:

A partir da consideração dos princípios e subsídios indicados pela prática internacional, foi delineada, em caráter exploratório, uma abordagem propositiva sobre as bases conceituais a serem consideradas para a institucionalidade da AAE nas circunstâncias nacionais. A abordagem propositiva sugere a factibilidade de sua adoção e aplicação da AAE no Brasil e, portanto, suas possibilidades de suprir as limitações do planejamento ambiental disponível, tornando-se um instrumento efetivo na consideração da perspectiva da sustentabilidade ambiental no processo de desenvolvimento (AGRA FILHO, 2001p. 134).

Segundo Egler (2001), a oportunidade e relevância para a aplicação da AAE no Brasil são reforçados por três aspectos: o primeiro é a disponibilidade de grandes áreas do território brasileiro para ocupação, que, segundo o autor, justifica o uso da AAE:

O uso de um procedimento de avaliação como o processo de AAE, o qual é concebido para analisar os impactos ambientais e sociais de políticas, planos e programas de desenvolvimento, é muito mais apropriado para a situação brasileira do que o processo de AIA, que tem aplicação restrita a projetos (EGLER, 2001, p. 13).

O segundo aspecto a reforçar a aplicação da AAE no Brasil são os esforços que já foram feitos, seja em nível federal como estadual, para por em prática o Programa de Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE. Segundo o autor, o ZEE e a AAE partilham objetivos comuns: “a implantação da AAE no País pode vir a representar um reforço para o ZEE e vice-versa”.

Por fim, o terceiro aspecto é que diferentes documentos e estudos sobre a AAE, elaborados em nível internacional, reforçam a constatação de que a prática do planejamento é fundamental para a questão ambiental e, mais especificamente, para a viabilização do desenvolvimento sustentável.

O que fica claro das demandas impostas pelo processo de AAE é a necessidade de que o ambiente seja pensado a partir de uma perspectiva mais ampla – global, regional, local e setorial. Essa perspectiva é hoje claramente apontada em documentos como a Agenda 21 e as Convenções de Mudanças Climáticas e de Conservação da Diversidade Biológica. E, para que essa perspectiva seja efetivada, é fundamental que a atividade de planejamento seja realizada. Como discutido, o processo de AAE pode vir a representar uma das soluções para resolver as limitações do processo de AIA e, sobretudo, para efetivamente implementar a sustentabilidade no processo de desenvolvimento (EGLER, 2001, p. 13).

Corroborando a posição dos autores sobre a importância e benefícios da aplicação da AAE pode propiciar, o Ministério do Meio Ambiente afirma que:

Visão abrangente das implicações ambientais da implementação das políticas, planos e programas governamentais, sejam eles pertinentes ao desenvolvimento setorial ou aplicados a uma região; segurança de que as questões ambientais serão

devidamente tratadas; facilitação do encadeamento de ações ambientalmente estruturadas; processo de formulação de políticas e planejamento integrado e ambientalmente sustentável; antecipação dos prováveis impactos das ações e projetos necessários à complementação das políticas e dos planos e programas que estão sendo avaliados; e melhor contexto para a avaliação de impactos ambientais cumulativos potencialmente gerados pelos referidos projetos (MMA, 2002, p. 11).

A Avaliação Ambiental Estratégica – AAE potencializa a atividade de gestão ambiental em função da inclusão da participação social no processo decisório e da consideração dos aspectos ambientais, sociais, econômicos e institucionais. Seu caráter pró-ativo e cíclico permite a retroalimentação do processo de tomada de decisão, tornando-a mais efetiva frente aos objetivos pré-determinados e a constante adaptação a novos desafios ambientais.

A consolidação da prática da Avaliação Ambiental Estratégica em níveis de projetos e de políticas públicas no Brasil ainda carece de assimilação por parte dos atores sociais na consideração de suas contribuições ao processo de desenvolvimento sustentável. Essa tendência, verificada já em nível mundial, pode ser observada atualmente em Relatórios de Auditoria e Relatórios de Auditoria de Natureza Operacional (Acórdãos) do Tribunal de Contas da União – TCU. A referência e recomendação ao uso da Avaliação Ambiental Estratégica – AAE é observada em acórdãos aprovados entre os anos de 2002 e 2004 (BRASIL, 2004b; BRASIL 2003a; BRASIL 2003b; BRASIL 2003c). Destacam-se nesse conjunto auditorias realizadas em instituições e projetos governamentais como o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste II - PRODETUR II/Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB (BRASIL, 2003a); Agência Nacional de Petróleo – ANP e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA (BRASIL, 2003b); e Ministério de Minas e Energia - MME, Ministério da Integração Nacional - MIN, Ministério do Meio Ambiente - MMA, Ministério dos Transportes - MT, Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT, Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - CODEVASF e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA (BRASIL, 2003c).

No ano de 2004 foi elaborado e apresentado em plenário o Relatório de Auditoria de Natureza Operacional pelo TCU, (BRASIL, 2004) realizado na Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos – SQA/MMA. Nesse documento, além da recomendação do uso da AAE, se comprovou o descumprimento de leis ambientais em 60% de 214 obras fiscalizadas, tendo como principais motivos para esta situação a percepção dos

gestores governamentais quanto à necessidade de licenciamento e quanto aos atrasos advindos dessa atividade e também devido à falta de recursos para prevenção e correção de danos ambientais. Dessa forma, a auditoria comprova o descumprimento da legislação ambiental e recomenda à Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos do Ministério do Meio Ambiente SQA / MMA que: ‘avalie a efetividade dos procedimentos de

licenciamento ambiental junto aos órgãos setoriais responsáveis pela implementação de empreendimentos e atividades que causem significativo impacto ao meio ambiente’ e que atue

‘junto aos órgãos estaduais licenciadores (Oemas) com vistas a uniformizar os

procedimentos do licenciamento’.

Trata-se de relatório de auditoria de natureza operacional realizada, no período de 26/01 a 13/02/2004, com vistas a promover uma análise da aplicabilidade da adoção do instrumento Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) pelo Governo Federal nas ações de planejamento de políticas, planos e programas, bem como o licenciamento ambiental de projetos e obras realizadas com recursos federais (BRASIL, 2004, p.271).

O documento recomenda o uso da AAE no Brasil por duas razões:

A primeira é a capacidade potencial que esse processo tem para superar as deficiências identificadas no EIA em relação à natureza reativa desse processo, ao invés de pró-ativa. Mais especificamente, questões relativas à natureza, influência, tempo, escopo e às medidas de mitigação são decididas e concebidas em nível dos projetos, o que deixa limitada a possibilidade para sua modificação. Ademais, na prática, os EIA normalmente consideram somente os impactos diretos dos empreendimentos, desconsiderando os impactos cumulativos. A segunda razão que justifica a adoção da AAE é o papel que pode desempenhar na promoção da sustentabilidade do desenvolvimento. Assim, se o desenvolvimento sustentável é uma prática a ser alcançada por intermédio da integração das dimensões ambiental, econômica e social no processo de tomada de decisão, a aplicação da AAE pode ser decisiva para essa integração, mediante sua utilização como um instrumento de coordenação dentro dos diferentes níveis das atividades de planejamento governamental (BRASIL, 2004, p.272).

Como objetivo e questões de auditoria destaca o documento:

O objetivo da presente auditoria é analisar a adoção do instrumento Avaliação Ambiental Estratégica pelo Governo Federal nas ações de planejamento de políticas, planos e programas, bem como o licenciamento ambiental de projetos e obras realizadas com recursos federais. Para estabelecer com clareza o foco, limites e dimensões dos trabalhos, foram definidas duas questões de auditoria. 1.9.2.A primeira questão possui o seguinte enunciado: "O Governo Federal está adotando a Avaliação Ambiental Estratégica como instrumento de planejamento das ações governamentais?". E a segunda: "O Governo está cumprindo a legislação ambiental referente ao licenciamento das obras realizadas com recursos federais?” (BRASIL, 2004, p.273).

De modo geral, a auditoria comprova o descumprimento da legislação ambiental:

Verifica-se com a consolidação dos dados do Fiscobras 2003 (fls. 49) que das 214 obras fiscalizadas que exigiam licença ambiental, 33,6% das obras não as possuíam. Em relação à implementação das medidas mitigadoras definidas nas licenças de 163 obras fiscalizadas, 42,3% destas não as implementaram. Sendo assim, conclui-se que do total de 214 obras que exigiam licença ambiental, 141 obras, ou 66% daquele total, não cumpriam a legislação ambiental a contento (BRASIL, 2004, p.278).

Além dessas constatações referentes ao cumprimento específico da legislação ambiental, o Acórdão do TCU questiona também se o Governo Federal está adotando a AAE como instrumento de planejamento de suas ações. O documento classifica como ‘incipiente’ a adoção de tal prática no Brasil, destacando iniciativas pontuais e a confirmação de que em nenhum programa fiscalizado houve análise sob prisma ambiental na fase de planejamento.

O que se verifica, no entanto, são experiências-piloto pontuais, realizadas por iniciativa do Ministério do Meio Ambiente ou de alguma entidade isolada, sem a participação efetiva de todos os órgãos setoriais. Isso evidencia a desarticulação entre as políticas públicas de desenvolvimento e de meio ambiente. Existe falta de diálogo entre os órgãos governamentais sobre o uso sustentável dos recursos naturais. É necessário que haja articulação dos programas setoriais do governo com a proposta de desenvolvimento sustentável. A Avaliação Ambiental Estratégica pode ser o instrumento adequado para promover esta integração (BRASIL, 2004, p.274).

Os relatórios das auditorias de natureza operacional (nº Fiscalis 213/2003, 899/2003, 901/2003, 903/2003, 944/2003 e 970/2003) que tiveram a inserção da questão ambiental corroboram o achado, visto que em nenhum dos programas fiscalizados foi analisado, na fase de planejamento, os impactos ambientais potenciais das ações a serem implementadas. Como exemplo, cita-se o Programa Morar Melhor (Fiscalis nº 903/2003) cujas ações se relacionam com o uso e ocupação do território, as quais podem ter impactos ambientais significativos. A equipe descreve em seu relatório que foi verificado "que na fase de planejamento do Programa Morar Melhor não foi realizada Avaliação Ambiental Estratégica, tampouco quaisquer estudos ambientais" (BRASIL, 2004, p.274).

Como causas para a incipiência do uso da AAE no Brasil, o documento aponta também como fatores principais a sua não-previsão em lei como elemento constituinte da Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, a abordagem insuficiente da variável ambiental nas políticas setoriais, desconhecimento da AAE, a pouca articulação do segmento ambiental com a área de planejamento, a percepção de suficiência do licenciamento como solução para os problemas ambientais e o pouco tempo de existência do instrumento.

Além da recomendação geral de divulgação e adoção da AAE, o Acórdão do TCU destaca três pontos a ser alvo de discussão: a sua inclusão na Lei n° 6.938/81, a conveniência

de obrigação do seu uso em ‘toda e qualquer política, plano ou programa’, e a vinculação de parte dos recursos do orçamento de órgãos públicos para a realização da AAE.

Incluir a AAE como instrumento de gestão ambiental no Art. 9° da lei n° 6.938/1981. O projeto de lei não explicita a inclusão da AAE entre os instrumentos da Política de Meio Ambiente, apesar de incluir a obrigatoriedade de sua realização para políticas, planos e programas no âmbito da administração pública, conforme art. 2° do projeto às fls. 45. Ora, se a Avaliação de Impacto Ambiental é um instrumento da política, a Avaliação Ambiental Estratégica também deve ser, para que a gestão ambiental esteja estruturada com base nos instrumentos disponíveis. Portanto pode ser oportuna a inclusão do instrumento na Lei da Política Nacional de Meio Ambiente como forma de aprimoramento da gestão ambiental conforme demonstrado no item 2.1.2.3 (BRASIL, 2004, p.276).

Rever a conveniência de obrigar a aplicação da Avaliação Ambiental Estratégica para toda e qualquer política, plano ou programa, conforme definido no Art. 12-A do projeto de lei. A equipe observou que o texto, da forma que está redigido, pode não atingir os resultados esperados, pois nem todo programa ou plano tem implicações ambientais diretas que justifiquem uma avaliação ambiental. Por exemplo: programas de combate à violência contra a mulher seriam necessárias as avaliações ambientais? (BRASIL, 2004, p.276).

Introduzir dispositivo legal vinculando parte dos recursos do orçamento dos órgão públicos para realização de AAE e demais estudos ambientais necessários para o planejamento setorial (programas, planos e políticas), podendo ter como base o Decreto nº 95.733, de 12 de fevereiro de 1988, que dispõe sobre a inclusão, no orçamento dos projetos e obras federais, de recursos destinados a prevenir ou corrigir os prejuízos de natureza ambiental decorrente da execução desses projetos e obras. Esse ponto a equipe entende ser crucial para efetividade da aplicação do instrumento, pois do que adianta ter a lei obrigando a realização da AAE sem que os órgãos setoriais tenham previsão orçamentária para o planejamento do setor (BRASIL, 2004, p.276).

No Brasil a prática da AAE se restringe ao nível de projetos como do Gasoduto Brasil- Bolívia; dos Corredores de ônibus na cidade de São Paulo, em algumas usinas hidrelétricas nas bacias dos rios Tocantins e Tibagi, e Uruguai; e na cidade de Curitiba e também no Plano Plurianual de Investimentos do governo brasileiro para o período de 2000 a 2003 – Avança Brasil.

Ainda que a AAE não seja utilizada atualmente no Brasil em nível de políticas públicas, o uso deste instrumento é recomendado nos estudos de Egler (1998), Agra Filho (2001) MMA (2002), Oliveira e Bursztyn (2001).

Nesse sentido, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) vem sendo considerada como um importante instrumento de ajuda à tomada de decisão, capaz de introduzir de forma mais efetiva do que a AIA, a questão ambiental nos processos decisórios de planejamento de políticas, planos e programas governamentais. Isso, porque, a AAE, além de considerar os impactos diretos, identifica e prevê impactos

cumulativos e sinérgicos das ações governamentais e os leva em conta nas fases iniciais do processo de planejamento, quando as decisões importantes ainda não foram tomadas. Além disso, a adoção da AAE permite introduzir a questão da sustentabilidade no processo de desenvolvimento, pois sua implementação, desde as fases iniciais do planejamento das ações públicas, contribuiria para assegurar uma sistemática integração das considerações ambientais e sociais no processo decisório, promovendo a redução da fragmentação das políticas públicas e a atividade de coordenação (OLIVEIRA e BURSZTYN, 2001, p.55).

Assim, o uso de um procedimento de avaliação como o processo de AAE, o qual é concebido para analisar os impactos ambientais e sociais de políticas, planos e programas de desenvolvimento, é muito mais apropriado para a situação brasileira do que o processo de AIA, que tem aplicação restrita a projetos. É de certa forma evidente que se, por exemplo, as intervenções do Setor Elétrico na Amazônia tivessem sido analisados e avaliados por um processo mais amplo, ao invés da elaboração de AIAs para cada empreendimento, os resultados relativamente à qualidade dos contextos sociais e ambientais naquela Região teriam sido significativamente diferentes. O segundo aspecto, a reforçar a aplicação da AAE no Brasil, são os esforços que já foram feitos, seja em nível federal como estadual, para por em prática o Programa de Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE. Como um dos principais objetivos do ZEE é o desenvolvimento de um processo de avaliação do uso do território que venha a considerar, de forma efetiva, no processo de tomada de decisão a integração dos domínios econômico, social e ambiental, é possível se afirmar que o ZEE e a AAE partilham objetivos comuns. Dessa forma, a implantação da AAE no País pode vir a representar um reforço para o ZEE e vice versa. Nesse sentido, o ZEE como proposta de desenvolvimento vem ao encontro aos interesses da sustentabilidade que tanto clamam pela definição de políticas mais adequadas para o desenvolvimento regional e local, tendo também a sociedade como partícipe, fato que é intrínseco em sua metodologia básica e igualmente na da AAE. Cabe também apontar que o ZEE contém os subsídios técnicos para a regulação e a promoção dos melhores usos dos espaços geográficos, mediante a orientação e a indicação de ações preventivas e corretivas, através das políticas territoriais, legislações específicas e instrumentos de caráter jurídico-administrativo. Por fim, o terceiro aspecto a fortalecer as oportunidades para o uso do processo de AAE no País é a evidência de que no que diz respeito à arena ambiental a aplicação do ditado ‘o pequeno é bonito’ (small is beautiful), nem sempre se aplica. Para se colocar essa questão de uma forma mais explícita, é importante apontar que os diferentes documentos e estudos sobre a AAE elaborados em nível internacional têm apontado que a prática do planejamento é fundamental para a questão ambiental e, mais especificamente, para a viabilização do desenvolvimento sustentável (EGLER, 2001, p.13).

Por outro lado, as restrições são a necessidade de um alto nível de maturidade institucional para permitir um efetivo diálogo inter-setorial; habilidades e capacidades específicas em órgãos do governo e agências privadas. No mesmo sentido observa-se a resistência por parte do governo e de agências na sua adoção pela possível perda de poder, assim como pela possibilidade de aumento de trabalho nas agências e órgãos ambientais e pelo conseqüente atraso nos processos de análise dos projetos de desenvolvimento. Outro