1 FINANCIAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO NO BRASIL
1.2 Avaliação de Políticas Públicas no Brasil
A avaliação sistemática de políticas públicas não tem sido uma prática cotidiana no Brasil. “A avaliação é vista como estorvo ou como obrigação contratual a ser cumprida ou como forma de ajudar amigos ou instituições.” (GARCIA, 2001, p. 11). Nos programas que dependem de agências ou instituições de financiamento há, em geral, uma exigência da aplicação de um determinado percentual numa avaliação externa, realizada por uma instituição que não tenha participado da operacionalização do programa. Os órgãos avaliadores, segundo Campos (1987, p. 83), muitas vezes encontram dificuldades no processo de avaliação tanto por falta de clareza nos objetivos, métodos e técnicas dos programas quanto pela inexistência de condições básicas para operacionalização dos objetivos propostos. A falta de previsibilidade na organização e operacionalização desses programas é outro fator que inviabiliza a utilização de modelos de avaliação testados em outros países.
Uma questão sempre presente na avaliação de políticas públicas é a otimização no uso de recursos. Em educação há uma série de outros aspectos que se entrelaçam à questão dos custos, como o envolvimento de órgãos, instituições e diferentes mecanismos de repasse. A questão dos recursos se complica um pouco mais quando se confronta os objetivos a curto prazo que caracterizam os programas, com os objetivos a médio e longo prazo, próprios da educação. Resulta desse conflito a aplicação de programas emergenciais que se sucedem sem garantia nem preocupação de continuidade. Um dos elementos que se pode
destacar no entra-e-sai dos programas em educação é a falta de uma preparação consistente dos quadros técnicos e docentes.
Uma vez realizada a avaliação, nem sempre seus resultados são considerados na programação de novas ações. Muitas vezes os resultados são simplesmente engavetados e esquecidos, principalmente quando da mudança da equipe do Governo que muitas vezes desconhece o trabalho de avaliação realizado/ encomendado pela equipe anterior. Considerando que a avaliação pode contribuir para o aprimoramento e ampliação das políticas públicas, uma forma de usar seus resultados seria através do envolvimento da sociedade que vem sendo alvo dos serviços prestados por essas políticas. Um entrave à participação da sociedade no uso e avaliação de serviços públicos, como educação e saúde, reside na falta de mecanismos de informação entre aqueles que oferecem os serviços e os usuários desses serviços.
Uma avaliação voltada para a melhoria de todas as instituições requer, além da atuação competente de todos, a definição de uma base sólida de valores que de fato funcionem como norteadores das políticas públicas e de seus sistemas de avaliação. É a partir dos anos 90 que vem se destacando a importância de estudos e pesquisas de avaliação das políticas públicas.
O uso instrumental da pesquisa de avaliação significa, de fato, um contraponto à tendência, vigente até então, de forte ênfase na etapa de formulação. As pesquisas de avaliação de processos de implementação têm mostrado, ao contrário, a necessidade de consolidar mecanismos de aprendizagem, adaptação e flexibilidade – tanto por parte das organizações quanto dos decisores. (SILVA; COSTA, 2002, p. 17).
Em 1994 o Office of Evaluation and Oversight, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (OVE/BID), recebeu, dos países participantes de encontro realizado em Cartagena, uma recomendação no sentido de rediscussão do processo de avaliação que até então se voltava apenas para as atividades de controle e acompanhamento de execução de projetos. A partir daí, e no contexto de democratização e modernização do Estado, começam a ser construídos novos objetivos para a avaliação voltados para
o acompanhamento dos resultados e dos processos de sua consecução, observando de forma continuada a efetividade das estratégias e políticas públicas – de seus programas, projetos e sistemas -, dando oportunidades à revisão tempestiva dos procedimentos de decisão, gestão e aplicação de recursos. (SILVA, 2002, p. 9).
A reestruturação do processo avaliativo das políticas públicas encontra-se no bojo das estratégias empreendidas pelo BID visando o desenvolvimento social, a modernização do Estado e o apoio ao setor privado. Dentre estas estratégias destaca-se a Oficina de Avaliação que tem por objetivo a criação de sistemas de avaliação por resultados. Os governos do Brasil, Argentina e Chile, com apoio dos recursos do BID, implementaram o Projeto de Fortalecimento da Função Avaliação na América do Sul. Para operacionalização das ações, no Brasil, foi eleito o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) que, em cooperação com o BID, publicou, em 2002, uma coletânea de três volumes contendo relatórios técnicos com resultados dos estudos realizados até então: 1) Eficiência e Eficácia da Ação Governamental: uma análise comparativa de Sistemas de Avaliação; 2) Brasil – uma
análise do Plano Plurianual (PPA) 2000/2003 e 3) A Avaliação de Programas Públicos – Reflexões sobre a experiência brasileira.
Experiências realizadas nas últimas três décadas em planos nacionais de desenvolvimento, planos e programas regionais, políticas e programas setoriais, projetos financiados por bancos de fomento e sistemas estaduais de acompanhamento e avaliação, no Brasil, contribuíram
para a formação de uma cultura razoável sobre a avaliação de políticas e projetos públicos. No entanto, essas iniciativas foram em sua maioria dispersas no tempo, no território e encerradas sobre setores ou instituições em particular, nunca se tendo logrado uma sistematização mais ampla.” (SILVA, 2002, p. 19).
As experiências desenvolvidas nas últimas décadas, construíram uma cultura de avaliação voltada para a formação de políticas específicas ou de programas isolados. Tentativas de organizar sistemas de avaliação no Brasil foram empreendidas nos anos 1990 através de programas: 1) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - Programa de Acompanhamento das Ações Orçamentárias (Progorcam), Sistema de Acompanhamento do PPA (Siappa), Sistema de Acompanhamento do Brasil em Ação; 2) da Casa Civil da Presidência da República - Sistema de Acompanhamento dos Projetos Prioritários; 3) do MARE e Ministério da Fazenda, o Sistema de Acompanhamento Gerencial e Avaliação Institucional (PAGG). O sistema de acompanhamento do Programa Brasil em Ação, ao combinar o processo de avaliação com as etapas de elaboração e implementação do programa abre
uma perspectiva de superação das falhas do planejamento governamental originadas, por um lado, pela exclusiva ênfase ao momento de formulação de planos e elaboração de programas e projetos; e, por outro lado, pela pouca importância dada às etapas de acompanhamento e avaliação dos processos, resultados e impactos. (SILVA; COSTA, 2002, p. 41).
Com o processo de democratização e com a implementação de uma administração gerencial, a Reforma do Estado vem abrindo espaço para uma demanda cada vez maior por avaliação das políticas públicas, originada tanto da cúpula governamental quanto da população que vem requerendo maior visibilidade e transparência nos atos do governo. Segundo Garcia (2001, p. 27), essa demanda por avaliações, além de ter origem na cúpula do governo, envolve toda a administração pública federal, “deverá orientar os processos concretos de gestão e decisão, [...] representa compromisso perante o Poder Legislativo e deverá estar disponível para a sociedade.” O autor propõe a implantação de um sistema de avaliação que funcione como instrumento de gestão, afirmando que nenhum dos programas desenvolvidos nestes últimos trinta anos pode ser tomado como base apropriada para esse tipo de avaliação que se constitui num elemento fundamental na condução de políticas, programas e projetos e é considerada como “uma necessidade para quem governa, um campo de aprendizado e de geração de conhecimento e uma exigência da sociedade democrática.” (GARCIA, 2001, p. 66).
A construção de um sistema de avaliação para a gestão pública brasileira, federal, estadual e municipal, cujos resultados funcionem, de fato, como elemento de re/ratificação de programas e políticas públicas, requer estudos, tentativas, erros e acertos por parte dos gestores e da sociedade. Com as medidas decorrentes do PPA/2000 e da implementação da administração gerencial no Brasil, “o Ministério do
Planejamento colocou as cartas na mesa. Se os parceiros não entrarem no jogo, estarão correndo sérios riscos e perdendo uma excepcional oportunidade para se tentar um salto qualitativo nos processos estratégicos de governo.” (GARCIA, 2001, p. 67). Pode-se incluir no jogo pela construção de um sistema de avaliação de gestão, as experiências de avaliação do Fundef, empreendidas em todo o país por iniciativas individuais dos pesquisadores ou realizadas pelo Ministério da Educação e do Desporto (MEC).
De 1998 a 2002 o MEC divulgou três balanços do Fundef avaliando os impactos financeiros e resultados gerais em relação ao financiamento do ensino fundamental no país, nas regiões e nos estados. A avaliação dos resultados está prevista no artigo 12 da legislação que regulamentou o Fundef:
O Ministério da Educação e do Desporto realizará avaliações periódicas dos resultados da aplicação desta Lei com vistas à adoção de medidas operacionais e de natureza político-educacional corretivas, devendo a primeira realizar-se dois anos após sua promulgação. (BRASIL, 2001).
Essas avaliações vêm sendo realizadas pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) da Universidade de São Paulo (USP), no entanto seus resultados são insuficientes para uma análise mais acurada de diferentes situações e especificidades locais. Daí a importância da avaliação do impacto do Fundef realizada pela rede nacional e, em Vitória da Conquista, através desta pesquisa. Dados fornecidos nos balanços divulgados pelo MEC são utilizados no capítulo 2 deste trabalho.
2 FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
Pretende-se, neste capítulo, abordar as características do Fundef e as dificuldades e avanços no processo de sua implantação, no Brasil, a partir da legislação pertinente, de trabalhos publicados e/ou veiculados pela imprensa, e de dados oficiais do Ministério da Educação e da Secretaria do Tesouro Nacional impressos e/ou disponíveis na internet.
2.1 Emenda nº 14/96 – Lei nº 9.394/96 – Lei nº 9.424/96
No início dos anos 90 o cenário educacional brasileiro apresentava um quadro deficitário em que se constatavam profundas desigualdades na oferta do ensino fundamental. Apesar da política de universalização do ensino a taxa de escolarização líquida, em 1994, era de 89% das pessoas que se encontravam na faixa de 7a 14 anos. A vinculação constitucional de 25% das receitas dos estados e municípios e de 18% da União, estabelecidos como um mínimo de gastos com educação não teve definidos mecanismos reguladores que evitassem a dispersão dos gastos e o desvio de recursos. Desse modo, o dispositivo constitucional não conseguiu
promover o aumento adequado da destinação de recursos efetivamente aplicados no ensino obrigatório, em grau compatível com os níveis de gasto efetivamente demandados, a despeito da significativa participação dos dispêndios em educação nas peças orçamentárias. (MEC, 2000a, p. 6).
As diferenças regionais e sub-regionais se refletiam nos diferentes padrões de funcionamento e atendimento das redes escolares. Cada escola dependia da arrecadação do governo ao qual estivesse vinculada, mantendo-se as desigualdades regionais uma vez que não havia uma relação diretamente proporcional entre as arrecadações e o número de alunos atendidos em cada esfera governamental. A participação dos governos municipais e estaduais na oferta do ensino fundamental era bastante diferenciada entre as regiões e estados brasileiros. Enquanto nas regiões Sul e Sudeste a maior parte da matrícula estava nas redes estaduais, na região Nordeste era na rede municipal que se encontrava o maior número de alunos do ensino fundamental. Enquanto municípios mais ricos aplicavam os 25% da educação na oferta do ensino médio e superior e/ou desviavam verbas para outros fins como a pavimentação de ruas e construções, nos municípios mais pobres os recursos para a educação não garantiam a oferta de um mínimo de qualidade de ensino, de cobertura de demanda e de salário digno para os professores. “A capacidade de investimento dos municípios em educação era inversamente proporcional às responsabilidades por eles assumidas com a oferta do ensino fundamental, salvo poucas exceções.” (MEC, 2000a, p. 8).
Diante desse cenário, pressionado pelo órgãos financiadores internacionais e pelas políticas que norteiam o mercado de consumo e no conjunto das ações em torno da Reforma do Estado que começa a se estruturar em 1995, o Brasil resolve empreender mudanças no seu sistema educacional. Era preciso reduzir as altas
taxas de analfabetismo, de repetência e evasão escolar; racionalizar os gastos com educação; imprimir qualidade à educação oferecida e atender às demandas do mercado do consumo que assume um caráter competitivo e transforma o sistema educacional num grande mercado de educação. De maneira bastante simplificada, este é o quadro que levou o governo brasileiro a rever seu sistema educacional e a reformular sua legislação. De setembro a dezembro de 1996 foram sancionados três textos legais que se articulam e pretendem mudanças significativas na gestão e no financiamento educacional: A Emenda Constitucional n° 14 de 12 de setembro de 1996 (BRASIL, 1999), a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, n° 9.394 de 20 de dezembro de 1996 (BRASIL, 1997) e a Lei nº 9.424 de 24 de dezembro de 1996 (BRASIL, 2001) que regulamenta o Fundef. Decorre dessa legislação um conjunto de medidas voltadas para a melhoria da escola pública, dentre as quais o INEP destaca como de maior relevância:
● elaboração dos Parâmetros Curriculares Nacionais e dos Referenciais para a Formação de Professores;
● aperfeiçoamento metodológico e a consolidação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB);
● avaliação dos livros didáticos;
● estímulo aos programas de Aceleração de Aprendizagem; ● implantação da TV escola;
● criação do programa Dinheiro Direto na Escola;
● melhoria das condições físicas das escolas das regiões Centro- Oeste, Nordeste e Norte por meio do Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola);
● descentralização do programa Merenda Escolar;
● implantação do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem);
● e a reforma do ensino médio profissionalizante. (INEP, 2000b, p. 15).
É a Emenda Constitucional nº 14/96 que institui o Fundef e determina significativas modificações na Constituição/88. A retirada da obrigatoriedade de oferta do ensino público para aqueles que não freqüentaram a escola na idade própria deu sustentação legal à exclusão das classes de educação de jovens e adultos da abrangência do Fundef e deixa clara a prioridade no investimento em alunos de 7 a 14 anos que apresentam maiores possibilidades de retorno tanto em relação à formação da cidadania quanto de melhor atuação no mercado de trabalho.
Assumindo uma função redistributiva e supletiva, a União se desobriga da assistência técnica e financeira aos estados e municípios. Com isso a educação se ajusta aos objetivos de redução e racionalização de gastos, propostos pela Reforma do Estado principalmente porque, além de modificar a função da União perante estados e municípios, a Emenda nº 14/96 reduz o percentual que a União deve aplicar no ensino fundamental (de 50% para 30%) e aumenta o percentual a ser gasto pelos estados e municípios (de 50% para 60%).
Essas modificações vão imprimir novos rumos na oferta do ensino público nas redes estaduais e municipais. Segundo Castro (1999c, p. 117), “a Emenda Constitucional N° 14 e o ‘Fundão’ romperam definitivamente com o passado e estabeleceram um marco divisório na história do financiamento da educação pública no Brasil.”
A Nova LDB, Lei n° 9.394/96, inserida no processo da Reforma do Estado, estabelece diretrizes às quais se ajusta a Lei n° 9.424/96 que regulamenta o Fundef. Ao ratificar a função normativa, redistributiva e supletiva da União e definir o ensino fundamental como prioridade de atendimento pelos municípios, a nova LDB abre caminho para o processo de descentralização administrativa e financeira promovendo a municipalização da oferta do ensino fundamental. Em 1998 a rede
municipal, no Brasil, era responsável por 40,7% dos alunos matriculados, passando, em 2002, para 54%.
A Lei nº 9.394/96 regulamenta os gastos com o ensino definindo o que pode (Art. 70) e o que não pode (Art. 71) ser considerado como despesa de manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). São consideradas ações de manutenção e desenvolvimento de ensino aquelas
voltadas à consecução dos objetivos das instituições educacionais de todos os níveis. Inserem-se no rol destas ações, despesas relacionadas à aquisição, manutenção e o funcionamento das instalações e equipamentos necessários ao ensino, uso e manutenção de bens e serviços, remuneração e aperfeiçoamento dos profissionais da educação, aquisição de material didático, transporte escolar, entre outros. Ao estabelecer quais despesas podem ser consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, a LDB pressupõe que o sistema coloque o foco da educação na escola e no aluno. Daí a necessidade de vinculação necessária dos recursos aos objetivos básicos da instituição educacional. Em relação aos recursos do FUNDEF, todas estas despesas devem manter vinculação com o ensino fundamental. (MEC/SEF, 199-).
Sintonizado com a nova LDB e com a Emenda Constitucional n° 14/96 que o criou, o Fundef, também denominado de Fundão, se caracteriza, basicamente, pela sua natureza contábil, promovendo uma redistribuição financeira através da qual destina 60% das receitas da educação à manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental. A redistribuição financeira acontece em função do princípio de maior eqüidade social cujo conceito tomado pelos promotores da Conferência Mundial de Educação para Todos, realizada em Jomtien em março/90, refere-se à “possibilidade de estender certos benefícios obtidos por alguns grupos sociais à totalidade das populações, sem contudo, ampliar as despesas públicas para esse fim.” (OLIVEIRA,
1999, p. 74). Nesse sentido, educação com eqüidade implica oferecer o mínimo de instrução indispensável às populações para sua inserção na sociedade atual. O princípio redistributivo do Fundef pretende atender a este propósito entendida a eqüidade social “como a capacidade de estender para todos o que se gastava só com alguns.” (OLIVEIRA, 1999, p. 75).
Sendo fundo é produto de receitas específicas que, por lei, vinculam-se à realização de determinados objetivos, está sujeito à previsão de receitas e despesas em orçamentos cuja execução deve ser contabilizada através de forma específica e recebe tratamento semelhante ao que é dispensado ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e ao Fundo de Participação dos Estados (FPE). Segundo o MEC (2000a, p. 9), “o Fundef é um exemplo inovador de instrumento de política social que articula três níveis de governo e incentiva e promove a participação da sociedade”, visando atingir objetivos estratégicos mencionados no balanço do Fundef 1998 a 2000 e complementados no balanço 1998 a 2002 (MEC, 2002?, p. 5-6):
● promover a justiça social através da inclusão de alunos dos segmentos mais pobres da população;
● promover eqüidade entre estados e municípios através do mecanismo de redistribuição de recursos baseado no número de alunos matriculados;
● reduzir os desníveis interestaduais e interregionais estabelecendo o valor mínimo nacional e procedendo a complementação necessária para o cumprimento desse valor mínimo;
● promover a melhoria qualitativa da educação como resultado dos mecanismos de redistribuição financeira;
● assegurar a valorização do magistério através da melhoria da remuneração e da qualificação dos professores;
● promover o engajamento da sociedade no processo de acompanhamento da aplicação dos recursos destinados exclusivamente ao ensino fundamental público através da instalação e funcionamento dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef nos estados e municípios.
Frustrada a possibilidade de implantação em 1o de janeiro de 1997, o Fundef
teve sua implantação automática definida para o dia 1º de janeiro de 1998 (Art.1o
, Lei nº 9.424/96) abrindo-se, entretanto, a possibilidade de antecipação para o segundo semestre de 1997 para os estados cujas Assembléias Legislativas assim se posicionassem. Somente o estado do Pará enfrentou a antecipação servindo, de certa maneira, de laboratório para a experiência de implantação do Fundo.
Se, por um lado, a presidente do INEP reconhece que “o sistema educacional brasileiro pode ser classificado como um sistema de massas, exigindo vultosos investimentos do setor público” (INEP, 1998b), por outro, o Governo pretende, com o Fundef, promover uma revolução no ensino brasileiro sem aumentar significativamente o investimento do setor público, aplicando uma política de redistribuição dos recursos disponíveis na “manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público, e na valorização do magistério” conforme prevê o artigo 2o da Lei nº 9.424/1996 (BRASIL, 2001). Assim, o que está proposto não é ampliar
os recursos para despesas com educação, mas redimensionar e redirecionar os gastos.
A política da União é conter o aumento de qualquer despesa com a educação. Segundo a cartilha do Banco Mundial, o Brasil já tem recursos suficientes para a educação: só não está sabendo administrá-los. O Fundo é um grande avanço na racionalização dos gastos, com parcimônia e eqüidade. (Monlevade; Ferreira, 1997, p. 21-22).
Antes da LDB, os impostos e transferências iam para uma conta única da União, de cada estado ou município. A prestação de contas ocorria ao final de cada ano e os secretários municipais de educação não tinham autonomia para dispor da verba destinada aos gastos com a educação que ficavam a cargo das secretarias administrativo-financeiras das prefeituras. Isso possibilitava o desvio de verbas destinadas à educação para outras rubricas, segundo as conveniências e necessidades dos administradores da União, dos estados e dos municípios. Com a Lei nº 9.394/96, o repasse dos valores destinados à educação deve ocorrer “imediatamente ao órgão responsável pela educação”, conforme o parágrafo 5o do
artigo 69 (BRASIL, 1997). Uma nova conta é aberta para movimentação das verbas para a educação sob a responsabilidade, no caso dos municípios, dos secretários de educação. Do total referente aos 25% recolhidos de diferentes impostos para a educação, 60% serão destinados ao ensino fundamental, o que representa 15% da arrecadação a que se refere o artigo 1o da Lei nº 9.424/96.