No continente europeu, a avaliação de prejuízos provocados por cheias é um dos critérios utilizados para tomada de decisão. Alguns países são mais experientes e bem sucedidos nessa análise do que outros. Porém, já foi incluído nas diretrizes da União
Europeia que a avaliação de prejuízos de cheias seja um dos critérios a serem usados no gerenciamento e na avaliação de enchentes (MESSNER et al., 2007).
Geralmente, essa avaliação é realizada em diversos níveis de detalhe, dependendo da área de interesse e se os recursos utilizados são federais, estaduais ou municipais. Ela pode ser usada pelos governos federais para a escolha da destinação de recursos financeiros ou para priorização de obras em áreas críticas. Para os menores níveis espaciais, as avaliações de prejuízos econômicos podem ser usadas em análises de benefício-custo para o estudo de viabilidade e para a seleção de projetos.
No que diz respeito aos prejuízos avaliados, eles são divididos em quatro tipos principais, na maior parte do continente. Esses tipos são os prejuízos diretos ou indiretos e os tangíveis ou intangíveis, que podem ser variáveis de acordo com as propriedades de cada região (SMITH & WARD, 1998; PARKER et al., 1987; PENNING-ROWSELL et al., 2003; MESSNER & MEYER, 2005).
Para a realização das avaliações, geralmente são usadas bases de dados de uso do solo ou pesquisas de campo, dependendo da disponibilidade dessas informações na região em estudo. É feita, também, a caracterização das cheias que podem ocorrer, para o risco e a recorrência desejados. Unindo as informações do uso do solo aos estudos hidráulicos e hidológicos, são obtidas, em muitos países, funções de profundidade x prejuízo, para cada tipo de edificação. Essas funções são usadas, principalmente, para a avaliação de prejuízos tangíveis diretos. Um exemplo dessas funções pode ser visto na Figura 3.1, onde podem ser observadas curvas para diversos tipos de edificação.
Figura 3.1: Exemplo de curvas profundidade x prejuízo.
Fonte: Adaptado de PENNING-ROWSELL et al., 2003 apud MEYER & MESSNER, 2005.
A partir das funções de profundidade x prejuízo ou de outras quantificações feitas para as demais categorias de prejuízos, podem ser feitas as análises de benefício-custo para a escolha de medidas de proteção ou para a priorização de investimentos.
Alguns países europeus apresentam maior experiência na análise de prejuízos provocados por enchentes. A Inglaterra e a Holanda apresentam alguma tradição nessas análises, enquanto Alemanha e República Tcheca iniciaram, mais tarde, aplicações práticas para o assunto (MEYER & MESSNER, 2005). Esses países foram os usados, neste trabalho, como casos de avaliação de prejuízos de enchentes, mostrando diferentes filosofias para esse tipo de análise, segundo as informações de MEYER & MESSNER (2005).
3.2.1 - Caso 1: Inglaterra
Nesse país, uma série de métodos de avaliação de riscos e de danos de enchentes vêm evoluindo, em processo de melhoria contínua. Esses métodos têm o objetivo de auxiliar no planejamento e na alocação de recursos financeiros.
Em nível nacional, os métodos desenvolvidos são melhorias do National Appraisal of Assets at Risk (NAAR) (DEFRA, 2001) e, em estudos recentes, têm o objetivo de
avaliarem o desenvolvimento do risco de enchentes nos próximos 100 anos, para diferentes cenários.
No nível regional, a avaliação é feita através dos métodos Catchment Flood Management Plans (CFMP; EA, 2004) e Shoreline Management Plans (SMP), que foram usados em programas para a obtenção de uma abordagem unificada de avaliação de impactos econômicos e sociais devido a enchentes.
Em quase todos os níveis, dados-padrão de danos desenvolvidos pelo Flood Hazard Research Centre (FHRC, Middlesex Universtity) são os usados na avaliação de prejuízos.
Dentre as publicações existentes, O Blue Manual ou Manual Azul (PENNING-ROWSELL & CHATTERTON, 1977) lida com danos diretos e tangíveis. O Red Manual ou Manual Vermelho (PARKER et al., 1987) acrescenta dados de perdas indiretas à análise. O Yellow Manual ou Manual Amarelo (PENNING-ROWSELL et al., 1992) foca o estudo em erosão costeira e nas enchentes. Uma nova e atualizada versão de todos esse manuais é o Multi Coloured Manual ou Manual Multi-Cor (MCM; PENNING-ROWSELL et al., 2003).
Os principais órgãos que tratam do manejo de cheias na Inglaterra são o Departamento de Meio Ambiente, Alimentos e Relações Rurais (DEFRA), responsável pela política de defesa contra enchentes, e a Agência Ambiental (EA), que tem a responsabilidade operacional sobre o assunto. Como a maioria dos recursos para essa área vêm, direta ou indiretamente, do governo central, a avaliação de perdas é uma forma de buscar a eficiência dos investimentos públicos e garantir o acesso aos fundos governamentais por essas instituições. A eficiência econômica é avaliada por análises de benefício-custo, apesar de ser recomendada a verificação de perdas não valoradas, da quantidade de pessoas afetadas e dos habitats que devem ser protegidos. Além disso, existem limites padrão de proteção que são adotados, caso a análise aponte para soluções fora dele.
Os métodos usados nas avaliações de prejuízos têm como base, geralmente, os dados do MCM, principalmente para propriedades residenciais e não-residenciais. A partir deles, são criadas funções de prejuízos, para os diversos tipos de edificação.
As propriedades residenciais são distinguidas por tipo, idade e classe social, cada uma apresentando um inventário típico. É feito, então, um cálculo da depreciação da estrutura e do inventário, determinado pelo custo de reposição a preços de mercado, e da suscetibilidade a perdas pra cada profundidade. São geradas, com isso, funções profundidade x prejuízo, podendo ser feita uma distinção entre enchentes longas e curtas.
No caso de propriedades não-residenciais, as funções de danos levam em conta duas características. As primeiras são as posses em risco em cada setor comercial ou industrial. A segunda é a suscetibilidade de cada propriedade às enchentes. Nas avaliações desse tipo de edificação, as funções fornecem os prejuízos por metro quadrado de propriedade, sendo esses valores diferentes para cada setor. São recomendadas, geralmente, investigações de danos potenciais para cada setor industrial e comercial, devido às particularidades de cada um.
O uso de funções profundidade x prejuízo é uma opção para a avaliação de danos de cheias. O seu detalhamento, em geral, dependerá do objetivo da avaliação e dos dados de uso do solo disponíveis. Eles podem ser obtidos em alguns órgãos ingleses, nacionais ou regionais, além dos censos demográficos e da realização de levantamentos de campo.
Porém, em nível nacional, funções profundidade x prejuízo não são muito usadas. Nesses casos, são calculados prejuízos médios ponderados de cheias. Esse cálculo é feito através da suposição de uma profundidade média de cheia para faixas de tempos de recorrência provenientes de dados empíricos de cheias.
Apesar dos danos tangíveis diretos serem o principal foco das avaliações de prejuízos de cheias, as perdas intangíveis e indiretas também são descritas no MCM. O FHRC, por exemplo, analisa os custos de serviços de emergências durante cheias e o MCM recomenda que seja aplicado um multiplicador de 1,107 sobre os prejuízos a propriedades, devido a esses custos. O MCM apresenta, também, métodos de avaliação de perdas devido à interrupção do tráfego em ferrovias e estradas principais, com cálculo baseado no custo de atraso pelo uso de rotas alternativas.
Para as perdas indiretas em propriedades não-residenciais, é feito o cálculo da perda de valor agregado durante a cheia. Porém, essas perdas são privadas e financeiras, apenas para algumas empresas, e não econômicas. Sendo assim, as perdas para algumas pessoas podem ser transferidas como ganhos para outras empresas ou setores. Por isso, alguns manuais recomendam que esse cálculo seja feito apenas em circunstâncias especiais, quando ocorra perda de produção para outros países.
No que diz respeito a perdas agrícolas, o Flood and Coastal Defense Project Appraisal Guidance 3 (FCDPAG3; DEFRA, 1999) menciona método que considera mudanças no produto agrícola líquido para avaliação de prejuízos nesses setor.
Para propriedades residenciais, o MCM (PENNING-ROWSELL et al., 2003) menciona a perda de acomodação própria como dano e recomenda o custo médio de aluguel de uma residência equivalente, por um mês, como forma de quantificar esse prejuízo. Para os danos indiretos, são considerados os problemas provocados pelo aumento da umidade na edificação, que podem ser valorados pelo custo médio de reparos e de desumidificação.
As perdas intangíveis para a saúde humana foram incorporadas recentemente nas avaliações realizadas no país. O valor médio considerado para cálculo de benefícios por evitar esse impacto foi de 200 libras (cerca de R$ 650,00 em abril de 2009) anuais por residência familiar.
Para o cálculo de perdas recreacionais, é preciso avaliar o número de visitas ao local e o valor da disposição a pagar dos visitantes. Para isso, podem ser usados métodos de valoração contigente ou valores de referência disponíveis em publicações, como no próprio MCM.
Na avaliação monetária de perdas ambientais, no que diz respeito ao valor de não-uso ou de existência, o MCM e o FCDPAG3 indicam uma estimativa a partir dos custos de substituição, de realocação, de proteção local ou de métodos de valoração contingente. Na Inglaterra, porém, essas perdas são consideradas apenas quando são o principal componente do prejuízo no nível estudado.
Em todos os níveis, os resultados das avaliações de prejuízos são aplicadas em análises de benefício-custo. Para que sua utilização seja correta, é necessário o cálculo de danos esperados em vários cenários de cheias, para cada faixa de probabilidade de ocorrência. Com isso, podem ser geradas curvas de perda x probabilidade, sendo o risco total a área sob a curva, de onde poderia ser tirado o prejuízo esperado ou médio anual. Esses valores representariam a opção por “não fazer nada” e se fossem resolvidos, através de medidas de controle, seriam o benefício médio anual alcançado. Finalmente, descontando esse resultado ao valor presente, pode ser feita a comparação com os custos das intervenções para a análise de viabilidade das obras.
Algumas críticas às avaliações realizadas no país são a necessidade de atualização das funções profundidade x prejuízo devido às alterações nos valores de mercado, a dificuldade na estimativa das profundidades de cheias e a necessidade de maiores levantamentos de dados para originar avaliações mais precisas. Outra crítica é a de que a análise benefício-custo favorece as regiões mais ricas, já que as residências apresentam menos posses nas regiões mais pobres, resultando em menores perdas financeiras em enchentes. O Tesouro Nacional (HM TREASURY, 2003) defende, por isso, a aplicação de fatores de ponderação aos valores obtidos em diferentes regiões.
3.2.2 - Caso 2: Holanda
Na Holanda, a questão da proteção contra enchentes é focada em padrões de segurança. Nos últimos anos, foi desenvolvido um método padrão para avaliação de prejuízos de enchentes nas áreas de 53 diques existentes no país. A versão mais recente é o método padrão 2004 – Prejuízos e Mortes Provocados por Enchentes, que faz parte do Sistema de Gerenciamento de Enchentes (Hoogwater Informatie Systeem; HIS). Os principais órgãos executivos responsáveis pelo problema são o Departamento de Engenharia Hidráulica e Rodoviária e o Departamento de Serviços Públicos, para o Ministério dos Transportes, Serviços Públicos e Gerenciamento Hídrico.
No momento, são usados quatro diferentes padrões de segurança para os anéis de proteção dos 53 diques, com tempos de recorrência de 1.250, 2.000, 4.000 e 10.000 anos. O padrão dependerá se a ameaça de cheia é costeira ou fluvial e do valor das
posses protegidas nos anéis, das quais foi feita uma estimativa grosseira na década de 1960.
Com o HIS e o método padrão, foi criada uma base científica para estimativa do risco em cada anel. Os resultados são usados por tomadores de decisão a nível nacional e regional para mostrar onde os piores prejuízos podem ocorrer e para o planejamento do uso do solo. No longo prazo, será criada uma base para o planejamento de medidas de controle de cheias orientado para benefício-custo.
No método padrão, existem algumas categorias de bens avaliados. Eles podem sofrer prejuízos diretos, indiretos primários (por interrupção de negócios) e indiretos secundários (fora da área do dique). A única categoria intangível diz respeito à estimativa do número de vítimas (JONKMAN et al., 2004 apud MEYER & MESSNER, 2005; JONKMAN & VRIJLING, 2005).
Para abastecer o método, são usadas características de inundações derivadas de cenários de falhas representativas dos diques. Para cada cenário, é calculada uma probabilidade agregada de falha. As características da inundação são extraídas de modelos hidrodinâmicos, sendo a profundidade fundamental para a avaliação de prejuízos. Para prédios residenciais, são considerados também impactos da velocidade e das ondas. Para a avaliação de vítimas, são consideradas a velocidade, a taxa de elevação e a profundidade da inundação.
O método padrão apresenta três partes essenciais para a avaliação de prejuízos. Elas são a coleta de informações do uso do solo, a estimativa do prejuízo máximo potencial por unidade de cada categoria e a derivação de funções de prejuízos.
Para a coleta de informações do uso do solo, cada categoria de prejuízo terá um nível de detalhe diferente. Para usos extensivos, como agricultura, é usado o metro quadrado como unidade. Para infraestrutura unidimensional, como ruas e ferrovias, é usado o metro. Para residências e firmas, são usadas abordagens mais detalhadas. Para residências, o uso é medido por habitação, que pode ser de cinco tipos diferentes, devido aos usos comerciais associados. Para empresas, é usado o número de
empregados por setor econômico para aproximar a intensidade do uso econômico do solo.
Na segunda parte da avaliação realizada no método padrão, cada categoria de prejuízo tem um valor máximo de dano por unidade, baseado nas pesquisas e estimativas de BRIENE et al. (2002 apud MEYER & MESSNER, 2005), tendo como base os preços de mercado em 2000, sem diferenciação regional. As estimativas de prejuízos em habitações foram feitas a partir dos valores de mercado, ajustados pelo valor aproximado da terra. O valor das posses foi calculado pelo valor de depreciação, por período e por setor, usando valores atuais de substituição. Na agricultura, é usada a produção por hectare, acrescida do valor de mercado de bens, estábulos e maquinário. Para as obras de infraestrutura, é utilizado o valor do investimento. Para os veículos, é usado o valor presente de carros por residência, a partir do valor de mercado de carros novos, descontada a depreciação linear e considerado um fator subjetivo de correção, pois nem todos os carros são perdidos na cheia. O prejuízo indireto máximo por interrupção de negócios é valorado com base na perda de valor agregado. As perdas secundárias fora do anel de proteção do dique são corrigidas por um multiplicador, derivado de tabelas para cada setor. Por fim, para rodovias e ferrovias nacionais é feita uma estimativa de perdas devido à interrupção do tráfego.
As funções de prejuízos, para as 11 categorias mostradas na Tabela 3.1, são derivadas do estudo de VROUWENFELDER (1997 apud MEYER & MESSNER, 2005). As bases para o desenvolvimento das funções são os dados de prejuízos e o julgamento de especialistas. Em geral, as funções são de profundidade x prejuízo, com exceção para habitações, onde são levados em conta uma velocidade crítica de inundação e o impacto das ondas provocadas por tempestades.
Tabela 3.1: Número de funções de prejuízos para cada categoria de uso do solo (KOK et al., 2004 apud MEYER & MESSNER, 2005).
Função 1 Agricultura, Recreação e Aeroportos
Função 2 Estações de Bombeamento
Função 3 Veículos
Função 4 Estradas e Ferrovias
Função 5 Tubulações de Gás e Água
Função 6 Sistemas Elétricos e de Comunicação
Função 7 Empresas
Função 8 Habitações Familiares e Fazendas
Função 9 Habitações Baixas
Função 10 Habitações Intermediárias
Função 11 Habitações Altas
A abordagem que foi descrita é usada em áreas com baixa frequência de enchentes, como aquelas dentro de anéis de diques com alto padrão de proteção. Para áreas com alta frequencia de inundação, é esperado que o prejuízo total seja menor devido a um tipo de preparo para enchentes que a população apresenta (KOK et al., 2004). O método padrão recomenda, atualmente, reduzir o prejuízo máximo de 25% para essas áreas.
Para a estimativa de vítimas devido a enchentes, novas pesquisas foram executadas (JONKMAN et al., 2004 apud MEYER & MESSNER, 2005; JONKMAN & VRIJLING, 2005). Nesse aspecto, o método padrão mais recente (KOK et al., 2004) está mais avançado que o de 2002 (KOK et al., 2002). Na versão de 2002, havia uma estimativa grosseira de vítimas baseada nas informações sobre profundidade e taxa de elevação da cheia. Na versão mais recente, são usados dados empíricos e são distinguidos três fatores que podem levar à morte durante uma enchente. Eles são a alta velocidade, a combinação entre profundidade e alta taxa de elevação e os fatores pessoais, como hipotermia, exaustão e confinamento. O método inclui ainda um fator de evacuação, calculado por um programa próprio desenvolvido na Universidade de Twente.
Com isso, o método é aplicável e fornece dados comparáveis para todo o território holandês. Como críticas, vale ressaltar que a padronização reduz a precisão dos resultados, não é possível fazer diferenciações regionais nos montantes máximos de prejuízos e não é feita distinção entre os prejuízos de água salgada e água doce.
3.2.3 - Caso 3: República Tcheca
A aplicação prática da avaliação de prejuízos provocados por cheias é recente no país, sendo motivada pelas cheias de 1997 e de 2000. A partir daí, usando os dados dessas cheias como referência, a Universidade Técnica Tcheca desenvolveu um sistema composto por três métodos, com diferentes níveis de precisão. Todos são focados na mesma abordagem, considerando os seguintes tópicos:
• informações do uso do solo;
• estimativa do valor unitário de posses em risco; • tipos de função de prejuízos relativos.
Existe também, dentro da Flood Analysis Toolbox (FAT), desenvolvida pela empresa de consultoria DHI e pela Morava Waterboard (BIZA et al., 2001), um método de avaliação de prejuízos que é focado nas informações de uso do solo orientada por objeto e funções de prejuízos absolutos, obtidos com os dados da cheia 1997. A FAT também fornece uma ferramenta completa para análise de benefício-custo para avaliar medidas de controle.
Ainda a partir das cheias de 1997 e de 2000, o Ministério da Agricultura iniciou um programa para otimizar a política de proteção contra cheias através da integração entre parâmetros de eficiência, chamado de Estratégia de Medidas Preventivas de Cheias na República Tcheca.
No que diz respeito aos bens avaliados, os métodos focam o estudo na quantificação dos prejuízos tangíveis diretos.
Dentre os três métodos usados para avaliação de prejuízos no país, o método 3 é o mais detalhado, contando com cerca de 200 diferentes tipos de edificações que podem ser afetadas. Já os métodos 1 e 2 consideram apenas cinco tipos de edificações. Para esses detalhamentos, são geradas funções de profundidade x prejuízo, sendo que o método 3 considera também a velocidade da cheia, se houver dados para isso.
No cálculo das avaliações, são usados os valores totais dos elementos em risco, em cada categoria.
Para o cálculo do valor de prédios, é usado o custo de construção ou de reposição por m³, que multiplicado pela altura do andar e pela área do piso térreo, fornece o valor para cada piso.
Para as indústrias, é feita a avaliação das posses, dos estoques e das receitas que podem ser perdidos.
Para a avaliação de perdas agrícolas, é usada a produção por hectare para cada cultivo. Nessa categoria, não é importante o cálculo de curvas de profundidade x prejuízo, e sim o mês do ano em que ocorre a cheia, devido à sazonalidade de cada cultivo. Os dados para cada cultivo foram desenvolvidos pelo Instituto Tcheco de Economia Agrícola.
A perda de bens é considerada total para lares afetados por enchentes com profundidades maiores que 0,7 m. Para os esgotos, são considerados os custos de limpeza.
A única categoria intangível considerada é o custo para a saúde. Para essa avaliação, são usados dados de planos de saúde de 2000 a 2004. Com eles, são verificadas as doenças ocorridas antes e depois da cheia de 2002. Nessa análise, são identificados os custos para a sociedade e os custos de tratamento, que são quantificados em valores monetários.
Finalmente, a avaliação é usada para a escolha de medidas de controle. Dependendo do