Capítulo 4 trata do percurso metodológico que descreve como a tese foi desenvolvida.
3. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: ESTRUTURA E IMPLEMENTAÇÃO
3.1 CADASTRO E ATUALIZAÇÃO: CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE E QUALIFICAÇÃO DO CADASTRO
O PBF configura se como um dos principais exemplos da tendência dos governos da América Latina na adoção de Programas de Transferência Condicionada de Renda (PTRC) no fim da década de 1990 ao tempo em que ações paliativas e emergenciais de combate à pobreza ocorriam nos países em desenvolvimento. (SOARES; SATYRO, 2009)
Segundo Lício (2013), o surgimento de programas como o PBF evidencia também uma mudança de foco das ações de assistência social no Brasil. As políticas ao público pobre deixaram de ser vistas como exclusivas para os não capazes ao trabalho (idosos, deficientes, vitimas de calamidades entre outros) ou restrita a grupos vulneráveis por condição biológica (gestantes, crianças em idade escolar vulneráveis ao trabalho infantil ou crianças em desnutrição) passando a alcançar a população vulnerável socialmente. A autora ainda destaca que essa ruptura do modo operante das políticas também é marcada pela intenção em quebrar o ciclo de transmissão intergeracional da pobreza por meio da inserção das condicionalidades para recebimento do beneficio.
Durante a década de 90 o Brasil procurou estruturar uma proposta de política de combate à fome e à pobreza que superasse as limitações das políticas implementadas anteriormente. O país necessitava de políticas que fossem eficazes e que tivessem eficiência principalmente no tocante aos recursos utilizados e que valorizasse a
integralidade das ações que precisavam de um gerenciamento eficaz por meio da descentralização administrativa dos níveis de governo e também ações de caráter intersetorial.
O Quadro 10 realiza uma síntese dos principais eventos relacionados à política de combate a pobreza no Brasil após a redemocratização do país. Zimmermann (2006), aponta que o PBF apesar de sido criado em 2003 é o reflexo de uma trajetória de políticas de proteção social nos últimos 40 anos, em especial após a Constituição de 88. O foco no período passou a ser as políticas focalizadas, enquanto as políticas universais ficaram em segundo plano, instituindo-se paralelamente opções privadas de assistência: planos de saúde privado, previdência social privada, sistema educacional privado entre outros.
Quadro 10. Marcos históricos da política de combate a pobreza e fome no Brasil a partir da década de 90.
Período Contexto político Impactos nas políticas de combate a pobreza e fome
Inicio da década
de 90
Governo Collor
Política de redução da intervenção do Estado, especialmente na gestão e execução das políticas sociais,
Desmonte das políticas sociais: desestruturados e extintos quase todos os programas de alimentação e nutrição,
1990- 1992
Impeachment do
presidente da republica
Organização da Sociedade Civil diante da omissão do estado: emergiu o Movimento pela Ética na Política.
O movimento liderado pelo sociólogo Herbert de Souza criou o Ação Cidadania contra Fome e Miséria e pela Vida.
1993- 1994
Governo Itamar Franco
Criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA) em 1993
Mapas da Fome I, II e III divulgados em 1993 pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) demostrando a existência de 32 milhões de brasileiros vivendo em condições de indigência I Conferência Nacional de Segurança Alimentar em 1994:
produto Plano Nacional de Combate à Fome e à Miséria (PCFM)
1995- 2002
Governo Fernando Henrique
O primeiro mandato (até 1998) foi marcado pela desestruturação de áreas e programas na área de SAN.
Criação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição em 1999 implementada pelo Ministério da Saúde.
Em 2000 a primeira experiência de programa de transferência de renda condicionada brasileira foi o Bolsa Escola com base na experiência de Cristovam Buarque de 1994 a 1998 no Distrito Federal.
Em 2000, as políticas de distribuição de alimentos foram substituídas por um conjunto de programas de transferência de renda em nível federal: surgimento do Bolsa-Alimentação, o Bolsa-Renda e o Auxílio-Gás
Em 2000 criação do estratégia Comunidade Solidária (CS), um conjunto de ações de combate à pobreza em meio a um plano de estabilização econômica.
2003 Inicio do governo Lula
Partidos dos trabalhadores lançam projeto Fome Zero Unificação dos programas sociais e criação do PBF
Fonte: Elaborado a partir de Costa e Pascoal (2006); Pinheiro e Carvalho (2010); Pacheco Filho e
O PBF resultou da unificação dos primeiros programas sociais de PTCR brasileiros, tais como o Bolsa Escola e Bolsa Alimentação que tiveram vida curta entre 2001 a 2003, últimos anos do Governo de Fernando Henrique Cardoso. Segundo Zimmermann (2006) muitas vezes tais programas chegavam a concorrer entre si quando da liberação de recursos. Os sistemas de informação dos programas que originaram o PBF eram separados e não se comunicavam, de modo que uma família poderia receber todos os diferentes benefícios, enquanto outra, vivendo em condições iguais, poderia não receber transferência alguma (ZIMMERMANN, 2006; SOARES; SATYRO; 2009). Lício (2004) aponta que os programas anteriores funcionavam inteiramente separados sob responsabilidade de diferentes ministérios. Embora já tivesse sido criada, em 2001, a ferramenta do Cadastro Único de programas sociais, ela tinha implementação inexpressiva e modelo de gestão com fragilidades que a tornavam inoperante.
O PBF foi instituído pela Lei nº 10.836/04 e regulamentado pelo Decreto nº 5.209/04 com o objetivo de reduzir a pobreza e as desigualdades existentes por meio da transferência condicionada de recursos monetários para as famílias que vivem em estado de extrema pobreza. Atualmente os critérios de elegibilidade do Programa são: famílias que possuem renda mensal per capita de setenta reais (independente da composição familiar) até o limite de cento e quarenta reais per capita para famílias com crianças ou adolescentes de até 17 anos.
Segundo Brasil (2011), os objetivos do PBF são: a) aliviar a pobreza de forma imediata por meio da transferência de renda; b) combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional; c) contribuir para redução da pobreza entre gerações, por meio do acompanhamento das condicionalidades, promovendo acesso à rede de serviços públicos de saúde, educação e assistência social; d) apoiar o desenvolvimento de capacidades das famílias por meio de articulação com programas complementares.
Esses objetivos são complementares e sinérgicos. Não há como combater a fome sem aliviar a pobreza imediatamente, reduzir a pobreza entre gerações sem promover a capacidade de autonomia das famílias e promover segurança alimentar e nutricional sem o acesso a serviços básicos de educação e saúde. Não há como conceber, portanto, o Programa sem considerar sua associação com as principais
políticas sociais (educação e saúde), por mais que a lógica da universalização e focalização das políticas pareçam contraditórias.
Segundo Soares e Satyro (2009) os projetos que originaram o PBF eram caracterizados por uma gestão centralizada e por um alto grau de focalização. Implementados por distintos ministérios e secretárias, e sem uma ação interministerial, impedia a otimização das ações o que resultava em alto custo operacional, pouca efetividade e falta de referência a direitos. O Quadro 11 resume as características dos programas já extintos.
Quadro 11. Descrição dos programas sociais brasileiros que originaram o Programa Bolsa Família.
PROGRAMA MINISTÉRIO OBJETIVO ANO
Bolsa Escola Ministério da Educação
Permitir o aumento da frequência escolar por meio de uma contrapartida que consistia na frequência mínima de 85% à escola, no ano, para crianças de seis a 15 anos. O benefício era concedido a famílias cuja renda per capita se situava abaixo de R$ 90,00, e o valor da bolsa era de R$ 15,00 por criança, com um teto de R$ 45,00 por família.
2001
Bolsa
Alimentação Ministério da Saúde
Estimular gestantes, nutrizes e crianças menores a participarem de atendimento pré-natal, consultas pós-parto e atividades educativas de saúde. O valor da bolsa era de R$ 15,00 por criança entre zero e seis anos, com teto de R$ 45,00 por família. 2001 Cartão Alimentação Ministério da Saúde
Transferência de R$ 50,00 para famílias cuja renda per
capita não alcançasse meio salário mínimo, e os recursos
deveriam ser usados exclusivamente na compra de alimentos.
2003
Fonte: Elaboração dos autor a partir de dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome (2011a).
Junto com a unificação dos programas houve o aumento da cobertura de beneficiários e a criação de um Cadastro Único de informações para os programas sociais do país. Paiva, Falcão e Bartholo (2013) mencionam que o período entre 2003 e 2004 foi marcado por fragilidades iniciais do Cadastro Único pois houve uma migração de outros registros que não eram compatíveis com as exigências do cadastro para o PBF como o do Programa Bolsa Escola.
Para Rocha (2013), além disso, novas regras foram estabelecidas diferentes das que existiam na origem do programa: houve uma elevação do teto de renda familiar per
capita para fins de elegibilidade (setenta reais até os dias atuais) desatrelado do salário
mínimo (o Bolsa Escola sugeria uma renda per capita inferior a noventa reais e do cartão alimentação renda per capita inferior a meio salário mínimo); o beneficio passou
ser flexível de quinze reais a noventa e cinco reais de acordo com a renda e presença de crianças, diferente do valor fixo do Cartão Alimentação, de cinquenta reais.
Rocha (2013) descreve que houve uma desvinculação do valor de elegibilidade do salário mínimo. Na época, o Cartão Alimentação indicava como elegível a família com menos de meio salário (cem reais na época). No início do governo Dilma Roussef (desde 2011) esse valor correspondia a duzentos e setenta reais por meio da política de valorização do salário mínimo. Caso o valor do benefício tomasse como base o valor do salário mínimo, o PBF não seria viável em termos orçamentários, conforme indica Soares e Sátyro (2009), que mencionam o volume dos recursos ao mês como algo em torno de 0,3% do Produto Interno Brasileiro (PIB).
Em meados de 2006, o Programa atingiu sua meta inicial de onze milhões de famílias. Rocha (2013) indica que a ênfase de marketing dada à meta não refletiu de forma significativa os avanços na cobertura se forem analisados os programas residuais ainda existentes na época. Para a autora houve sim uma racionalização do sistema, uma vez que o PBF eliminou a forte superposição dos programas identificada na Pesquisa Nacional de Amostragem por Domicílios (PNAD) em 2004.
Com a racionalização dos sistemas estabeleceu se um dilema de como aumentar os impactos entre os mais pobres sem alterar os critérios de elegibilidade. Rocha (2013) indica que no processo ocorreram decisões inatacáveis do ponto de vista político: o pagamento de um beneficio aos jovens de 16 e/ou 17 anos. Neste período se institui o Beneficio Variável Vinculado ao Adolescente (BVJ).
Em 2009, ano da véspera de eleição presidencial, dois milhões foram incluídos na nova meta de treze milhões de famílias considerando dados atualizados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (PAIVA; FALCÃO E BARTHOLO, 2013). Em 2011, primeiro ano do governo Dilma, a ênfase nos jovens e nas crianças foi acentuada por duas medidas que se caracterizaram como o ponto chave de uma ação denominada de Brasil Carinhoso:
✓ Elevar o número de crianças na faixa etária de até quinze anos atendidas pelo beneficio variável de três para cinco famílias;
✓ conceder às gestantes e nutrizes nos domicílios beneficiário um benefício variável durante respectivamente nove a seis meses.
Com essas alterações, o valor máximo se elevou a trezentos e seis reais em setembro daquele ano e em termos reais é cento e quinze por cento superior ao beneficio
estabelecido por ocasião da criação do Programa. O valor máximo é concedido a pouquíssimas famílias, pois além da renda per capita média abaixo de setenta reais exigia-se uma composição familiar de cinco dependentes/ e ou gestante e dois adolescentes de dezesseis e/ou dezessete anos. Ou seja, uma parcela muito pequena. Na verdade o beneficio nacional médio se estabelece em cento e dezenove reais por domicilio e por mês, correspondente a vinte dois por cento do salário mínimo vigente. (ROCHA, 2013)
Os Quadros 12 e 13 apresentam como ocorre a configuração da distribuição de benefícios no PBF26.
Quadro 12. Tipos de beneficios para famílias do PBF com renda per capita até R$ 70,00 Número de crianças e adolescentes de até 15 anos Número de jovens de 16 e 17 anos
Tipo de benefício Valor do
benefício 0 0 Básico R$ 68,00 1 0 Básico + 1 variável R$ 90,00 2 0 Básico + 2 variáveis R$ 112,00 3 0 Básico + 3 variáveis R$ 134,00 0 1 Básico + 1 BVJ R$ 101,00 1 1 Básico + 1 variável + 1 BVJ R$ 123,00 2 1 Básico + 2 variáveis + 1BVJ R$ 145,00 3 1 Básico + 3 variáveis + 1 BVJ R$ 167,00 0 2 Básico + 2 BVJ R$ 134,00 1 2 Básico + 1 variáveis + 2 BVJ R$ 156,00 2 2 Básico + 2 variáveis + 2 BVJ R$ 178,00 3 2 Básico + 3 variáveis + 2 BVJ R$ 200,00
Fonte: Licio e Curranelo (2010)
Quadro 13. Tipos de beneficios para famílias do PBF com renda per capita entre R$ 70,00 a R$ 140,00 Número de crianças e adolescentes de até 15 anos Número de jovens de 16 e 17 anos
Tipo de benefício Valor do
benefício
0 0 Não recebe benefício básico
1 0 1 variável R$ 22,00 2 0 2 variáveis R$ 44,00 3 0 3 variáveis R$ 66,00 0 1 1 BVJ R$ 33,00 1 1 1 variável + 1BVJ R$ 55,00 2 1 2 variáveis + 1BVJ R$ 77,00 3 1 3 variáveis + 1 BVJ R$ 99,00 0 2 2 BVJ R$ 66,00
26 Bichir (2011) indica que a falta de regras na atualização do beneficio é uma das fragilidades do
programa. Sua regulamentação seria um indicio de institucionalização do PBF, reduzindo o uso político partidário das oscilações do beneficio.
1 2 1 variável + 2 BVJ R$ 89,00
2 2 2 variáveis + 2 BVJ R$ 110,0
3 2 3 variáveis + 2 BVJ R$ 132,00
Fonte: Licio e Curranelo (2010)
Quanto às suas principais atividades, o PBF desenvolve ações de inserção dos beneficiários na rede de educação e saúde (condicionalidades). O resumo da estrutura do Programa é apresentado na Figura 15.
Figura 15. Estrutura do programa Bolsa Família
Fonte: Neri e Campello (2014)
Considerando o contexto complexo que se insere a descrição e análise da estrutura do Programa, a seguir serão consideradas as potencialidades e limitações de ordem geral e outras de ordem mais específica. A opção de sequência textual privilegiou os principais procedimentos que o Programa adota: Procedimentos da assistência social que são o cadastro das Famílias e sua atualização, Condicionalidades da Saúde, Condicionalidades da Educação e Avaliação Institucional.
No PBF são consideradas elegíveis e aptas ao cadastro apenas as famílias que se encaixam no perfil de renda determinado pelo Programa. No cadastro são exigidas informações e comprovações relativas aos rendimentos do requerente para sua concessão. O número de famílias dentre as cadastradas a serem contempladas com o
benefício depende do número de cotas destinadas a cada município, estipuladas para o município de acordo com os dados sobre o número de famílias pobres disponibilizados pelo IBGE por meio do Censo atualizado a cada 10 anos.
O principal critério de elegibilidade dos beneficiários do PBF é a renda familiar
per capita27, pois o Programa não tem suas atividades voltadas para o indíviduo, mas para a família. Guimaraes, Constanzi e Ansiliero (2013) indicam que o uso deste indicador (em detrimento do rendimento individual do trabalho) pode ser uma abordagem mais realista, conforme explicitam:
Ainda que se tome a incapacidade financeira de contribuir autonomamente como um importante determinante da desproteção no país, o rendimento individual pode não ser suficiente para explicar a tomada de decisão por parte dos trabalhadores, já que tende a ser insuficiente para consubstanciar a avaliação das condições de vida de um indivíduo e de sua efetiva disponibilidade financeira para cotizar. Exatamente por esse motivo, é o rendimento per capita, familiar ou domiciliar, a variável que orienta a implantação das principais políticas sociais focalizadas no país, como o Programa Bolsa Família (PBF) e o BPC-LOAS (GUIMARAES, CONSTANZI E ANSILIERO, 2013, p. 83).
Soares e Satyro (2009) afirmam que a definição de família é o que diferencia o PBF de outras políticas sociais de seguridade social como o Beneficio da Prestação Continuada (BCP). A definição de família pela lei de criação do PBF (Lei nº 10.836 de. 2004) é a de “unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo doméstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantém pela contribuição de seus membros”.
Dessa forma a concepção do Programa engloba uma ideia de compartilhamento de responsabilidades financeiras e sociais, como educação dos filhos, engajamento em mercado de trabalho, cuidados à saúde. Desse ponto deriva o principal objeto de discussão da elegibilidade das famílias - a renda domiciliar per capita mínima de setenta reais (ou e cento e quarenta reais por pessoa com crianças ou adolescentes de até dezessete anos) adotada pelo Programa.
O argumento governamental para não direcionar esforços em pessoas com renda per capita inferior a ½ salário mínimo era que, a princípio, o foco eram os indivíduos em extrema pobreza. No Brasil, para o Plano Brasil sem Miséria, e consequentemente
27
A renda familiar per capita é virtualmente idêntica à renda domiciliar per capita nas pesquisas domiciliares e os dois termos são usados como sinónimos (SOARES; SÁTYRO, 2010).
para o PBF, o indivíduo considerado extremamente pobre é aquele com renda per
capita inferior a R$70,00, exatamente o valor mínimo de elegibilidade do PBF
estabelecido no inicio do Programa e que permanece até hoje. Segundo Rocha (2013) mesmo com a inflação nacional, e considerando a taxa atual de câmbio, esse valor corresponde ao valor mensal da linha da extrema pobreza do Banco Mundial - UR$ 1,25 dia – adotada na tentativa de comparar a incidência de pobreza em diferentes países. A sistematização dessas linhas pode ser resumidas no Quadro 14 elaborado a partir de Souza e Osorio (2013).
Quadro 14. Classificações de renda no Brasil
Classificações Renda Familiar per capita
Extremamente pobres Inferior R$ 70,00
Pobres Renda maior ou igual R$ 70,00 e inferior a R$ 140,00 Vulneráveis Renda maior ou igual 140,0 e inferior a R$ 560,00 Não pobres Superior a R$ 560,00
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Souza e Osorio (2013).
Os resultados dos PTRC na diminuição do percentual da pobreza é dotado de complexidade que não abrange apenas o possuir renda ou não. Dias (2008) apoiada em Demo (2003) faz crítica a estudos mais recentes, em particular os de natureza econométrica, por tentarem simplificar o fenômeno em propostas teóricas metodológicas incapazes de dar conta da sua complexidade. Além desse fator, existe uma série de interesses partidários em interpretar informações como verdades absolutas conforme seu interesse na eleição.
A atualização do cadastro é um mecanismo adotado para que o PBF tenha mantida a focalização ao longo do tempo. Para verificar se as famílias ainda permanecem elegíveis quanto à renda existe a atualização de cadastro a cada 2 anos. Um das formas mais frequentes é por meio dos agentes municipais do PBF que revisitam as famílias para verificarem se suas condições de vida mudaram ou permaneceram as mesmas.
O cruzamento de dados é outra forma de atualização de cadastros. As informações do programa quando são relacionadas a outras bases de dados como a Relação Anual das Informações Sociais (RAIS) e do BPC na intenção de verificar se os beneficários informaram renda diferente do que de fato possuem. (SOARES; SATYRO, 2009).
Uma das maneiras pelas quais o Programa tenta manter a transparência dos beneficiários é a disponibilização de uma lista a cada mês no site da Caixa Econômica Federal na internet. Segundo Rocha (2013) existem sérias controvérsias sobre esse procedimento. De um lado alguns acham que a lista estigmatiza o participante. Porém, é mais forte o argumento que se trata de transparência pública e um auxílio ao combate de casos de pessoas que burlem as normas e se inscrevam sem serem elegíveis.
Não existe prazo para saída do programa ou término deste. Portanto, a duração do beneficio do PBF pode ser extensa desde que sejam mantidas as condições iniciais do ingresso e atendida as condicionalidades. No PBF se teoriza a permanência como transitória, sendo recente a utilização do conceito de “portas de saídas” para programas que tentam capacitar os participantes para uma emancipação financeira. Segundo Soares e Satyro (2009) essa situação é diferente do programa Progressa/Oportunidades do México que foi um programa explicitamente desenhado para aumentar a transmissão intergeracional de capital humano. É explicito que a família vai receber o beneficio por uma geração, para tanto a renovação é a cada seis anos e não em dois como é o caso do PBF.
Para expandir sua cobertura uma das alternativas do governo é o “Busca ativa”, que consiste na identificação de famílias elegíveis que não participam do programa, seguida de sua inclusão no Cadastro Único. Colin, Pereira e Gonelli (2013) classificam os indivíduos nessa busca em dois grupos prioritários:
1) Famílias inseridas no Cadastro Único em situação de descumprimento das condicionalidades do PBF com criança/adolescente beneficiário do BPC ainda não incluídos na escola e;
2) famílias não inseridas no Cadastro Único nos seguintes casos: situação de pobreza ou extrema pobreza com criança/adolescente em situação de trabalho infantil; de comunidades tradicionais; de pessoas com perfil mas sem acesso ao BPC; e pessoas em situação de rua.
Segundo estimativas do governo existem 800 mil famílias, parte delas isoladas em zonas rurais, mas principalmente em periferias metropolitanas, tais como lixões e