I - Coleta de informações, pelo município e/ou pelo estado, no que couber, e registro periódico nos sistemas disponibilizados pelos Ministérios do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS, da Educação - MEC e da Saúde – MS
II - Aplicação dos efeitos previstos na legislação e na presente Portaria, decorrentes do descumprimento de condicionalidades;
III - Sistematização de informações sobre famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família - PBF em situação de descumprimento de condicionalidades para subsidiar o acompanhamento por outras políticas públicas, de forma a reduzir as vulnerabilidades de tais famílias.
Fonte: Elaborado a partir da Portaria 321 de 29 de setembro de 2008 do MDS.
Dias (2008) indica que os municípios ao se inserirem no Programa passaram a utilizar a estrutura já existente para acompanhamento das condicionalidades. Se a perspectiva era o aumento da inserção de famílias nos serviços é pouco coerente que a estrutura não tenha recebido uma ampliação ou investimento específico para tal. A capacidade organizativa dos municipios passa portanto ser uma variável fundamental na inserção das famílias beneficiárias nos serviços de educação e saúde.
O cumprimento das condicionalidades possui como limitante a baixa escolaridade somada à comunicação pulverizada e pouco consistente dos agentes implementadores (assistência, saúde e educação). Além disso, os beneficiários não conseguem dissociar as comunicações e concebem o cumprimento de condicionalidades como cadastro ou recadastramento, sendo possível a inferência que a condicionalidade é uma obrigação para inserção no Programa, não um meio de inserir-se nos serviços.
Monnerat et al. (2007) ainda acrescentam que a controvérsia aparece, por um lado, no entendimento de que as condicionalidades pressionam a demanda sobre as asssitências fundamentais em educação e saúde, o que, de certa forma, pode representar uma oportunidade interessante para ampliar o acesso de uma parcela vunerável socialmente da população a diretios sociais básicos, por outro lado, tem se evidências da capacidade pouco efetiva de que os sistemas onde o programa ocorre (SUS, SUAS e Sistema Educacional) tenham de receber esta demanda antes surpimida, esta realidade se aplica tanto a condicionalidade da saúde como da educação.
3.3 AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL DO PBF: ÍNDICE DE GESTÃO DESCENTRALIZADA (IGD)
Uma política pública de grande alcance (13,8 milhões de famílias em todo território nacional29) necessita de mecanismos de avaliação30 descentralizados e que sejam efetivos para mensurar o alcance dos objetivos esperados do programa. Nesta seção, a discussão será sobre a avaliação interna do PBF que é realizada por meio do Índice de Gestão Descentralizada em suas variações municipal (IGD-M) e estadual (IGD-E).
A atual forma de avaliação e monitoramento do PBF se dá pelo Índice de Gestão Descentralizada (IGD), instituído pela Portaria GM/MDS n. 148/2006, que permite a mensuração da qualidade da gestão municipal por meio do respectivo desempenho no cadastramento e acompanhamento das condicionalidades. Em outras palavras o IGD serve tanto para medir a implementação das ações básicas do Programa, como para incentivá-los a obter cada vez mais recursos financeiros para apoio à gestão.
A transferência dos recursos aos municípios é feita desde que sejam alcançados os padrões mínimos de gestão desse indicador, caracterizando-se como uma avaliação de processo ou eficácia que intenciona avaliar de forma integrada a eficácia do arranjo de ações realizadas pelo Programa em Estados e Municípios. O IGD (nas suas variações de IGD-M para Municípios e IGD -E para Estados) visa o estimulo à bons procedimentos no programa, pois se trata de um indicador de desempenho transparente dos procedimentos fundamentais do programa (Cadastro, Atualização de Cadastro e as Condicionalidades da Educação e da Saúde). Variando entre 0 e 1, resulta em um recurso que é proporcional ao número de famílias participantes do programa naquela localidade (MINISTÉRIO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2012).
A seguir serão detalhados como são obtidos os indicadores IGD-M e IGD-E.
29 Dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (2013)
30Segundo Costa e Castanhar (2003) a avaliação sistemática de políticas públicas deve ser um mecanismo
contínuo pois se trata de um instrumento fundamental para alcançar melhores resultados e proporcionar uma melhor utilização e controle dos recursos aplicados, contribuindo para um processo de tomada de decisão melhor fundamentado e resultando em uma gestão pública mais eficaz.
3.3.1 Índice de Gestão Descentralizada Municipal (IGD-M)
O IGD-M atualmente é calculado por meio de uma fórmula que envolve quatro fatores. Além do fator de operação (Fator I), para o qual serão feitas maiores considerações adiante, existem outros três fatores (II, III, IV) que funcionam como condicionadores do repasse de recursos. Estes são:
Fator II de Adesão ao Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
Fator III de Informação da apresentação da comprovação de gastos dos recursos do IGD
Fator IV de informação da aprovação total da comprovação de gastos dos recursos do IGD pelo Conselho Municipal de Assistência Social
Esses outros três fatores representam 0 ou 1 na fórmula abaixo e indicam se o município aderiu ao SUAS, fez comprovação do gasto do recurso do IGD e se a informação aprovação foi realizada.
IGD-M = Fator 1 x Fator 2 x Fator 3 x Fator 4
Valor a ser transferido = (IGD-M x R$3,50 x por cadastro válido atualizado31) + incentivos
O principal componente do IGD é o Fator de Operação (ou Fator 1).Trata-se da representação unificada de variáveis-síntese dos processos restritos à gestão municipal do programa, sendo este formado por quatro subindicadores que explicitam funções básicas do programa: Cobertura do cadastro único, Atualização do cadastro único,
Condicionalidade da Educação e Condicionalidade da Saúde (MINISTÉRIO DE
DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2012). Até 2009, antes do acréscimo dos outros fatores, o Fator de Operação era denominado como o próprio IGD.
31 Considera-se Cadastro válido atualizado aquele que atende integralmente os seguintes requisitos: a) ter
todos os campos obrigatórios do Formulário Principal de Cadastramento preenchidos integralmente para todos os componentes da família; e b) apresentar, no que se refere ao Responsável pela Unidade Familiar - RF, o registro do Cadastro de Pessoa Física - CPF e/ou título eleitoral, com exceção de famílias indígenas e quilombolas, cujo RF poderá apresentar qualquer outro documento de identidade previsto no Formulário de Cadastramento (MINISTÉRIO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2012).
A cobertura do cadastro único trata do número de inscritos no cadastro do Programa que possuem perfil de renda per capita em situação de pobreza e pobreza extrema no município considerando os dados do censo mais atual do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O percentual de alcance desse cadastro do total das famílias nessa condição nos municípios representa um dos subindicadores do IGD total. No índice esse processo é representado pela Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros (TCQC) calculada conforme abaixo:
A atualização de cadastro é um procedimento que verifica se os beneficiários ainda se encontram na condição de vunerabilidade de renda que os possibilitou entrar no programa. Os agentes municipais, segundo a legislação do programa, a cada dois anos devem visitar as famílias. O cruzamento de bancos de dados também são usados como mencionando anteriomente. No Fator de Operação esse processo é representado pela Taxa de Atualização Cadastral (TAC) calculada pela divisão:
O cumprimento dos objetivos das condicionalidades e a gestão de cadastros são o principal foco de avaliação do PBF. As condicionalidades da educação objetivam que todas as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar devidamente matriculadas e com frequência escolar mensal mínima de 85% da carga horária. Já os estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequência de, no mínimo, 75%. A Taxa de Acompanhamento da Frequência Escolar (TAFE) compõe o Fator I e é calculada por meio da seguinte divisão:
As condicionalidades da saúde têm por objetivo acompanhar as famílias, semestralmente, nos estabelecimentos de saúde, quanto à imunização das crianças, acompanhamento pré-natal das gestantes, assim como deve ser realizada antropometria (mensuração de peso e altura/comprimento) para monitoramento do estado nutricional destes indivíduos, verificando em que dimensão a insegurança alimentar grave está sendo combatida. No Fator de Operação, esse acompanhamento é representado pela Taxa de Acompanhamento da Agenda de Saúde (TAAS) calculada por meio:
Compondo 50% do Fator de Operação do IGD, o cumprimento das condicionalidades é visto como ponto determinante na implementação do programa. Apesar da composição não há nessas subtaxas do Fator de Operação nenhum aspecto de qualidade desses serviços.. A composição do IGD não escapa do debate em torno das contrapartidas. O Quadro 16 resume os principais componentes da formula do IGD-M.
O IGD-M pode não ser repassado aos municípios com fraco desempenho nas taxa do Fator de Operação ou descumprimento de itens obrigatórios. Como condição básica para recebimento do recurso faz-se necessário atingir os valores mínimos de 0,20 para cada uma das taxas do Fator de Operação (Fator 1) e 0,55 no Fator de Operação, ou seja, após o cálculo a média aritmética das taxas deve atingir valor ≥ 0,55. Além disso, o município estará apto a receber o recurso quando:
✓ Aderir formalmente ao PBF, de acordo com a Portaria GM/MDS nº 246/2005; ✓ aderir ao SUAS (Fator II = 1);
✓ estiver em dia com o lançamento da comprovação de gastos no SuasWeb (Fator III =1);
✓ a aprovação total da comprovação de gastos estiver em dia pelo CMAS (Fator IV = 1).
Quadro 16: Principais componentes da formula do IGD-M.