CAPACIDADES ESTATAIS PARA IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

O presente capítulo aprecia as capacidades técnico-administrativas e capacidades políticas dos arranjos políticos institucionais e organizacionais para implementação do Programa Bolsa Família no Nordeste, em especial nos Estados da BA, RN e SE. Considera-se que as capacidades estatais39 dos arranjos federativos entre governos subnacionais sejam definidoras para implementação de políticas públicas (como o PBF) em contextos democráticos.

O PBF é viabilizado de forma articulada com as maiores políticas sociais do país (Assistência Social, Saúde e Educação) e sua lógica tende a incorporar as macrodiretrizes dessas políticas quanto à coordenação intersetorial, descentralização, regionalização e controle social. A análise procura aprofundar a discussão da interação do PBF aos sistemas com os quais ele opera: SUAS, SUS e o Sistema Educacional, dado que os arranjos intergovernamentais do PBF ocorrem por meio da articulação com esses sistemas descentralizados. Buscou-se atentar para os limites e potencialidades de estrutura, organização, coordenação, articulação e representação dos atores envolvidos.

O texto aprofunda a discussão da articulação entre os governos subnacionais (estados e municípios) considerando também, de modo secundário, o contexto mais abrangente da interação dessas esferas com o governo central. Apesar do reconhecimento da relevância do nível federal de gestão este não é o foco da tese.

Por meio de uma análise do arranjo político-institucional e organizacionais em que o PBF opera, ilustrado na Figura 24, buscar-se-á compreender como as capacidades de efetividade (técnico-administrativas) e de legitimação (políticas) dos governos locais contribuem para eficácia da implementação do programa.

39_{Arretche (1999) indica que as capacidades estatais alteram o conjunto de recursos disponíveis para}

atuação dos entes federativos levando a maior ou menor centralização. Essa discussão também é plano de fundo.

Figura 24. Níveis de governo e setores envolvidos na implementação do PBF

Fonte: Elaboração do autor (2015)

As análises foram estruturadas conforme modelo analítico adaptado de Gomide e Pires (2014) que subdividem as capacidades estatais em dois grupos: capacidades técnico-administrativas (remetendo à dimensão da efetividade) e capacidades políticas (abordando aspectos de legitimação). Por se tratar de um estudo multicaso e como um dos objetivos é comparar as realidades estudadas e compreender quais são os determinantes para situações distintas, optou-se por agrupar processos de trabalho similares nos três Estados. O modelo foi utilizado para examinar os três principais grupos de trabalho da gestão estadual do PBF de forma separada: Coordenações Gerais do PBF e Cadastro Único (Responsabilidade das instituições vinculadas à área Assistência Social), Coordenações da condicionalidade da Educação (Responsabilidade das instituições vinculadas à área de Educação) e Coordenações da condicionalidade da Saúde. (Responsabilidade das instituições vinculadas à área de Saúde). Como descrito anteriormente, os dados secundários de fontes oficiais também foram utilizados para ampliar a compreensão do objeto da pesquisa.

5.1 IMPLEMENTAÇÃO DO PBF NO NORDESTE: OS CASOS DE SERGIPE, BAHIA E RIO GRANDE DO NORTE.

O PBF apresenta diferentes desempenhos de implementação no Brasil de acordo com a região conforme apresenta a Tabela 03. No Brasil, o Programa apresentou em média nos meses de 2014 um Fator de Operação geral de 0,82, enquanto no Nordeste esse desempenho é um pouco superior à média nacional, chegando a alcançar 0,85. Entre os componentes com menores desempenhos em todas as regiões estão a atualização cadastral (TAC) e Acompanhamento da agenda saúde (TAAS).

Tabela 03– Distribuição dos valores do Índice de Gestão Descentralizada Estadual por regiões em 2014 (valores médios dos meses)

INDICE DE GESTÃO DESCENTRALIZADA DAS REGIÕES –Fator de Operação IGD-E

Região Condicionalidades Cadastro Fator de Operação IGD-E Taxa de Acompanhame nto da Frequência Escolar (TAFE) Taxa de Acompanhamen to da Agenda de Saúde (TAAS) Taxa de Atualização Cadastral (TAC) Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros (TCQC) Geral Brasil 0,89 0,72 0,67 1,00 0,82 Norte 0,89 0,71 0,71 1,00 0,83 Nordeste 0,91 0,77 0,70 1,00 0,85 Centro-oeste 0,88 0,76 0,65 1,00 0,82 Sudeste 0,89 0,67 0,66 0,98 0,80 Sul 0,90 0,68 0,62 1,00 0,80

Fonte: Elaboração do autor (2015) através dos dados do MDS

As regiões com menores desempenhos gerais são a região Sudeste e Sul. A região Nordeste apresenta os melhores indicadores em todas as taxas. No índice geral as diferença entre as regiões é pouco expressiva evidenciando que as regiões têm quase o mesmo desempenho na implementação do programa. O fato do programa ter mais de 12 anos de implementação tendo parte dos seus processos básicos com lacunas no desempenho de forma generalizada, denota fragilidade da sua efetividade em todo o território nacional. Os resultados também podem sinalizar uma similaridade de desempenho do Fator de Operação geral por se tratar de uma média dos valores das sub- taxas, as diferenças entre as regiões são mais presentes entre os sub-indicadores isolados ao invés da média (Fator de Operação).

A Tabela 04, demostra o desempenho de cada Estado do Nordeste considerando o IGD-E e suas sub-taxas no ano de 2014. A Taxa de Atualização Cadastral (TAC) é o de menor desempenho em todos os Estados. A Taxa de Acompanhamento da Agenda Saúde é o segundo componente de menor desempenho. Entre os Estados o de pior desempenho é Sergipe (0,80) e os Estados de Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco e Rio Grande do Norte superam com 0,86 a média da região Nordeste que é 0,84. A Bahia alcança a média da região, 0,84.

Tabela 04. Fator de Operação do Índice de Gestão Descentralizada (IGD-E) no Nordeste em 2014 (valores médios dos meses).

ESTADO TAFE TAAS TCQC TAC

FATOR 1 (IGD- E) Alagoas 0,89 0,76 1,00 0,72 0,84 Bahia 0,87 0,75 1,00 0,72 0,84 Ceara 0,92 0,78 1,00 0,74 0,86 Maranhão 0,91 0,78 1,00 0,75 0,86 Paraíba 0,89 0,81 1,00 0,75 0,86 Pernambuco 0,92 0,77 1,00 0,73 0,86 Piauí 0,93 0,8 1,00 0,61 0,84 Rio Grande do Norte 0,93 0,79 1,00 0,71 0,86 Sergipe 0,93 0,68 0,97 0,60 0,80 Nordeste (média) _{0,91 0,77 1,00 0,70 0,84}

Legenda: Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros (TCQC), Taxa de Atualização Cadastral (TAC), Taxa de Acompanhamento da Agenda de Saúde (TAAS) ,Taxa de Acompanhamento da Frequência Escolar (TAFE)

Fonte: Elaboração do autor (2014) a partir de dados do MDS

Entre os três Estados do estudo (SE, BA e RN) o IGD-E pode indicar situações particulares quanto à implementação. No geral, SE teve o menor desempenho, a BA desempenho intermediário e o RN maior alcance dos três. Entretanto, essa configuração não se repete nas sub-taxas.

Na TAFE, que afere o desempenho da agenda da educação, RN e SE tem desempenhos iguais de 0,93, enquanto a BA alcança menor resultado, com 0,87. Percebe-se que, comparativamente, os estados têm pequenas diferenças, o que sugere formas de implementação similares. Entre as duas condicionalidades, a educação tem resultados melhores do que a saúde nos três estados.

Considerando a TAAS, que demostra a eficácia da agenda saúde do programa, o resultado assemelha se à média final: com SE apresentando menor resultado (0,68), a

BA resultado intermediário (0,75) e o RN com o maior desempenho dos três (0,79). Destaca-se que essa agenda é a de menor desempenho das quatro taxas do fator de operação do IGD-E. A condicionalidade da saúde é de todos os processos o mais fragmentado, o pode implicar em desempenhos inferiores nas outras taxas nos três Estados.

Quanto à Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros (TCQC) os alcances da sub-taxa de BA e RN alcançam o desempenho máximo (valor igual a 1), enquanto, SE tem 0,97 de alcance nesse índice. Entre as taxas, comparativamente, esse indicador é o que menos depende do desempenho das localidades pois trata-se da divisão do número de cadastros válidos de famílias com perfil Cadastro Único, no município, pela quantidade de famílias estimadas como público alvo do Cadastro Único no Município.

Na TAC, que mensura a atualização cadastral, SE tem o menor desempenho (0,60), RN desempenho intermediário. (0,71) e BA o maior alcance (0,72). Os baixos valores apresentados pelos Estados (déficit de quase 30% do valor máximo) indicam que a expansão do programa resultou em um número de beneficiários amplo que se configura como desafio para os governos locais estabelecerem contato com essas famílias a fim de realizarem a atualização cadastral.

Em uma análise do desempenho do Fator de Operação do IGD-E dos estados do Nordeste entre os anos de 2010 e 2014 demostrada na Tabela 05 nota-se oscilações e declínios em alguns estados (AL, BA, CE, PI, SE) que implicam em uma variação da média da região. O estados de MA, PB, PE tiveram progressivos aumentos, porém com valores decimais. Os fatores para que o indicador não tenha progressivo aumento ao longo dos anos, o que seria natural em função de possíveis aperfeiçoamento na implementação do programa, podem ser atribuídos à expansão de beneficiários e às mudanças da gestão municipal durante as eleições de 2012 o que pode gerar uma instabilidade nos processos do programa.

Quanto aos estados do estudo algumas considerações podem ser feitas a partir dessas informações. Os Estados de RN e BA têm uma certa linearidade na condução, mas não se observa evolução do índice e sim oscilações do Fator de Operação do IGD-E. A BA teve seu melhor desempenho em 2011 e depois declínios. O RN alcançou 0,87 no Fator de Operação em 2011 e 2012, declinando depois. As variações nos dois Estados, mesmo que para menos foram pequenas. Os dados sinalizam que após 10 anos o programa teve uma estagnação na sua implementação, sendo pouco significativa a evolução dos

índices. Sergipe, difere dos outros dois, pois teve progressivo aumento entre 2010 e 2013, e um declino de 0,86 (maior alcance do estado nesse período) para 0,79, o que aparenta uma insuficiência na implementação que se agrava com o tempo.

Tabela 05. Fator de Operação do Índice de Gestão Descentralizada (IGD-E) no Nordeste entre 2010 a 2014 (valores médios dos meses).

ESTADO / FATOR DE