No final da década de 1980 e início dos anos 1990, a explosão da crise da dívida externa e a presença de desequilíbrios macroeconômicos nos países da América Latina, impulsionaram a adoção de novas medidas políticas e econômicas, sob forte influência das recomendações do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Mundial e do chamado “Consenso de Washington”. De acordo com Soares (2001) e Boyadijan (2009), esses países passaram por um processo de reformas estruturais orientadas para o mercado, com programas de estabilização que visavam a criar condições macroeconômicas mais favoráveis para a região.
O cenário econômico era devastador no que diz respeito à crise financeira provocada pelo enorme endividamento externo contraído na década de 1970, com aumento do desemprego, altas taxas de inflação, alta concentração de renda e colapso dos regimes autoritários. Segundo Boyadijan (2009), esse era um período de transição, os países saíam de um regime autoritário para um regime democrático.
Embora o conjunto de reformas estruturais implementadas nos países da América Latina visasse a criar condições macroeconômicas mais favoráveis para a região, elas foram acompanhadas por medidas de desregulamentação e de flexibilização do mercado de trabalho, o que provocou aumento do desemprego e da informalidade no mercado de trabalho. Nesse período, houve um agravamento da miséria e da pobreza como resultado dessas políticas. Para Marques (2013), fica evidente a precarização e o aumento do mercado informal de trabalho, que conjuntamente com a queda de renda e o aumento da taxa de desemprego acentuam ainda mais a desigualdade social.
Segundo Soares (2001), o ajuste estrutural provocou uma concentração de renda ainda maior do que na década de 1970, tão falada na literatura nacional. A distribuição de renda piorou nesse período: em 1990 o coeficiente de Gini era 0,61, enquanto em 1970 era 0,59. Esse fato indica um agravamento nas condições de
vida dos indivíduos mais pobres, com maior desigualdade na distribuição, com acentuada disparidade entre os rendimentos das famílias.
Ainda segundo Soares (2001), em nome das reformas estruturais houve o enfraquecimento das políticas sociais, sendo que muitas dessas políticas funcionavam anteriormente com coberturas razoáveis. Nesse período, as políticas sociais existentes eram de cunho apenas suplementar ou emergencial e não redistributivo, isto é, uma política de curto prazo, não se preocupando com a proteção do desempregado e nem com o bem estar social.
Apesar do desmantelamento dos programas sociais, a preocupação com a superação da pobreza estava presente nesse período. A Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) realiza diversas publicações relacionadas com políticas sociais e pobreza. Nesses textos, fica evidente sua preocupação com as políticas econômicas e as políticas de combate a pobreza, sendo que essas políticas deveriam agir simultaneamente para alcançar o desenvolvimento econômico. No entanto, até medos dos anos 1990, a maioria das políticas de proteção social atuava principalmente no campo do mercado formal de trabalho e da seguridade social, e muitas dessas políticas focalizadas estavam associadas a programas de participação comunitária. Apesar dos esforços, os avanços foram poucos: no final da década, a desigualdade de renda era bastante preocupante em diversos países da região.
Ainda no âmbito das políticas sociais, foi promovido o avanço das privatizações, principalmente no campo das aposentadorias e dos setores da saúde (FLEURY, 1998; ANDRENACCI; REPETTO, 2006), ao mesmo tempo em que foi implantado algum tipo de política focalizada para compensar os efeitos negativos dos planos de ajustes. O problema da política de caráter compensatório é que não tem a intenção de estender a cidadania, isto é, promover o universalismo das políticas sociais.
O relatório “Panorama Social para a América Latina 1999-2000”, publicado pela CEPAL em 2000, expõe uma série de explicações sobre a pobreza e propõe medidas para combatê-la. Segundo o relatório, o alto índice de desemprego, o declínio do salário real e a evolução da pobreza se justificam pela política macroeconômica dos anos 1990, sendo que as consequências dessas políticas
seriam amenizadas mediante a elevação da tributação dos mais ricos, portanto, melhoraria as condições de educação e de saúde pública. De acordo com Marques (2013), esse aumento dos tributos, promoveria a universalização de políticas públicas essenciais.
O relatório apontava que, nesse período, 220 milhões de pessoas viviam abaixo da linha da pobreza, o equivalente a 45% da população total da América Latina. Ademais, também enfatizava a persistência da pobreza e o aumento do número de pessoas que se encontrava em situação de vulnerabilidade social, causada pelo aumento dos riscos, das incertezas e do desamparo que a população estava exposta. Ainda de acordo com o relatório, o aumento da vulnerabilidade também pode ser explicado pelo aumento da informalidade no mercado de trabalho e pela deficiência nas áreas de saúde e educação. Segundo Marques (2013), além da pobreza, a vulnerabilidade social tornou-se uma característica marcante do padrão de desenvolvimento daquele período.
Diante dessa situação precária, a CEPAL propõe o resgate das políticas públicas universais com ações capazes de reduzir a vulnerabilidade social, melhorando as condições dos serviços públicos básicos garantidos por direito universal e pela promoção de maior solidariedade entre as pessoas, uma vez que tais programas permitem que os indivíduos tenham melhor qualidade de vida e maior integração social.
Na ótica de Castel (2003), a pobreza hoje é vista não como uma opção de “escolha de vida”, mas como consequência de um processo sem precedentes de acumulação de capital. Isto é, o indivíduo pobre não mais representa um fardo para a sociedade, mas sim é consequência dessa mesma sociedade. Para o autor, uma pessoa numa situação de insegurança social permanente não pode controlar o presente e nem antecipar positivamente o futuro.
Nesse cenário, como resposta ao desemprego crescente e a redução da renda das famílias, a partir de 1995, observa-se um reforço das políticas sociais, com ações focalizadas para o combate a fome e a pobreza.
Este capítulo tem por objetivo analisar os programas de transferência de renda em determinados países da América Latina, verificando mais especificamente
México, por ter servido de fonte de inspiração para a criação de programas semelhantes em outros países, Chile, Argentina e Peru.
2.2 Os Programas de Transferência Condicionada de Renda na América