Condicionalidades do Programa Bolsa Família

As condicionalidades são compromissos assumidos tanto pelas famílias beneficiárias para continuar recebendo o benefício do Bolsa Família quanto pelo poder público para ampliar a oferta dos serviços públicos de saúde, educação e assistência social. Nesse sentido, o recebimento das transferências está vinculado ao cumprimento de condicionalidades nas áreas de educação e saúde, de acordo com a composição das famílias beneficiárias (Quadro 4).

Quadro 4 - Condicionalidades do Programa Bolsa Família

ÁREA CONDICIONALIDADES PÚBLICO

Saúde

Acompanhamento do cartão de vacinação, acompanhamento do estado nutricional e do desenvolvimento da criança (peso e altura).

Famílias com crianças de até 7 anos.

Pré-natal para as gestantes e acompanhamento da saúde de nutrizes e do bebê

Mulheres gestantes e nutrizes na faixa entre 14 e 44 anos.

Educação

As crianças de 6 a 15 anos devem estar devidamente matriculadas na escola e ter frequência escolar mensal mínima de 85% da carga horária.

Crianças e adolescentes com até 15 anos.

Devidamente matriculados na escola e frequência escolar mensal mínima de 75% da carga horária.

Adolescentes de 16 e 17 anos.

Assistência Social

Participar dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e frequência escolar mensal mínima de 75% da carga horária.

Crianças e adolescentes com até 15 anos, retiradas do trabalho infantil pelo PETI.

Fonte: Sistema de Gestão de Condicionalidades – SICON/MDS. Elaboração própria.

As condicionalidades, segundo Curralero (2012), reforçam a acumulação de capital humano, pois a oferta de serviços de saúde e educação contribui para romper o ciclo de pobreza entre as gerações. As condicionalidades têm o objetivo de

monitorar o cumprimento do compromisso das famílias beneficiárias, responsabilizar o poder público pela oferta de serviços públicos, buscar e identificar as famílias em situação de maior vulnerabilidade, além de implementar ações de acompanhamento das famílias em descumprimento. Nos termos do programa, o não cumprimento das condicionalidades indica que há problemas no acesso aos direitos sociais, sendo que tais problemas podem estar relacionados à inadequação ou insuficiência da oferta de serviços públicos básicos ou por dificuldades na esfera familiar e/ou comunitária (CURRALERO, 2012, p. 107). Nesse caso, devem ser identificadas as deficiências por parte da assistência social e demais políticas sociais.

O acompanhamento do cumprimento das contrapartidas é feito de forma articulada entre os Ministérios da Saúde e da Educação e a Secretaria Nacional de Assistência Social do MDS. Já nos municípios, o acompanhamento deve ser feito pelas áreas de saúde, educação e assistência social. As famílias que encontrarem dificuldades em atender as contrapartidas, além de se orientar com a equipe de assistência social do município, deve procurar a orientação do Centro de Referência de Assistência Social (Cras), o Centro de Referência Especializado de Assistência Social (Creas) ou o gestor municipal do Programa Bolsa Família. Esses devem auxiliar a família a solucionar as dificuldades encontradas. Contudo, se a família não conseguir reverter esse descumprimento, poderá ter o benefício bloqueado, suspenso ou até mesmo cancelado. Em 2012, foram advertidas 160.096 mil famílias, foram bloqueados 84.649 benefícios, 72.302 mil famílias tiveram os benefícios suspensos e 17.011 benefícios foram cancelados em virtude do não cumprimento reiterado das condicionalidades (SENARC/MDS, 2012, p.86).

Em 2006, na área da educação, 62,8% do total de crianças e adolescentes de 6 a 15 anos beneficiárias do PBF eram acompanhadas pela educação. Em 2010, esse percentual passou para 88,6%, incluindo também os adolescentes de 16 e 17 anos integrados ao programa a partir de 2008, o equivalente a 14,2 milhões de crianças e jovens de 6 a 15 anos e 1,4 milhão de jovens acompanhados mensalmente pela educação. Contudo, em novembro de 2010, observou-se que 575 mil crianças e adolescentes estavam com baixa frequência, o que equivale a 3,71% (CURRALERO, 2012, p.112). Esse fato pode indicar dificuldades pelas crianças e adolescentes em se manterem na unidade escolar, sendo necessário identificar os motivos para promover ações para assegurar o acesso a esse direito social.

Na esfera da saúde, em 2006, o percentual de acompanhamento era de 38,6%, passando para 68,4% em 2010, o equivalente a 7 milhões de famílias acompanhadas, sendo que 4,3 milhões eram crianças e 120 mil gestantes. No mesmo ano, no entanto, verificou-se que 33 mil das famílias acompanhadas não cumpriram as exigências em relação ao pré-natal e vacinação em dia (CURRALERO, 2012, p.113). Embora, a maior parte das famílias atendidas pelo PBF acessem os serviços de saúde e educação, ainda há um percentual significativo de crianças e jovens que podem não estar frequentando a escola e famílias que não estão acessando os serviços básicos de saúde.

No que diz respeito ao acompanhamento da frequência escolar, em 2012, os percentuais médios foram de 88,87% para o público de 6 aos 15 anos, de 77,38% na faixa etária dos 16 aos 17 e 87,17% entre os jovens de 16 e 17 anos (Tabela 1).

Tabela 1 - Acompanhamento da Frequência Escolar dos beneficiários do PBF, 2012

6 a 15 anos 16 a 17 anos 6 a 17 anos

Períodos % % % Fev/Mar 2012 88,65% 81,45% 88,08% Abr/Mai 2012 87,68% 76,59% 86,33% Jun/Jul 2012 89,17% 74,67% 86,80% Ago/Set 2012 89,51% 76,60% 87,33% Out/Nov 2012 89,32% 77,62% 87,31% Média anual 88,87% 77,38% 87,17%

Fonte: SICON/Painel de Indicadores de Condicionalidade, 2012. Elaboração própria

Acompanhamento da Frequência Escolar 2012

Em relação à área da saúde é feito o acompanhamento das famílias e das crianças separadamente. No mesmo ano, isto é, em 2012, o acompanhamento da saúde das famílias atendidas pelo PBF, para Brasil, atingiu no primeiro semestre, 72,79% e, no segundo semestre, 73,12%. O acompanhamento da saúde das

crianças atingiu, no primeiro semestre, 73,06% e, no segundo, 72,78%. Embora o resultado do segundo semestre tenha sido inferior ao do primeiro, o percentual de crianças avançou desde 2009. No mesmo período de 2009, foram obtidos os seguintes percentuais: 68,66% e 67,72%, respectivamente.

Quanto ao acompanhamento das famílias por regiões, em 2012, no primeiro semestre, destacam-se as regiões Nordeste (76,06%) e Norte (74,7%) tiveram percentuais mais elevados à média nacional (72,79%). No segundo semestre, além dessas regiões, a Sul (75,63%) também teve resultado superior à média nacional. O acompanhamento da saúde das crianças, tanto no primeiro quanto no segundo semestre apresenta característica semelhante ao acompanhamento das famílias (Tabela 2).

Tabela 2 - Famílias e Crianças Acompanhadas na Saúde - 2012

Unidades

Federativas Famílias (%) Crianças (%) Famílias (%) Crianças (%)

Brasil 72,79% 73,06% 73,12% 72,78% Norte 74,70% 75,80% 74,97% 75,10% Nordeste 76,06% 75,92% 75,10% 74,19% Sudeste 67,21% 67,66% 68,93% 69,40% Sul 71,60% 72,75% 75,63% 76,08% Centro Oeste 65,57% 68,25% 66,06% 66,34%

Fonte: SICON/Painel de Indicadores de Condicionalidades do PBF, 2012. Elaboração própria

Primeiro Semestre Segundo Semestre Acompanhamento da Saúde 2012

Percebe-se que, o percentual de acompanhamento da saúde vem aumentando desde 2009. Isso significa que, a maior parte das famílias beneficiárias do PBF vem acessando os serviços de saúde tanto das crianças quanto das famílias.

3.1.2 Cobertura do Programa Bolsa Família

Ao longo dos anos, aprimorou o Cadastro Único para aperfeiçoar a identificação e cadastramento das famílias pobres. Com isso, o PBF expandiu-se aumentando o número de famílias atendidas e o volume de recursos transferidos.

Em outubro de 2006, o PBF atendia mais de 11 milhões de famílias, o equivalente a 25,9% da população brasileira, cobrindo praticamente todo o território nacional, isto é, os 5.565 municípios brasileiros. Marques et al (2010) realizaram uma pesquisa para estimar o impacto das ações do PBF nos municípios brasileiros. Os pesquisadores concluíram que, em 2006, o programa não atendia todos os municípios, principalmente os da região Norte. Os Estados do Amapá e de Roraima cobriam somente 53,9% e 83,4% das famílias pobres, sendo que essa baixa cobertura pode ser explicada pela baixa capacidade organizacional das prefeituras e também pela extensão do território que dificultam o acesso a essas famílias. Os autores chamaram atenção para a necessidade de ampliar a cobertura do programa de modo a abranger todos os municípios brasileiros.

O ano de 2007 representou um marco na ampliação da frequência escolar monitorada de crianças e adolescentes. Entre dezembro de 2006 e dezembro de 2007, houve um aumento da frequência escolar de 64% para 85%. Esse fato se deve ao aperfeiçoamento do monitoramento das condicionalidades. Nesse mesmo ano, isto é, em 2007, houve mudanças no formato de pagamento dos benefícios, que passou a ser feito por meio de conta bancária da CEF. O valor dos benefícios também foi reajustado para recompor o poder de compra do mesmo. Assim, em 2003, o valor médio do benefício por família ampliou de R$ 24,75 em 2003 para R$ 75,26 em 2007. O PBF atendeu cerca de 11 milhões de famílias cobrindo todo o território nacional (SENARC/MDS, 2007, p.12).

Em 2008, o MDS criou uma nova modalidade do PBF, o Benefício Variável Jovem (BVJ) destinado aos adolescentes de 16 e 17 anos para estimular a sua permanência na escola. Inicialmente, o valor do benefício era de R$ 30,00 e atualmente, esse valor é de R$ 38,00, até o limite de dois benefícios por família. No ano de criação do programa, isto é, em 2008, registrou a frequência escolar de 1,7 milhão de jovens, em 2009, passou para 2,15 milhões. No último bimestre de 2012,

foi registrada a frequência escolar de aproximadamente 2,4 milhões de adolescentes.

Em 2010, o PBF já atendia 12.778.220 famílias em todo o território nacional, isto é, cobrindo 100% dos municípios do país. O gasto com o programa para pagamento destes benefícios totalizaram R$ 13.475 bilhões em 2010, o equivalente a aproximadamente 0,40% do PIB de 2009 (SENARC/MDS 2010). Isso indica um baixo impacto de recursos investidos no programa em relação ao PIB, pois a transferência destes recursos tem alto impacto na redução da pobreza.

A partir do final de 2011, as gestantes e nutrizes passaram a receber um benefício específico, com objetivo de melhorar a nutrição de gestantes e crianças com até 6 meses de idade. Nessa perspectiva, em 2012, o benefício variável à gestante (BVG) foi responsável pela transferência de R$ 53,2 milhões, já para o benefício variável à nutriz (BVN) foram transferidos R$ 67,7 milhões.

Em 2012, as estimativas de pobreza baseadas no Censo Demográfico de 2010 e nos estudos de Mapas de Pobreza indicam a existência de 13,73 milhões de famílias que viviam com renda mensal per capita de até R$ 140,00. Nesse mesmo período, o PBF atendeu 13,9 milhões de famílias (SENARC/MDS, 2012). Tais estimativas são importantes, pois definem metas de expansão do programa.

Segundo o relatório da SENARC/MDS (2012), a meta de atendimento do PBF foi ampliada em 2011 para 13,8 milhões de famílias. O MDS com o apoio do IBGE realizou a distribuição destas metas entre os municípios. Já na Nota Técnica de julho desse mesmo ano, a SENARC divulgou as estimativas atuais de famílias de baixa renda. As estimativas apontam a existência de cerca de 21 milhões de famílias de baixa renda, na base do Cadastro Único. O mapeamento das famílias auxilia a atuação do governo em atividades de inclusão social e atualização cadastral dos programas sociais.

A distribuição regional do PBF é mais concentrada na região Nordeste, pois possui maior número de famílias atendidas e consequentemente maiores volumes de recursos transferidos, seguida pela região Sudeste (com maior população). Em 2012, a distribuição das famílias beneficiárias teve a seguinte forma: Nordeste (50,70%); Sudeste (24,76%); Norte (11,33%); Sul (7,63%) e Centro-Oeste (5,58%) (SENARC/MDS, 2012. P.31), como pode ser visto no Gráfico 2.

Gráfico 2 - Distribuição das Famílias por Região - Dez/2012

Fonte: SENARC/MDS. Elaboração própria

Nesse mesmo ano, isto é, em 2012, o montante de recursos repassados para o Programa Bolsa Família para pagamento dos benefícios totalizaram aproximadamente R$ 20.289 bilhões, o equivalente a 0,46% do PIB de 2012. A distribuição de recursos, por estado e regiões pode ser vista na Tabela 3.

Tabela 3 - Distribuição regional do volume de recursos transferidos para o Programa Bolsa Família, 2012

Região / Estados Total no Ano (R$) % Região Norte 2.520.802.220,04 12,42 Acre 121.943.068,01 Amazonas 522.517.630,00 Amapá 93.060.496,01 Pará 1.320.802.396,02 Rondônia 175.461.444,00 Roraima 78.464.054,00 Tocantins 208.553.132,00 Região Nordeste 10.404.419.244,27 51,28 Alagoas 657.022.522,05 Bahia 2.631.586.716,02 Ceará 1.611.460.982,01 Maranhão 1.512.376.600,04 Paraíba 738.085.404,05 Pernambuco 1.664.370.688,08 Piauí 675.401.779,01 Rio Grande do Norte 521.138.988,01 Sergipe 392.975.565,00

Região Centro-Oeste 1.070.765.557,00 5,28 Distrito Federal 115.160.758,00

Goiás 489.481.607,00 Mato Grosso do Sul 204.584.858,00 Mato Grosso 261.538.334,00 Região Sudeste 4.813.052.557,02 23,72 Espírito Santos 279.807.096,00 Minas Gerais 1.687.602.159,00 Rio de Janeiro 1.117.804.872,00 São Paulo 1.727.838.430,02 Região Sul 1.479.838.209,00 7,29 Paraná 616.302.641,00 Rio Grande do Sul 657.067.542,00 Santa Catarina 206.468.026,00

Total 20.288.877.787,33

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Controladoria Geral da

3.1.3 Os resultados do Programa Bolsa Família

Desde a sua criação, o PBF tem suscitado vários estudos voltados a estimar diversos aspectos de seu impacto. Em 2005, por exemplo, Marques (2005) realizou um estudo no qual fica evidente que a soma das transferências de renda em alguns municípios brasileiros totalizavam montante superior à receita disponível (receitas próprias mais os recursos constitucionais) em mais do que 40%, como por exemplo, no município de Pedra Branca (Ceará), onde as receitas oriundas do PBF correspondiam a 43% da receita disponível. O estudo indica que, entre as regiões do país, a imensa maioria das famílias beneficiárias encontrava-se na região Nordeste (69,1%), como esperado, seguida da Sudeste (19,1%), Norte (8,0%), Centro-Oeste (2,4%) e Sul (1,4%)17. O PBF vem se consolidando um instrumento eficaz. Em 2007, beneficiou cerca de um quarto das famílias brasileiras, contribuindo para a erradicação da miséria e redução da desigualdade de renda (SOARES, 2007, p. 27). Hoffmann (2006), utilizando dados da Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílios (PNAD), analisa a importância dos programas de transferências de renda, como o Bolsa Família, no período de 1997 a 2004, para a redução na desigualdade da distribuição do rendimento. Além dos programas governamentais de transferências o pesquisador incluiu, juros, dividendos e “outros rendimentos”. Concluiu que, para os domicílios relativamente pobres, o rendimento é essencialmente, constituído por transferências do tipo Bolsa Família. Nesse período, a renda média do grupo dos 40% mais pobres, cresceu 11,4% e o índice de Gini da renda domiciliar per capita passou de 0,5984 em 1998 para 0,5687 em 2004, sendo que o PBF, juntamente com juros e dividendos são responsáveis por 28% dessa redução. Cabe destacar que, no período entre 2003 e 2004, segundo esse pesquisador, se não fosse à presença do Bolsa Família, haveria crescimento da pobreza.

Soares, Ribas e Soares (2009) avaliam se o aumento da cobertura do programa causou uma deterioração da focalização e se a meta estabelecida em 11 milhões de famílias atendidas contemplou todo o público alvo. Os autores

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Naquele momento, o PBF não estava implantado em todos os municípios, principalmente na região Norte.

analisaram o período entre 2004 e 2006. Os resultados demonstraram que essa meta não atende todo o público alvo, pois deixa cerca de 2 milhões de famílias altamente vulneráveis sem o benefício. Contudo, os resultados não apontam que a expansão do programa causou piora da focalização. Os autores indicam que a cobertura deveria ser ampliada para atender cerca de 15 milhões de famílias, assim cobriria praticamente toda a população mais suscetível a pobreza.

Cacciamali, Tatei e Batista (2010) analisaram o impacto do PBF sobre a incidência do trabalho infantil e a frequência escolar das crianças e adolescentes, em 2004. Segundo os autores, nesse ano, o país possuía 37,9 milhões de crianças e adolescentes com idade entre 5 e 15 anos, das quais 2,7 milhões exerciam algum tipo de trabalho e 1,2 milhão de jovens em idade escolar não frequentavam à escola. Os resultados mostraram a efetividade do programa em aumentar a frequência escolar das crianças, porém não era capaz de reduzir a entrada desses jovens no mercado de trabalho precocemente. Os autores destacaram que naquele momento, o combate ao trabalho infantil não era um dos objetivos do Bolsa Família e sugerem ações estratégicas para resolver essa questão. Nesse sentido, no final de 2005, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) foi integrado ao PBF.

Rocha (2011) estuda o período, entre 2004 e 2006. A autora analisa a evolução do PBF nos aspectos da focalização e da cobertura, demonstrado que, em 2006, a meta de atendimento foi atingida, porém verifica que 3,4 milhões de domicílios elegíveis não eram atendidos pelo programa, equivalente a aproximadamente 1% dos indivíduos pobres, devido a erros inevitáveis na cobertura de alguns domicílios.

Apesar desse problema, é inegável que a pobreza vem diminuindo de forma contínua desde 2004, e o PBF tem contribuído para essa redução. Segundo Curralero (2012), em 1990, o índice de Gini era de 0,59, mantendo-se próximo desse mesmo valor em 2001, já em 2009, reduziu-se para 0,54 (ver Gráfico 3).

Gráfico 3 - Coeficiente de Gini para Brasil, 2000-2012

Fonte: IPEA/PME (2012). Elaboração própria.

De acordo com Neri (2012), o Brasil, em 2011, atingiu seu menor nível de desigualdade de renda (0,527) desde a década de 1960. O autor atribui essa queda da desigualdade aos fatores: Trabalho (76%), Previdência (19%), Programa Bolsa Família (13%), Benefício de Prestação Continuada (4%) e outras rendas (6%). O autor chama a atenção para o PBF que se destaca como a terceira fonte que mais contribuiu para a redução da desigualdade de renda observada nesse período.

Ainda segundo Neri (2012), entre 2001 e 2011, a renda dos 10% mais ricos cresceu 16,6%. Em contrapartida, a renda dos 20% mais pobres aumentou 91,2%. Nessa ótica, a renda dos mais pobres cresceu 550% mais rápido do que a renda dos 10% mais ricos (NERI, 2012, p.5). Segundo o autor, esse crescimento foi mais acentuado no Nordeste e nas áreas rurais. Enquanto a renda do Nordeste cresceu 72,8%, a do Sudeste cresceu apenas 45,8%. Já nas áreas rurais pobres a renda cresceu 85,5%, enquanto nas metrópoles houve um crescimento apenas de 40,5% e nas demais cidades 57,5%. Em resumo, a renda cresceu mais nas regiões ou áreas

com maior concentração de pobreza. A partir de 2003, a pobreza mantém-se numa trajetória decrescente, sendo que as linhas internacionais de pobreza e extrema pobreza caíram mais de 55% nesse período, isto é, entre 2001 e 2011. Nessa ótica, o país cumpriu o compromisso das metas do milênio da ONU, reduziu em 10 anos, o que era previsto para um quarto de século.

Já Soares et al (2010) analisam a queda da desigualdade de renda para o Brasil entre 1999/2009 e concluem que 16% da redução observada nesse período se deve ao Bolsa Família, embora a renda desse benefício não represente 0,8% da renda total das famílias. Os resultados também apontam uma queda significativa da pobreza, de 10% para 5% ou de 26% para 14% de acordo com a linha de pobreza adotada. Para estimar o efeito do PBF, os autores calcularam para cada ano a porcentagem de pessoas em situação de pobreza caso não existissem as transferências. A partir de 2005, os efeitos das transferências praticamente dobram, segundo os pesquisadores.

A partir de 2005 o efeito praticamente dobra e em 2009 o Bolsa Família faz a pobreza extrema e a pobreza serem 1,9 e 1,6 pontos percentuais (p.p.) menores do que seriam essas taxas na ausência do programa. Estas reduções equivalem a 13% da pobreza e 32% da pobreza extrema em 2009 (SOARES et al, 2010, p. 46)

Ainda segundo Soares et al (2010), entre 2003 e 2005 a pobreza caiu 4,2 pontos percentuais (p.p.) e a extrema pobreza caiu 2,7 pontos, sendo que o PBF foi responsável por 17% dessa redução da pobreza e 40% da extrema pobreza. Já no período de 2007 a 2009 foi responsável por aproximadamente 60%.

A pesquisa de Silveira Neto (2010) estudou o impacto do PBF sobre a frequência escolar. Os resultados indicaram que o programa é responsável pelo aumento de 2,2 p.p. na frequência escolar no meio urbano e de 3,0 p.p. no meio rural. Já em termos regionais, a frequência escolar foi maior no Nordeste (2,2 p.p.) do que na região Sudeste (1,5 p.p.). Note-se que a frequência na região Sudeste já era elevada 97,3%, enquanto no Nordeste era de 95,7%, tais diferenças regionais, é em parte reflexo da defasagem educacional da região nordestina, o que indica maior espaço para crescimento da mesma.

Monteiro et al (2009) atribuem a redução da desnutrição infantil (passou de 13,5% em 1996 para 6,8% em 2006/2007) ao aumento da renda da população mais pobre e às melhorias na universalização do acesso aos serviços básicos de educação e saúde. Os autores chamaram atenção para o aumento do nível de escolaridade materna, da expansão da assistência à saúde, com acesso regular a consultas de pré-natal e acompanhamento da saúde tanto das nutrizes quanto dos bebês, no período analisado.

Barreto et al (2013) elaborou um estudo para avaliar a contribuição do PBF na redução da mortalidade infantil entre 2004 e 2009. Os resultados forneceram evidência de que a aplicação das condicionalidades do PBF na área da saúde tem contribuído fortemente para reduzir a mortalidade das crianças, em particular às causas relacionadas com a pobreza, como a desnutrição infantil, doenças diarreicas e infecções respiratórias. Segundo os pesquisadores, o programa foi responsável direto pela redução de 65% óbitos provocados por desnutrição e 53% por mortes por diarreia. Além de diminuir o número de mortes causadas por infecções respiratórias, uma vez que as famílias têm que cumprir as contrapartidas, isso faz com que elas busquem atendimento nas unidades de saúde. Em 2004, a taxa de mortalidade infantil saiu de 21,7 mortes em cada mil nascidos para 17,5 em 2009, equivalente a uma queda de 19,4%. Cabe frisar, que dentre as causas estudadas, a maior redução foi associada à desnutrição infantil (52,8%) e, em seguida, às doenças diarreicas (46,3%). O estudo ainda revelou que a queda é mais relevante em municípios com maior cobertura do Bolsa Família, nesse caso, em cada 10 crianças que seriam vitimadas pela desnutrição, 6 sobrevivem devido às ações do programa.