Classificação da Competência Tributária

Além das características da competência tributária, também é importante trazer a classificação que ela apresenta, ainda mais quando se busca saber quais tributos podem ser instituídos por cada ente federativo.

Há divergência na doutrina quanto a classificação da competência tributária. Enquanto Paulsen (2017, p. 100) utiliza a classificação em privativa, comum e residual, Sabbag (2018, p. 70), além de utilizar as já citadas, acrescenta em sua classificação: cumulativa, especial e extraordinária.

Sendo a competência tributária o poder concedido aos entes federados para instituição dos impostos estabelecidos na CF/88, a classificação competência privativa é que a Constituição determina o rol de impostos que cabe a cada ente instituir (SABBAG, 2018, p 71).

Como exemplos, pode-se citar: o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que apenas a União pode instituir; o imposto sobre circulação de mercadorias (ICMS), de competência dos Estado; e o imposto sobre prestação de serviços (ISS), de competência dos Municípios.

Partindo dos exemplos citados, cabe ressaltar que os impostos são os tributos que possuem competência privativa por excelência. A CF/88 definiu quais impostos seriam de competência da União, dos Estados e do Distrito Federal e quais seriam de competência dos Municípios.

Em relação aos impostos que são de competência da União, a CF/88 trouxe o rol em seu art. 153:

Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: I - importação de produtos estrangeiros;

II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III - renda e proventos de qualquer natureza;

IV - produtos industrializados;

32 _{Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.238, STF, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.}

V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;

VI - propriedade territorial rural;

VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar.

No que diz respeito aos impostos de competência dos Estados e do Distrito Federal, a CF/88 os indicou em seu art. 155:

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;

III - propriedade de veículos automotores.

Já em relação aos impostos de competência dos Municípios e do Distrito Federal, pode-se encontrar no art. 156 da CF/88:

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana;

II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar.

Ainda em relação a competência privativa da União, além dos impostos supracitados, há também os empréstimos compulsórios e, em regra, as contribuições especiais, previstas no art. 149, caput33_{, da CF/88).}

Há doutrinadores que defendem que impostos privativos, a rigor, são apenas os da União, por força do art. 15434 _{da CF/88, que trata acerca dos impostos}

extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária. Nesse sentido, Carvalho (2009, p. 240):

33 _{Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio}

econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.

[...]

34 _{Art. 154. A União poderá instituir:}

I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não- cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;

II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.

Tenho para mim que a privatividade é insustentável, levando em conta disposição expressa da Lei das Leis que, bem ou mal, é o padrão empírico para a emissão de proposições descritivas sobre o direito posto. A União está credenciada a legislar sobre seus impostos e, na iminência ou no caso de guerra externa, sobre impostos ditos ‘extraordinários’, compreendidos ou não em sua competência tributária, consoante o que prescreve o art. 154, II. Dir- se-á que se trata de exceção, mas é o que basta para derrubar proposição afirmativa colocada em termos universais, de tal sorte que impostos privativos, no Brasil, somente os outorgados à União. A privatividade fica reduzida, assim, à faixa de competência do Poder Público Federal.

Além de privativa, outra classificação é a competência tributária comum, que é aquela atribuída a todos os entes federados.

Tem-se, então, que a competência comum é em relação aos tributos vinculados, os quais tem como fato gerador uma atividade estatal relativa ao contribuinte. Conforme Sabbag (2018, p. 71), os tributos que se enquadram nessa classificação são as taxas e as contribuições de melhoria.

Como exemplo, caso o Estado de Santa Catarina preste um determinado serviço público que pode ser considerado público e divisível, o Estado poderá instituir uma taxa de custeio para o serviço citado. O mesmo ocorre caso o Município de Florianópolis realize uma obra pública que tenha como consequência uma valorização imobiliária de uma determinada região. Aqui também será possível a instituição de uma contribuição de melhoria de origem municipal.

Mesmo nos casos de competência comum, importante destacar que as atividades dos entes federados que ensejam a instituição dos tributos são exercidas dentro de suas competências administrativas, de modo que as possibilidades de tributação acabam sendo próprias e privativas de cada ente. É o que dispõe expressamente o art. 80 do CTN:

Art. 80. Para efeito de instituição e cobrança de taxas, consideram-se compreendidas no âmbito das atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, aquelas que, segundo a Constituição Federal, as Constituições dos Estados, as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios e a legislação com elas compatível, competem a cada uma dessas pessoas de direito público.

Continuando a classificação, a competência residual (ou remanescente) é a atribuída a União quando institui tributos sobre bases econômicas diversas das já estabelecidas na Constituição, ou seja, nada mais é do que o poder de instituir tributo diverso dos já existentes. Está prevista em dois dispositivos no texto constitucional: art. 154, I, e o art. 195, § 4º (SABBAG, 2018, p 72.).

Aqui pode-se citar quando a CF/88, por meio do art. 154, I35_{, permite à União a}

instituição de impostos diversos dos citados nos arts. 153, 155 e 156.

Também é o que ocorre com as contribuições de seguridade social, em que o art. 195, § 4º36_{, da CF/88, estabelece a competência da União para instituir outras}

contribuições de seguridade social além das expressamente citadas nos incisos I a IV37 _{do mesmo dispositivo.}

No entanto, para instituição dos chamados impostos residuais, o próprio dispositivo supracitado traz alguns requisitos que devem ser respeitados: instituição por meio de lei complementar, obedecer ao critério da não cumulatividade, e possuir fato gerador ou base de cálculo que sejam diferentes dos impostos já discriminados na Constituição.

Utilizando ainda a classificação apontada por Sabbag (2018, p. 71), a competência também pode ser classificada em cumulativa (ou múltipla) é o poder legiferante da União instituir impostos nos Territórios Federais, e do Distrito Federal instituir em sua base territorial. Prevista no art. 14738_{, da CF/88, ainda que o dispositivo}

faça menção apenas a impostos, o comando é aplicável às demais espécies tributárias.

35 _{Art. 154. A União poderá instituir:}

I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não- cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;

[...]

36 _{Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos}

termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

[...]

§ 4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I.

[...]

37 _{I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:}

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b) a receita ou o faturamento; c) o lucro;

II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III - sobre a receita de concursos de prognósticos.

IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

38 _{Art. 147. Competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o Território não for}

dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais.

Importante apontar que os territórios federais não são entes federados, sendo considerados descentralizações administrativo-territoriais que pertencem à União. Uma vez que são considerados apenas descentralizações, não possuem autonomia política e competência tributária.

Embora o que foi dito no parágrafo acima, cabe lembrar que, segundo o art. 33, § 1º39_{, da CF/88, os territórios federais podem ser divididos em Municípios. Quando}

isso ocorre, passam a ter autonomia política, refletindo sobre a competência tributária da União. Assim, o que se tem é que, caso os territórios federais sejam divididos em Municípios, caberá a União apenas os impostos estaduais.

Ainda no contexto da competência cumulativa, o art. 3240 _{da CF/88 dispõe}

sobre a vedação da divisão do Distrito Federal em municípios. Dessa forma, o que acontece é que o ente federado possui, além da competência para instituir os impostos estaduais, também possui competência para instituir os impostos municipais.

Conforme Sabbag (2018, p. 81), a competência também pode ser classificada em especial, que consiste no poder de instituir os empréstimos compulsórios (art. 148, da CF/88) e as contribuições especiais (art. 149, da CF/88).

Os empréstimos compulsórios podem ser instituídos pela União, por meio de lei complementar, quando existir três pressupostos: calamidade pública, guerra externa ou sua iminência, e investimento público de caráter urgente e relevante interesse nacional (art. 148, I e II41_{, da CF/88 c/c art. 15, I e II}42_{, do CTN).}

39 _{Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios.}

§ 1º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios, aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo IV deste Título.

[...]

40 Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

[...]

41 _{Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:}

I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;

II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b".

[...]

42 _{Art. 15. Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir empréstimos}

compulsórios:

I - guerra externa, ou sua iminência;

II - calamidade pública que exija auxílio federal impossível de atender com os recursos orçamentários disponíveis;

Importante destacar que não se pode deixar de lado a natureza tributária das contribuições especiais, sendo consideradas tributos finalísticos, assim como os empréstimos compulsórios, porém não se aplicando o disposto no art. 4º, I e II43_{, do}

CTN.

Por fim, ainda considerando a classificação apresentada por Sabbag (2018, p. 74), há a chamada competência tributária extraordinária, a qual é de exclusividade da União, que por meio de lei ordinária federal, tem o poder de instituir o Imposto Extraordinário de Guerra (IEG), previsto no art. 154, II, da CF/88 c/c o art. 76 do CTN:

Art. 154. A União poderá instituir: [...]

II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.

Art. 76. Na iminência ou no caso de guerra externa, a União pode instituir, temporariamente, impostos extraordinários compreendidos ou não entre os referidos nesta Lei, suprimidos, gradativamente, no prazo máximo de cinco anos, contados da celebração da paz.

Vale lembrar que na situação de guerra, a União poderá instituir tanto o IEG, quanto os Empréstimos Compulsórios (art. 148, I, da CF), ou ambos. Além do mais, é caso de permissão expressa na CF/88 para a bitributação e o bis in idem, uma vez que a escolha do fato imponível para o IEG é ampla. Caso seja criado, o imposto terá exigência imediata por se tratar de exceção às anterioridades anual e nonagesimal (art. 150, § 1º44_{, da CF/88), e cessadas as causas de sua criação, deverá desaparecer}

(art. 76 do CTN), uma vez que se trata de tributo provisório.

43 _{Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva}

obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la:

I - a denominação e demais características formais adotadas pela lei; II - a destinação legal do produto da sua arrecadação.

44 _{Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos}

Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...]

III - cobrar tributos:

a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b;

[...]

§ 1º A vedação do inciso III, b, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II; e a vedação do inciso III, c, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, III e V; e 154, II, nem à fixação da base de cálculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I.