Responsabilidade civil do Estado
7.1 Conceito e características
Responsabilidade civil do Estado
Neste capítulo, apresentaremos um assunto extremamente importante para o Direito Administrativo, que é a responsabilidade civil do Estado. Existem algumas teorias que tratam da culpa do Estado e da obrigatoriedade de ressarcimento, as quais também serão estudadas.
No exercício de suas funções, o agente administrativo, por vezes, causa prejuízos a terceiros. Deverá tal agente ressarcir o dano que causou ao particular ou a administração pública é que será responsabilizada? Sempre haverá a obrigação de indenizar? Como a legislação brasileira trata da responsabilidade civil do Estado?
Tais questões poderão ser resolvidas a partir dos conhecimentos adquiridos com os estudos do presente capítulo.
7.1 Conceito e características
Para melhor compreender as implicações do tema responsabilidade civil do Estado, façamos uma retrospectiva de como ele era tratado anteriormente. Nos regimes absolutistas, a responsabilidade (ou irresponsabilidade) do Estado baseava-se na ideia de que, personificada na pessoa do rei, ela jamais lesaria os súditos, considerando que o soberano não cometia erros. Portanto, os atos praticados em nome do rei por seus representantes não poderiam ser considerados lesivos aos súditos.
Em seguida, houve a fase da irresponsabilidade do Estado, denominada Estado liberal. Nela prevaleceu a noção de que o Estado não tinha responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes. Sua intervenção nas relações entre particulares era mínima,
o que significa que deveria haver isenção do Poder Público, porque o Estado tinha o poder supremo.
Como consequência da evolução da percepção de como deve ser a atuação estatal, atualmente o Direito Positivo admite a responsabilidade civil do Estado por danos causados por seus agentes a terceiros.
De acordo com Meirelles (2018, p. 812), responsabilidade civil é “a que se traduz na obrigação de reparar danos patrimoniais ou morais e se exaure com a indenização”. Sob essa ótica, o agente público, ao exercer suas atividades, está sujeito a condutas que podem causar danos aos particulares. Por exemplo, uma viatura da polícia circulando em alta velocidade para prender alguém pode danificar o carro de um particular. Quando ocorre uma situação como essa, o dano causado deve ser reparado por meio da indenização, conforme explicado no conceito apresentado.
Também a respeito do conceito de responsabilidade civil, Amaral (2014, p. 602) esclarece:
Quanto à sua natureza, a responsabilidade civil é sanção indireta, de função preventiva e restauradora. Indireta porque, na impossibilidade de se restabelecer a situação anterior ao ato lesivo, a lei determina a reparação do prejuízo causado. Preventiva porque, como toda sanção, destina-se a garantir o respeito à lei, e restauradora no sentido de que, violado o preceito jurídico e configurado o dano, o infrator se obriga a indenizar o lesado. É, portanto, e simultaneamente, uma sanção e uma garantia de ressarcimento.
Portanto, quando o Estado, por meio de seus agentes, gera um prejuízo a terceiro, a lei prevê o direito à indenização como forma de ressarcir o administrado pelo dano sofrido, mas também para que a administração pública, ao ser punida, evite cometer prejuízos novamente.
Então, se ocorrer um dano com o veículo de uma pessoa que trafega na via pública por causa de um buraco no asfalto, o
proprietário do automóvel terá o direito de ser ressarcido pelas despesas derivadas de tal situação. E o pagamento feito deverá servir não só para cobrir os prejuízos causados, como para que o Estado preste um melhor serviço.
Os estudos de responsabilidade civil têm por base o Direito Civil, que trata do tema nos artigos 186 e 187 e 927 a 943 da Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002 – o Código Civil brasileiro (BRASIL, 2002). Segundo a legislação atual, a responsabilidade civil pode ser contratual, quando o dano gerado deriva de quebra de contrato, ou extracontratual (também denominada responsabilidade aquiliana), quando o dano causado ocorre sem que haja relação jurídica entre as partes envolvidas.
A responsabilidade civil do Estado é extracontratual e está prevista no artigo 37, parágrafo 6º da Constituição Federal, a qual determina que as pessoas jurídicas de direito público e também as de direito privado que prestam serviços em nome do Estado são responsáveis igualmente por prejuízos que causarem a terceiros (BRASIL, 1988).
Sob essa ótica, nas palavras de Justen Filho (2014, p. 1323),
“a responsabilidade civil do Estado, genericamente considerada, consiste no dever de recompor os prejuízos acarretados a terceiros, em virtude de condutas infringentes da ordem pública”.
A partir do trecho legal citado e da doutrina jurídica apresentada por Justen Filho (2014), podemos perceber que tanto a Constituição Federal quanto a doutrina reconhecem o dever do Estado em reparar danos causados por seus agentes, quando estão no exercício das atividades relacionadas à administração pública.
Portanto, não será o agente público que causou o dano acionado para repará-lo, mas, sim, o ente público para quem ele trabalha.
Nesse sentido, a culpa que pode causar o dano e, consequentemente, gerar o direito à indenização deriva de três situações: negligência, imperícia ou imprudência do agente público.
aquiliana:
responsabilidade que decorre da inobservância de norma jurídica.
É importante entender o sentido dos elementos que geram a culpa. A negligência é a falta de cuidado, o desleixo, a inércia em uma situação determinada. Por exemplo, um policial, pai de família, que deixa sua arma carregada em local de fácil acesso, pode causar a morte de alguém. Na imperícia, inexiste o conhecimento ou a habilidade específica necessários à determinada atividade técnica ou científica, como ocorre quando um profissional realiza uma cirurgia plástica sem deter conhecimento científico e gera deformidade ou até a morte do paciente. E a imprudência ocorre quando não há reflexão sobre determinada atitude, mas, sim, a precipitação, levando o indivíduo a tomar atitudes diferentes daquelas que são esperadas.
É o que ocorre quando um indivíduo dirige em alta velocidade e atropela alguém. As condutas culposa e dolosa geram a obrigação de indenizar.
7.1.1 Responsabilidade civil objetiva e subjetiva
A responsabilidade civil – que, como discutimos, se refere à obrigação de indenizar pela prática de ato ilícito – pode ser classificada em responsabilidade civil objetiva e responsabilidade civil subjetiva, conforme a existência ou não da culpa.
A esse respeito, entende-se como ato ilícito toda ação ou omissão que gere dano a alguém, conforme determina o artigo 186 do Código Civil: “Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imperícia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito” (BRASIL, 2002).
Ao mencionar os termos negligência ou imperícia, o artigo 186 está tratando da culpa, que significa falta, erro cometido por inadvertência ou por imprudência, revelando a violação de um direito preexistente, o que não foi praticado por má-fé (SILVA, 2012, p. 401).
Quando existe culpa, a responsabilidade civil é classificada como subjetiva e é constituída pela conduta, pelo dano e pelo
nexo causal. No lugar da culpa, pode haver o dolo, que se refere à intenção de causar o prejuízo. O direito à indenização decorrente da responsabilidade civil subjetiva depende da comprovação do dolo ou da culpa. Nas relações jurídicas da esfera civil, a responsabilidade civil é, predominantemente, subjetiva.
Já a responsabilidade civil objetiva é constituída também pela conduta, pelo dano e pelo nexo causal. Sob essa ótica, o dano consiste no prejuízo causado à vítima; já o nexo causal diz respeito à relação de causa e efeito entre a conduta praticada e o resultado, e se trata de um requisito essencial para a identificação da responsabilidade civil, seja ela objetiva ou subjetiva. Ressaltamos, por fim, que o nexo causal é sempre necessário para a identificação da responsabilidade civil, seja ela objetiva ou subjetiva. Na esteira do exposto, na responsabilidade civil objetiva, aquele que causou o dano deverá indenizar a vítima, sem que esta precise comprovar que ele agiu com dolo ou culpa.
Em regra, a responsabilidade civil do Estado também é objetiva, pois se o agente público causar dano a terceiro, a vítima deverá ser indenizada, bastando, para isso, comprovar a conduta, o dano e o nexo causal. Por exemplo, em um acidente de trânsito em que estão envolvidos um automóvel particular e um ônibus de permissionária de serviço público, a responsabilidade civil é objetiva.